L’intercommunalité comme périmètre de « solidarité »

« La coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d’élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité » (Grandguillot, 2014 : 95). L’intercommunalité a pour but de regrouper des communes au sein d’un espace de solidarité en vue de l’élaboration d’un projet commun de développement et d’aménagement de l’espace. L’espace et le projet sont déterminés par le type d’intercommunalité car la coopération intercommunale comprend une application des principes de spécialité et d'exclusivité. Ces principes revêtent deux aspects : « une spécialité territoriale en vertu de laquelle l’EPCI ne peut intervenir que dans le cadre de son périmètre et une spécialité fonctionnelle qui interdit à l’EPCI d’intervenir en dehors du champ des compétences qui lui ont été transférées par ses communes membres » (DGCP, 2006 : 244). Le principe de spécialité fonctionnelle montre que « les EPCI sont les seuls à pouvoir agir dans les domaines se rattachant aux compétences qui leur ont été transférées » (DGCP, 2006 : 15). Cela donne une définition de principe d’exclusivité. A partir de cette exclusivité, l’intercommunalité s’est développée en différentes structures (le tableau 3 ci-après).

Tableau 3 : Les différentes structures intercommunales Les syndicats Les EPCI à fiscalité propre

- Syndicats de communes (SIVU-SIVOM) - Syndicats mixtes - Pôles métropolitains - Communautés urbaines - Communautés de communes - Communautés d’agglomération

- Syndicats d’agglomération nouvelle

- Métropoles

73 Nous ne parlerons pas ici de principe de spécialité territoriale parce que ce principe est surtout lié à la limite administrative d’une intercommunalité que nous avons analysée dans le premier chapitre. Nous nous concentrerons donc sur le principe de spécialité fonctionnelle et sur les compétences des structures de l’intercommunalité les plus importantes pour notre travail : syndicat mixte, pôle métropolitain, communauté de communes, communauté urbaine et métropole.

a) Syndicat mixte

 Généralités

La naissance des syndicats mixtes est due au partenariat nécessaire entre les différents acteurs locaux. Il existe deux catégories de syndicats mixtes : les syndicats mixtes dits « fermés » et les syndicats mixtes dits « ouverts ». Les deux catégories de syndicats mixtes sont déterminées par la composition de leurs membres. Les premiers se composent uniquement de communes et d’EPCI ou exclusivement d’EPCI.36 Les deuxièmes peuvent regrouper des communes, des groupements de communes, des départements, des régions ou d’autres établissements publics comme les chambres de commerce et d'industrie, d'agriculture, de métiers etc. La souplesse des syndicats mixtes ouverts a été constituée par le décret du 20 mai 1955³⁷ parce qu’au début de leur création, le décret-Loi du 30 octobre 1935 n’autorisait pas les syndicats de communes et les institutions départementales à faire partie de syndicats mixtes.³⁸

Les administrations et fonctionnements de ces deux catégories sont soumis à des dispositions similaires de manière générale. Pourtant, les règles juridiques applicables aux syndicats mixtes fermés sont les mêmes que celles des syndicats de communes, et les règles juridiques des syndicats mixtes ouverts sont largement inspirées des dispositions des EPCI. Les points communs dans les modalités de fonctionnement que nous abordons ici sont d’abord leurs périmètres «exclusivité». Comme les syndicats mixtes font partie de l’intercommunalité de «type associatif», aucune compétence obligatoire n’est imposée par la loi. Les syndicats mixtes sont titulaires des compétences qui leur sont transférées par leurs membres. Ensuite, d’un point de vue financier, les ressources des syndicats mixtes s’organisent grâce à la contribution des membres adhérents car les syndicats mixtes ne peuvent pas percevoir de fiscalité propre. Ainsi, les syndicats mixtes sont classés dans l’intercommunalité sans fiscalité propre. Enfin, le syndicat mixte est administré par

36 Article 176-II de la Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 qui a modifié l’article L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

37 Le décret n° 55-606 du 20 mai 1955

74 un organe délibérant, le conseil syndical qui est composé des élus délégués par les adhérents de façon proportionnelle. À partir de mars 2001, la répartition des sièges est proportionnelle à la participation financière des adhérents au budget du syndicat mixte. Cette répartition n’est plus valable puisque la Loi prévoit que la répartition des sièges est fixée par les statuts ou par la décision instituant le syndicat mixte.³⁹ Le statut d’un syndicat mixte peut être modifié, notamment dans sa composition par l’adhésion de nouveaux membres ou par le retrait de certains de ses membres. Un syndicat mixte peut disparaître ou être dissous, par exemple par une fusion avec un autre syndicat (Bioret et al., 2015 : 223-224).

 Une forme de syndicat qui résiste à la dissolution

La rationalisation de la carte de l’intercommunalité entraîne une diminution du nombre des syndicats. C’est ce que voulaient la Loi ATR et la Loi Chevènement. La suppression de nombreux syndicats intercommunaux est également entrée en vigueur grâce à la Loi RCT. Cette suppression concerne les syndicats intercommunaux devenus obsolètes. Le syndicat est dissous de plein droit dans les deux cas prévus par la Loi RCT, c’est-à-dire : (1) lorsqu’il ne comporte plus qu’une seule commune, et (2) lorsque les compétences pour lesquelles il avait été créé sont transférées à un EPCI à fiscalité propre ou à un syndicat mixte.40

La dissolution des syndicats entraine la question de la reprise des compétences qu’ils exercent par des EPCI à fiscalité propre ou d’autres structures intercommunales. La dissolution et la reprise des compétences sont réalisées tandis que la question des périmètres s’est étendue :

« Lorsque le périmètre d’un EPCI à fiscalité propre était identique à celui d’un syndicat, l’EPCI était « substitué de plein droit » au syndicat de communes ou au syndicat mixte « pour la totalité des compétences qu’il exerce ». L’EPCI est alors dans l’obligation de reprendre les compétences préalablement exercées par le syndicat. Lorsqu’un syndicat est « inclus en totalité dans [le] périmètre » d’un EPCI à fiscalité propre, il suffit que ce dernier décide d’exercer les compétences du syndicat pour être « substitué de plein droit » au syndicat de communes ou au syndicat mixte qui est alors fusionné au sein de l’EPCI. » (Nieson, 2012 : 59).⁴¹

39 Article L5212-6 CGCT et Article L. 5721-2 CGCT

40 Article 47 de Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010

75 Une fois ces dissolutions mises en place par la Loi RCT, la diminution du nombre des syndicats est aujourd’hui très importante, particulièrement concernant le nombre des syndicats de communes qui diminuent (voir tableau 4 ci-dessous).

Tableau 4 : Les effectifs de syndicats de 2009 à 2015

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015* SIVU 11 165 10780 10 474 10 181 9 721 8 965 8 329 SIVOM 1 444 1 394 1 361 1 344 1 305 1 233 1 181 Nombre syndicats de commune 12 175 (sic) 12 609 12 174 11 835 11 525 11 026 10 198 9 510 -0,01% -2,7% -2,6% -4,3% -7,5% -6,8% -0,01% Syndicats mixtes** ^{3 063 3 193 3 256 3 257 3 273 3 194 3080} évolution 4,24% 1,97% 0,03% 0,49% -2,4% -3,57% Total Nombre des syndicats 16 672 (sic) 15 672 13 367 15 091 14 782 14 299 13 392 12 590 Evolution -1,9% -1,8% -2% -3,3% -6,3% -5,99% * : 1 avril 2015

** : Syndicats mixtes fermés, syndicats mixtes ouverts, Pôles Métropolitains et le Pôle d'Equilibre Territorial et Rural

Source : la Base nationale sur l’intercommunalité (2015)

Il semble que de 2010 à 2013 la Loi RCT tend à réduire le nombre de syndicats de communes au bénéfice des syndicats mixtes. Le nombre de syndicats mixtes a augmenté pendant cette période. Cela s’explique par le fait que le syndicat mixte apparait comme la solution la plus prometteuse pour les communes et les intercommunalités pour les fédérer :

« On peut y voir une conséquence de la couverture intercommunale croissante qui tend à réduire le nombre de syndicats de communes au bénéfice des syndicats mixtes. En effet, lorsqu’une commune, qui a confié des compétences à un syndicat, intègre un EPCI à fiscalité propre, elle peut souhaiter transférer ces compétences à cet EPCI. Ce dernier se substitue alors à la commune (représentation-substitution) et le syndicat de communes se transforme donc en syndicat mixte. » (Plantevignes et Babelon, 2014 : 2).

76 Il s’agit également de la création d’une nouvelle structure de syndicat : le Pôle Métropolitain et le Pôle d'Equilibre Territorial et Rural (PETR). Ce dernier a remplacé le Pôle Territorial d’Equilibre à partir de décembre 2013.

b) Pôle Métropolitain

Le pôle métropolitain est un type particulier de syndicat mixte créé par la Loi RCT. Ce pôle fonctionne comme un syndicat mixte fermé qui se compose exclusivement des EPCI à fiscalité propre. Il s’agit des EPCI qui se regroupent volontairement et appartiennent à un même bassin de vie, même s’il existe des discontinuités sur la carte. Ces EPCI sont obligés de répondre à des critères relatifs aux seuils démographiques : un ensemble de plus de 300 000 habitants et autour d’une agglomération de plus de 150 000 habitants ou 50 000 pour un EPCI frontalier au moment de la création d’un pôle métropolitain.42 Le périmètre de ce pôle est déterminé aussi par son caractère urbain lié à sa création destinée à la coopération entre territoires urbains. Dans le pôle métropolitain, ces territoires peuvent coopérer et répondre aux enjeux qui dépassent les limites de leur seul périmètre, notamment en matière d’économie, de déplacement, d’aménagement ou de culture. Est donc présente la question du franchissement de périmètre.

Comme le pôle métropolitain est un syndicat mixte, la loi ne lui impose pas de compétence obligatoire, mais le champ d’action de ce pôle est orienté vers le développement économique, la promotion de l’innovation, la recherche, l’enseignement supérieur et la culture, l’aménagement de l’espace et le développement des infrastructures et des services de transport. A cet égard, les compétences des pôles métropolitains sont les compétences des EPCI membres qui leur sont transférées : « la notion d’intérêt métropolitain des compétences transférées doit faire l’objet de délibérations concordantes de la part des EPCI membres. Le ou les départements et régions concernés doivent être consultés avant l’arrêté du préfet. » (Vanier et al., 2011).

c) Communauté de communes

 Généralités

La communauté de communes est un des types d’EPCI à fiscalité propre dont elle constitue la formule la plus simple et la plus répandue. Réservée à priori au milieu rural et aux bassins de vie des petites villes, la création de la communauté de communes ne comporte pas de seuil démographique. Elle est née par la Loi ATR. Les modifications appliquées à cette communauté sont introduites par la Loi

77 Chevènement, la Loi du 13 août 2004 et la Loi RCT. Cette dernière modifie le nombre de sièges et leur répartition au sein du conseil municipal, un organe délibérant qui administre la communauté de communes.⁴³ La Loi RCT autorise les conseils municipaux des communes membres d’une communauté de communes à définir cette répartition en respectant les règles suivantes :

- un siège minimum par commune ;

- aucune commune ne pourra détenir plus de la moitié des sièges ;

- la répartition devra tenir compte de la population de chacune des communes

membres ;

- la taille maximale du conseil communautaire et le nombre de vice-présidents sont encadrés par la loi.

A défaut, la Loi RCT prévoit le nombre et la répartition des sièges des communautés de communes comme ceux des communautés urbaines et des métropoles. La répartition des sièges en fonction de la population totale apparait dans le tableau 5 suivant :

Tableau 5 : Répartition des sièges en fonction de la population totale établie par l’article 5211-6-1 du CGCT et l’article 9 de la loi RCT

Population municipale de l’EPCI Nombre de sièges

De moins de 3 500 habitants 16 De 3 500 à 4 999 habitants 18 De 5 000 à 9 999 habitants 22 De 10 000 à 19 999 habitants 26 De 20 000 à 29 999 habitants 30 De 30 000 à 39 999 habitants 34 De 40 000 à 49 999 habitants 38 De 50 000 à 74 999 habitants 40 De 75 000 à 99 999 habitants 42 De 100 000 à 149 999 habitants 48 De 150 000 à 199 999 habitants 56 De 200 000 à 249 999 habitants 64 De 250 000 à 349 999 habitants 72 De 350 000 à 499 999 habitants 80 De 500 000 à 699 999 habitants 90 De 700 000 à 1 000 000 habitants 100 Plus de 1 000 000 habitants 130

Source : Articles 9 de la Loi RCT - l’article 5211-6-1 CGCT

43 Les répartitions des sièges sont un sujet important sur la question de l’autonomie d’une commune, voir cinquième chapitre : « petits arrangements territoriaux » sur les refus de Millery et de Jons à l’adhésion au Grand Lyon.

78 Une fois le nombre de sièges attribués par le tableau 5 ci-dessus, il est nécessaire de calculer le quotient pour déterminer le nombre des élus qui représentent chaque commune au sein du conseil communautaire. Le quotient revient à diviser la population municipale de la communauté par le nombre de sièges obtenus.

Le quotient =

la population municipale de la communauté le nombre de sièges obtenus

 Ressources financières

Favorisée par son statut d’intercommunalité à fiscalité propre, la communauté de communes dispose de ressources fiscales propres. Les groupements à fiscalité propre peuvent choisir entre fiscalité additionnelle (FA), fiscalité professionnelle de zone (FPZ) et fiscalité professionnelle unique (FPU). Le régime de la fiscalité additionnelle permet aux communautés de communes d’être dotées des mêmes compétences fiscales qu’une commune sur la fiscalité directe, soit principalement les taxes foncières, taxe d’habitation et cotisation foncière des entreprises (CFE) depuis 2011. La FPZ vise à unifier le taux de la CFE sur une zone d’activité économique : une communauté en FPZ se substitue à ses communes membres pour les dispositions relatives à la CFE, à la Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises (CVAE) et à la Taxe sur les surfaces commerciales (Tascom) perçues

sur les seules zones d’activité économique (ZAE) concernées. Les

intercommunalités qui n’appartiennent pas à ces zones perçoivent seulement les produits du régime de la FA. Enfin, la Taxe Professionnelle Unique (TPU) est un régime fiscal appliqué après la suppression de la Taxe Professionnelle (TP) en 2010. Les intercommunalités qui relèvent du régime fiscal de la TPU peuvent percevoir en lieu et place des communes : la contribution économique territoriale (CET) qui se décline en CFE et CVAE, une partie des IFER, la Tascom, la taxe additionnelle à la taxe foncière non bâtie (TAFNB) (Michelet et al., 2013 : 1).

Les EPCI à fiscalité propre peuvent aussi bénéficier de sources de financement non fiscales via des dotations budgétaires de l’État. Celles-ci comprennent quatre dotations : (1) La dotation globale de fonctionnement des groupements de communes appelée dotation d’intercommunalité. Elle n’est attribuée qu’à cinq catégories d'EPCI à fiscalité propre dont les communautés de communes à FA et les communautés de communes à FPU. (2) La dotation de développement rural. Afin de recevoir cette dotation, une intercommunalité doit avoir une compétence en matière d’aménagement de l’espace et de développement économique. (3) Le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée/ le fonds de compensation de la TVA (le FCTVA), et (4) la dotation globale d’équipement (la DGE).

79

 Compétences

En dehors des ressources financières, les compétences sont à l’origine partagées entre les communes et leurs regroupements. Comme les communautés de communes sont une des structures d’intercommunalité de type fédératif, elles disposent des compétences obligatoires définies par son but : « d’associer des communes au sein d’un espace de solidarité, en vue de l’élaboration d’un projet commun de développement et de l’aménagement de l’espace » (Dietsch et Meyer, 2014 : 3). Les communautés de communes disposent des compétences obligatoires dans les domaines d’aménagement de l’espace et d’action de développement économique.

Les communautés de communes exercent non seulement ces compétences obligatoires, elles possèdent aussi des compétences optionnelles et des compétences facultatives. D’un côté, elles exercent au moins l’un des quatre groupes de compétences optionnelles : protection et mise en valeur de l’environnement, logement et cadre de vie, création, aménagement et entretien de la voirie, construction, entretien et fonctionnement d’équipement culturels, sportifs, de loisirs et d’enseignement préélémentaire et élémentaire. D’un autre côté, elles exercent les compétences que les communes membres leur ont transférées, par exemple l’assainissement (eaux usées, eaux pluviales, stations d’épuration), l’éclairage public, l’informatique intercommunale (matériel, logiciels, prestations), etc.

d) Communauté urbaine

• Généralités et compétences

La communauté urbaine est une intercommunalité destinée aux métropoles hors Paris. Il existe deux types de création de cette communauté : la création autoritaire d’EPCI qui a institué les quatre premières communautés urbaines et la création volontaire des communes. La communauté urbaine a des caractéristiques générales qui répondent à l’intégration très forte des communes en termes de compétences et d’implication des communes membres dans la vie communautaire.

Concernant leurs compétences, les communautés urbaines exercent « les compétences qui lui sont transférées aux lieux et place des communes membres. Certaines des compétences sont transférées par la loi, de manière obligatoire, d’autres le sont sur décision des conseils municipaux. Elles constituent des compétences supplémentaires ».⁴⁴ Au départ, les communautés urbaines étaient dotées par la Loi du 31 décembre 1966 des compétences en matière d’aménagement et de développement d’équipement et d’infrastructures considérées comme les

80 compétences les plus importantes. Pour les communautés urbaines issues de la Loi Chevènement, elles exercent les compétences imposées par la loi et des compétences à titre optionnel. Elles avaient droit d’exercer des compétences d’aide sociale pour le Département. Selon la Loi RCT, les communautés urbaines ont les compétences suivantes : (1) En matière de développement et d’aménagement économique, social et culturel, (2) En matière d’aménagement de l’espace, (3) En matière de politique locale de l’habitat, (4) En matière de gestion des services d’intérêt collectif, et (5) En matière de protection et mise en valeur de l’environnement et de politique du cadre de vie. Par la Loi RCT, les communautés urbaines sont toujours autorisées à exercer des compétences en matière d’action sociale pour le Département.

• Gouvernance

La communauté urbaine est administrée par un organe délibérant, le conseil de communauté qui est composé des élus délégués par les conseils municipaux des communes membres. La Loi Chevènement a établi la répartition des sièges au sein du conseil communautaire d’une communauté urbaine sur les critères de population et de nombre de communes. Voir tableau 6 suivant :

Tableau 6 : Nombre de délégués des conseils communautaires selon le nombre de communes et la population totale des communautés urbaines

Nombre de communes

Population municipale totale de l’agglomération

200000 ou plus 200 001 à 600 000 600 001 à 100 0000 Plus de 1 000 000 20 au plus 50 80 90 120 21 à 50 70 90 120 140 Plus de 50 90 120 140 155

Source : Bernard-Gelabert et Labia (2001 : 168)

Un changement fondamental est amené par la Loi RCT dans le fonctionnement des communautés urbaines, particulièrement concernant les répartitions des sièges au sein du conseil communautaire. La Loi RCT fonde ces répartitions sur le critère démographique. Chaque commune peut obtenir ses sièges communautaires en fonction de sa population. Afin d’assurer la représentativité des petites communes au sein des conseils communautaires, les répartitions des sièges respectent « le principe selon lequel chaque commune dispose d’au moins un siège et aucune

81 commune ne peut disposer de plus de la moitié des sièges ».⁴⁵ Le nombre de délégués en fonction de la population municipale des communautés urbaines est établi par la loi. Voir le tableau 6 ci-dessus. L'extension du périmètre peut entrainer une nouvelle répartition des sièges au conseil de la communauté urbaine.

e) Métropole

 Les métropoles de la Loi RCT

La métropole est née avec la Loi RCT sous la forme d’EPCI à fiscalité propre. Sa création est conditionnée par des critères démographiques et territoriaux. D’abord, il faut compter au moins 500 000 habitants. Puis, la métropole peut être fondée par les communautés urbaines créées à titre obligatoire qui souhaiteraient opter pour le statut de métropole. Enfin, un ensemble d’un seul tenant et sans enclave est un critère territorial demandé. La discontinuité temporaire est autorisée.

Créées sous la forme d’EPCI à fiscalité propre plus intégré que la communauté urbaine, les métropoles exercent les compétences suivantes : (1) les compétences transférées par les communes plus larges que celles attribuées aux communautés urbaines, avec notamment le maintien d’un intérêt métropolitain uniquement pour la gestion des équipements culturels, socioculturels, socioéducatifs et sportifs, (2) les compétences transférées par le Département et par la Région, soit de plein droit, soit de manière facultative, (3) à sa demande, les compétences transférées de grands équipements et infrastructures relevant jusqu’alors de l’Etat, (4) le domaine obligatoire de compétences à l’élaboration, la révision et la modification des schémas et documents de planification en matière d’aménagement, de transport et d’environnement, de la compétence de l’Etat ou d’une autre collectivité.46

 Métropole reprise par la Loi MAPAM

La métropole apparue dans la Loi RCT est modifiée par la Loi MAPAM.⁴⁷ Celle-ci permet aux métropoles d’avoir des statuts différents qui s’adaptent aux caractéristiques locales. Avec ces différenciations, il existe plusieurs types de métropoles au sens de la Loi MAPAM. D’un côté, les métropoles qui ont des statuts particuliers comme la Métropole de Lyon, les métropoles