LA COOPERATION INTERCOMMUNALE D’UN POINT DE VUE JURIDIQUE ET INSTITUTIONNEL
II. CADRE JURIDIQUE ET INSTITUTIONNEL DES SERVICES DE TRANSPORT TRANSPORT
Dans le deuxième temps de ce chapitre, nous présentons le cadre de notre étude axée sur le service du transport. Nous présentons deux axes de l’organisation des services du transport : le versement du transport (VT) et le Périmètre de Transports Urbains (PTU). Ces éléments sont essentiels pour une connaissance précise du financement et du périmètre des services de transport organisé par des regroupements de communes.
2.1 Le Périmètre De Transports Urbains (PTU)
Le Périmètre de Transports Urbains (PTU) est une zone géographique à l’intérieur de laquelle les réseaux des transports urbains sont exploités. En France, la création du PTU est une obligation dans l’organisation des transports urbains établie par la loi LOTI61 et par le Code des Transports. Sans l’existence d’un PTU, il n’est pas possible d’organiser un service des transports urbains. La présence du PTU est aussi nécessaire pour instaurer le Versement Transport (VT) et déterminer la compétence territoriale d’Autorité Organisatrice de Transport Urbain (AOTU). L’Article 27 de la Loi LOTI62 définit:
« Le périmètre de transports urbains comprend le territoire d’une commune ou le ressort territorial d’un établissement public ayant reçu mission d’organiser les transports publics de personnes. […] Le périmètre de transports urbains peut également comprendre le territoire de plusieurs communes adjacentes ayant décidé d’organiser en commun un service de transports publics de personnes. »
La zone de la compétence territoriale de l’AOTU qui couvre les territoires administratifs des communes ou des EPCI membres fait coïncider le PTU avec les limites administratives de ses membres. Cette notion a été amenée par la transformation du Périmètre Urbain en Périmètre des Transports Urbains. Une circulaire du 7 octobre 1974 a transformé le Périmètre Urbain qui devient le «périmètre des transports urbains, et s’identifie désormais, non plus avec celui d’un ensemble bâti, mais avec celui du ressort territorial de l’autorité administrative compétente en matière de transports urbains » (Offner, 2002 : 171). Cette nouvelle définition du PTU a redéfini le dispositif mis en place en 1949 réglementant la concurrence entre transport routier et ferroviaire à l’échelle départementale. L’article 3 de la Codification de la frontière du Périmètre Urbain indique que « ne
61 L’Article L. 1231-1 et L. 1231-3 de la Loi LOTI
95 sont pas soumis à la coordination… les services urbains desservant une agglomération urbaine, autorisés ou organisés par les collectivités locales » et le décret précise que « sera considéré comme agglomération urbaine… le territoire de la ville intéressée et les ensembles bâtis de sa périphérie. » (Frère et al., 2005 : 12-14).
La détermination du PTU liée strictement aux limites administratives des communes ou des EPCI membres de l’AOTU a pour but de garantir la cohérence dans l’exercice de la compétence de cette autorité. Puisque l’AOTU gère le service des transports sur un territoire composé par ses membres, les processus de la création du périmètre d’exercice des compétences de l’AOTU commencent par l’accord de l’exécutif local de ses communes membres ou de ses EPCI membres. Ce sont les communes et les EPCI qui ont la compétence en matière d’organisation de services réguliers de transport urbain. Les maires ou les présidents déterminent le périmètre du PTU avant de demander au Préfet de prendre un arrêté qui constate la création de ce périmètre. Ensuite, concernant le Plan Départemental des Transports, le Préfet consulte le Conseil général au sujet de cette création. Enfin, un arrêté préfectoral établit la création d’un PTU. En tant que représentant de l’État, le Préfet est autorisé à refuser cette demande :
« La loi donne au Préfet le pouvoir de constater la création du PTU par une commune ou un établissement public. Dans ce dernier cas, il appartient au représentant de l'Etat d'apprécier le caractère urbain du périmètre. S'il lui apparaît que ce caractère n'est pas établi, du fait de la discontinuité des agglomérations ou de l'inclusion de zones rurales par exemple, le Préfet doit refuser la constatation demandée et notifier son refus à l'établissement public. » (Certu, 2007 : 2).
Le Préfet a le droit non pas seulement d’édicter un arrêté pour la création d’un PTU, mais il signe aussi un arrêté destiné à répondre à la demande de la modification d’un PTU par une AOTU. La modification du PTU permet à l’AOTU d’élargir ou de diminuer le périmètre de sa compétence territoire. L’élargissement d’un PTU est bien souvent produit par l’intégration de nouvelles communes. L’extension d’un PTU est un des résultats de l’agrandissement du périmètre des EPCI. La compétence territoriale de l’AOTU est diminuée quand une commune membre ou un EPCI retire sa compétence transport déléguée à l’AOTU. Le changement du PTU est influencé aussi par l’évolution du statut de l’AOTU ainsi que par le syndicat mixte des transports.
2.2 Le Versement Transport (VT)
Le Versement Transport (VT) est appliqué dans une politique financière du transport. La naissance du VT est liée à la crise du financement du transport urbain
96 à la fin des années 60. Le VT est un impôt destiné au financement des transports publics urbains qui permet de subvenir aux dépenses d’investissement et de fonctionnement des transports publics urbains, ainsi qu’aux autres services de transports publics. La création du VT a été décidée avec l’objectif de « faire participer les employeurs publics et privés au titre des bénéfices indirects générés par l’existence d’un réseau de transports urbains (trajets domicile-travail) et de développer et améliorer les transports collectifs en finançant en partie leurs investissements par cette recette. » (MEDDE, 2011). Les employeurs concernés sont les employeurs des entreprises privées ou publiques qui emploient plus de neuf salariés situées dans le périmètre de transport urbain (PTU). Celui-ci est un territoire sur lequel une Autorité Organisatrice de Transport Urbain (AOTU) assure l’organisation du réseau de transport urbain, organisation pour laquelle l’AOTU perçoit le VT. Les bénéficiaires de cet impôt sont les communes ou établissements publics administratifs sous réserve qu’ils soient reconnus AOTU avec le titre de communautés urbaines, districts urbains, syndicats de commune. Sur le territoire dans lequel le VT est récolté, l’existence d’un PTU est devenue une obligation. Au début de sa création, seule la région Ile-de-France bénéficiait du VT.
L’histoire du VT a commencé dans la région parisienne. La Loi du 12 juillet 197163 a établi le VT comme prélèvement obligatoire seulement pour cette région. 2 ans plus tard, le VT a été mis en place au niveau national par la Loi du 11 juillet 1973.64 Grâce à cette Loi, les AOTU de province qui regroupent plus de 300.000 habitants sont autorisées à prélever le VT. Nice, Lille, Marseille, Bordeaux, Grenoble, Strasbourg, et Lyon ont bénéficié du VT en 1974. À cette époque, il n’existait que 7 agglomérations hors région Ile-de-France qui avaient le droit de récolter le VT à cause des difficultés à répondre aux taux plafonds des seuils de population. Les agglomérations de province ont adopté progressivement le VT après l’abaissement des seuils de population. Le décret du 7 novembre 1974 a abaissé les seuils de population de 300 000 à 100 000 habitants. L’abaissement du seuil minimal de population a été fait par la Loi du 6 février 1992 qui a autorisé le prélèvement du VT aux communes ou aux communautés urbaines dont la population est supérieure à 20 000 habitants. Finalement, la Loi du 13 décembre 2000 relative à la Solidarité et au Renouvellement Urbains (SRU) a fixé le seuil minimal de population à 10 000 habitants.
Le nombre d’habitants regroupés dans un PTU joue toujours un rôle important dans la politique du VT. Les taux plafonds du VT perçus par les AOTU sont fixés selon le nombre d’habitants regroupés et selon la nature des investissements réalisés par
63 Loi n°71-559 du 12 juillet 1971 : versement des employeurs destiné aux transports en commun de la région parisienne
64 Loi n°73-640 du 11 juillet 1973 : autorisant certaines communes et établissements publics à instituer un versement destiné aux transports en commun. Conditions; source; affectation
97 l’AOTU concernée. Le conseil municipal ou les assemblées délibérantes peuvent appliquer la fixation et la modification de ces taux en respectant les plafonds légaux imposées par la Loi en fonction du critère de population. Les plafonds légaux impliquent un taux de versement dans la limite maximum fixée :
- 0,55% pour les communes ou les EPCI ayant une population comprise entre
10 000 et 100 000 habitants
- 0,85 % pour les communes ou les EPCI ayant une population comprise entre
50 000 et 100 000 habitants et pour lesquels l’AOTU a décidé de réaliser une infrastructure de transport collectif en site propre.
- 1% pour les communes ou les EPCI ayant une population de plus de 100.000
habitants.
- 1,75 % pour les communes ou les EPCI ayant une population de plus de 100 000 habitants et pour lesquels l’AOTU a décidé de réaliser une infrastructure de transport collectif en mode routier ou guidé.65
Les taux de versement ci-dessus deviennent le taux maximum légal autorisé à l’AOTU, c’est-à-dire qu’il est possible de modifier le taux du VT d’un AOTU par délibération du conseil municipal ou par l’organisme compétent de l’établissement public, mais cette modification ne peut pas excéder le taux maximum qui est autorisé au titre de cette régulation. Une exception peut être appliquée aux PTU
comprenant une ou plusieurs communes touristiques pour lesquels la Loi du 12 juillet 2010 autorise l’AOTU à majorer le taux du versement transport de 0,2 %.
Une autre exception est la réduction du VT permise pour une durée maximale de cinq ans aux territoires des communes ou des EPCI en cas d’extension d’un périmètre des transports urbains, comme mentionné par l’Article L2333-67 :
«En cas d’extension d’un périmètre de transports urbains résultant de l’extension du périmètre d’un établissement public de coopération intercommunale doté de fiscalité propre ou d’un syndicat mixte auquel a adhéré un établissement public de coopération intercommunale doté de fiscalité propre, le taux de versement destiné au financement des transports en commun applicable sur le territoire des communes incluses peut être réduit par décision de l’organe délibérant de l’établissement public ou du syndicat mixte, pour une durée maximale de cinq ans à compter de cette inclusion, par rapport au taux applicable sur le territoire des autres communes, lorsque le versement de transport n’était pas institué sur le territoire de communes nouvellement incluses ou l’était à un taux inférieur.»
Il est possible donc qu’une AOTU construise un seul périmètre de prélèvement du VT avec des niveaux de taux différents (MEDDE, 2012).
65 L’Article L2333-67 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) modifié par la Loi du 22 mars 2012
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