La détermination du périmètre de l’agglomération lyonnaise a conduit au franchissement des limites départementales

Le développement des agglomérations urbaines repousse les limites des espaces urbains du centre-ville en banlieue. Mais, aucun critère précis ne permet néanmoins de mesurer les territoires agglomérés pour déterminer le périmètre d’une agglomération avant les années 1950. Plusieurs discussions concernent donc les réflexions sur la définition de l’agglomération lyonnaise et la détermination de son périmètre avant que l’agglomération se base sur les critères précis donnés par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) en 1954.78 Marie-Clotilde Meillerand (2010 : 72) montre que trois moments importants ont déterminé le périmètre de l’agglomération lyonnaise :

76 Zones à Urbaniser en Priorité (ZUP), Zones industrielles (ZI), Zone Agglomérée (ZA)

77 La création du SIVOM faite par l’ordonnance du 5 janvier 1959. Consultez le cadre institutionnel et juridique de l’intercommunalité dans le deuxième chapitre.

114 «D’abord, une première période, globalement les années de guerre, pendant laquelle le périmètre idéal est toujours défini en référence à celui du GURL⁷⁹ établi en 1938. Puis, après la guerre, la définition de l’agglomération lyonnaise fait l’objet de diverses controverses. Enfin à partir de 1954, l’agglomération devient une catégorie statistique appliquée à la région lyonnaise comme aux autres villes françaises. » À première vue, la construction du périmètre de l’agglomération lyonnaise ne concerne pas le sujet de notre thèse, mais elle s’inscrit dans une réflexion qui nous permet de répondre aux questions : (1) quel est le périmètre d’origine de la Communauté urbaine de Lyon (Courly) ? (2) pourquoi cette création a-t-elle franchi les limites administratives départementales ?

a. Le périmètre du GURL préfigure les limites administratives de la Courly.

La première réponse, nous la trouvons lors la création du Groupement d'Urbanisme de la Région Lyonnaise (GURL) décrétée en 1938 à l’initiative de l’Etat. Le GURL est considéré comme un espace fonctionnel de la métropole qui se compose d’un comité régional d’urbanisme de 122 membres et de 8 commissions de travail. Le GURL constituait également « la première forme de structure intercommunale avec un cadre géographique précis (56 communes) » (AML, 968 WP 35 cité dans Belmessous (dir), 2008 : 20). Concernant le périmètre du GURL, Franck Scherrer (1995 : 108) souligne que « ce périmètre coïncide de façon frappante à quelques détails près avec celui des 55 communes de la Communauté Urbaine trente ans plus tard, comme si l'espace de projet s'était transformé en continuité en territoire institutionnel supra communal ». Cela montre que le périmètre du GURL a préfiguré les limites administratives de la Courly. Ce périmètre était considéré comme les limites qui convenaient à l'aménagement pluri-communal de l’agglomération lyonnaise. Le GURL est devenu la référence du périmètre de l’aménagement dans l’agglomération lyonnaise jusqu’à la fin de la Seconde Guerre mondiale.

La réalisation des projets d’urbanisme de la ville de Lyon concernait l’ensemble des communes du GURL. À travers ces projets, les communes du GURL bénéficiaient d’une coordination des services techniques. Les maires et les techniciens avaient un rôle à jouer (Cf. AML, 968 WP 35 cité dans Meillerand, 2010 : 76). Après la guerre, les urbanistes et les techniciens ont pris un rôle important dans la gestion urbaine. Ensuite, le Commissariat aux travaux du département du Rhône a découpé ce périmètre en trois catégories : « (1) les

115 communes dont les services doivent être immédiatement coordonnés, (2) les communes intéressées par les premières études, et (3) les autres communes du GURL concernées par l’urbanisation » (Meillerand, 2010 : 75-76). (Voir la carte de la figure 12 suivante).

Figure 12 : Le classement des communes dans la réalisation des projets d’urbanisme de la ville de Lyon en 1941

Sources : Meillerand (2010 : 76) ; BD ORTHO® IGN Réalisation : Arie Fitria, mai 2015 par mapinfo

Les regroupements des communes selon ces trois catégories n’illustrent pas le rôle des limites administratives, car ils comprenaient les communes qui appartenaient aux différents départements : le Rhône, l’Isère et l’Ain. Les communes étaient associées en fonction de leur « niveau » d’urbanisation. Les seize « communes coordonnées » regroupées dans la première catégorie présentaient une urbanisation

116 plus dense que les deux autres catégories. La relation entre les communes membres du GURL s’était construite profondément sur le territoire de la première catégorie car plusieurs études s’étaient concentrées sur ce territoire. Avec cette répartition, seules les seize communes avaient pris l’habitude de travailler ensemble, par contre les relations internes entre l’ensemble des communes du GURL n’étaient pas bien développées. Quant aux relations entre ces communes avec l’extérieur du territoire du GURL, elles n’existaient guère.

b. Le franchissement des limites départementales facilité par l’extension de l’agglomération lyonnaise

Tournons-nous à présent vers la question du rattachement des communes de l’Ain et de l’Isère au département du Rhône. Comme nous l’avons évoqué en première partie, les zones rurales-urbaines sont délimitées puis traduites en termes d’analyse statistique. La définition de l’agglomération a été faite pour la première fois par l’Insee à l'occasion du recensement de 1954. « L’agglomération est l’ensemble de constructions voisines distantes de moins de 200 mètres et regroupant au moins 50 habitants » (Houillon et Thomsin, 2001 : 198). Les critères de l’Insee concernant l’agglomération permettaient de repérer deux agglomérations dans le département du Rhône : tout d’abord l’agglomération de Lyon, comprenant neuf communes (Caluire-et-Cuire, La Mulatière, Oullins, Sainte-Foy-Lès-Lyon, Bron, Saint-Fons, Vénissieux, Villeurbanne) composées de 627 733 habitants et l’agglomération de Givors, constituée par deux communes (Givors et Chasse-sur-Rhône) avec 15 625 habitants (Meillerand, 2010 : 76). Ces aires d’agglomération composées de onze communes n’ont pas satisfait les responsables du département du Rhône en 1957.

Ils souhaitaient conserver les 53 communes définies par le périmètre du GURL : « « l’agglomération lyonnaise » ne peut pas être définie une fois pour toute ; son

étendue varie avec chacun des équipements considérés. Ces divers territoires sont cependant tous contenus dans le « groupement d’urbanisme de la région lyonnaise» qui intéresse 53 communes » (le préambule du Programme d’équipement de l’agglomération lyonnaise janvier 1957 cité dans Meillerand, 2010 : 89).

Il semble que pour satisfaire ce souhait, il a été proposé, d’abord, un découpage de l’agglomération lyonnaise en trois zones spécialisées qui regroupaient quarante-trois communes : 17 communes dans une Zone agglomérée (ZA), 13 communes dans une Zone d’interdépendance (ZI) et 13 communes dans une Zone marginale (ZM). Ensuite, une nouvelle nomenclature spatiale de l’Insee a proposé des Zones de peuplement industriel et urbain (ZPIU)⁸⁰ en vue du recensement de 1962. La délimitation des ZPIU adopte trois aspects : une unité urbaine, les communes

117 industrielles et les communes dortoirs qui l’entouraient. En appliquant ces critères, on constate le franchissement des limites départementales. Le périmètre de l’agglomération de 1962 s’est étendu vers l’Isère (Décines-Charpieu et Sathonay-Camp, Saint-Priest et Feyzin) et vers l’Ain (Rillieux-la-Pape). Cela dessine un périmètre qui appartiendra à la future communauté urbaine de Lyon. Avec ce franchissement, le visage de l’agglomération lyonnaise au début des années 1960 est lui qui apparaît figure 13.

Figure 13 : L'agglomération lyonnaise d'après la définition adoptée par l’INSEE en 1962

Sources : Meillerand (2010 : 94) ; BD ORTHO® IGN Réalisation : Arie Fitria, mai 2015 par mapinfo

Les différentes délimitations de l’agglomération lyonnaise dont il a été question, du périmètre du Groupement d'Urbanisme de la Région Lyonnaise (GURL) à la définition donnée par l’Insee ci-dessus démontrent que l’agglomération lyonnaise a franchi, tant par les pratiques des habitants que par les coopérations entre communes, les limites départementales depuis les années 1930.

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2.3.2 District urbain : un refus de l’institutionnalisation de