Vers une démocratie participative

A. Vers une démocratie participative

La démocratie participative comporte, en Amérique du Sud, les instruments au travers desquels les citoyens peuvent exercer directement leur pouvoir décisionnel sur certaines questions d’intérêt national ou local. Ces instruments ont été mis en place afin de remédier à la crise aigüe du système représentatif. Il s’agit ici des mécanismes dit « traditionnels » ou « classiques » tels que le référendum, l’initiative législative populaire, ou encore le plébiscite. Il s’agit également de mécanismes dits « originaux » ou « atypiques » tels que la révocation du mandat, les « cabildos abiertos49 », les assemblées des citoyens, ou encore des mécanismes éloignés de la participation politique et dirigés vers plus de participation et de gestion (budget participatif par exemple).

48 O’DONNELL Guillermo, « Delegative democracy” Journal of democraty 5, Janvier 2014.

49 La définition du « cabildo abierto », selon la Cour Constitutionnelle Colombienne, Sentence C-180/94 : « la congrégation du peuple souverain pour discuter librement, à propos des sujets qui l’intéressent ou l’affectent. Il constitue ainsi la garantie constitutionnelle des réunions politiques de caractère délibératoire. L'expansion de la modalité de participation directe (sous la forme d’assemblées générales) à d'autres domaines de l'État dépend du renforcement du cabildo abierto avec son propre espace, El cabildo abierto, comme il nous apprend l'histoire, quand il acquiert une dynamique, se convertit en scène du traitement populaire aux problèmes nationaux, régionaux ou locaux, selon le cas… » «debe entenderse por Cabildo Abierto la congregación del pueblo soberano para discutir

38 Il faut, dès à présent, signaler que, bien que les Etats de l’Amérique du Sud aient voulu, dans la majorité des cas, consacrer au sein de leur Constitution nationale des instruments permettant à leurs citoyens de participer activement à la construction sociale, culturelle, politique et économique de leur nation, chaque Etat a retenu une définition et un degré différents de ces mécanismes de participation citoyenne. Ainsi, Daniel Zovatto, directeur du programme Amérique Latine d’IDEA International50, signale le problème en affirmant ceci : « En Amérique Latine, il existe une variété

d’institutions de démocratie directe additionnées à une pluralité conceptuelle et terminologique qui génère confusion […] car la majorité des Constitutions latino-américaines ont dénommé ces mécanismes avec des termes différents : l’initiative législative, l’initiative populaire, le plébiscite, le référendum, la consultation populaire, la révocation du mandat, le cabildo abierto […]. Obtenir un accord terminologique et conceptuel qui aille au-delà du domaine national est impossible ». 51

Accorder une pluralité de sens à une figure juridique n’est pas, hélas, un problème isolé dans les Etats sud-américains. On aura l’occasion de vérifier l’ampleur du phénomène tout au long de la présente étude. Cette particularité doit attirer l’attention des lecteurs qui doivent automatiquement vérifier le sens donné aux figures juridiques au sein de chaque Etat.

Ainsi, en ce qui concerne les mécanismes de participation citoyenne, nous constatons que, malgré une hétérogénéité au niveau du fond, il y a une homogénéité au niveau de la forme. Ces mécanismes de participation citoyenne sont encadrés dans tous les Etats sud-américains par la Constitution nationale et sont développés ensuite par des lois organiques.

libremente, acerca de los asuntos que le interesen o afecten. Se constituye además, en la garantía constitucional de las reuniones políticas de carácter deliberante. Del fortalecimiento del cabildo abierto con su espacio propio, depende la expansión de la modalidad de participación directa en forma de asambleas generales a otros ámbitos del Estado. El cabildo abierto, como nos enseña la historia, cuando adquiere dinámica, se convierte en escenario del tratamiento popular a los problemas nacionales, regionales o locales, según el caso.

50 Institut pour le développement en économie et gestion.

51 ZOVATTO Daniel, “Conferencia internacional democracia directa en América Latina”. Buenos Aires 14 y 15 de marzo de 2007. http://WWW.idea.int/americas/dd_in_la_conference.cfm.:“ en America Latina existe una variedad de instituciones de democracia directa, sumado a una pluralidad conceptual y terminológica que genera confusión… dado que la mayoría de las constituciones latioamericanas denominan estos mecanismos con términos diferentes : iniciativa legislativa, popular, plebiscito, referéndum, consulta popular, revocatoria del mandato, cabildo abierto… la búsqueda de un acuerdo terminológico y conceptual que vaya mas alla del ámbito nacional es imposible”

39 Bien que la démocratie directe ne soit pas un nouveau concept, selon Ana Marie Silva Jimenez, « la démocratie participative, née comme un slogan des mouvements étudiants de gauche des

années 1960, est arrivée au sein de la classe ouvrière dans les années 1970 en réaction au mécontentement des travailleurs et au sentiment d’aliénation provoqué par le fonctionnement de la démocratie […]Dans les mêmes décennies, les gouvernements nationaux ont commencé à s’engager, au moins sous une forme verbale, dans les prémices de la démocratie participative. Dans ce sens, certains gouvernements ont initié des programmes qui contemplaient une ample participation citoyenne. Par exemple, le "Community Action Programs" a été développé par le Gouvernement Fédéral des États-Unis en 1964. Il appelait à la "participation maximale possible des résidents et des membres des groupes concernés » 52. Cette participation maximale a eu pour

référence la démocratie directe, qui été la forme de gouvernement de la polis dans la Grèce Antique « où le peuple, en assemblée, dans l’agora, adoptait ses lois et toutes les décisions de gouvernance

sans élire de représentants pour être gouverné » 53. L’inclusion de cette démocratie participative

au sein des Constitutions sud-américaines remonte, dans la grande majorité des cas, aux années 1990.

Cependant, il faut souligner le cas très atypique de l’Uruguay. En effet, c’est au sein de la Constitution Uruguayenne de 1919 que se trouvent les premiers vestiges des mécanismes de démocratie participative. Ainsi, l’article 41 de cette Constitution prévoyait le plébiscite local à

52 SILVA JIMENEZ Ana María, “Hacia una democracia participativa (II parte) Teoría participacionista de la democracia”. Revista de derecho (valdivia) v.8 n.1 Valdivia Dic. 1997. Version on-line. Universidad Austral de Chile: “la democracia participativa surgió como un eslogan de los movimientos estudiantiles de la Nueva Izquierda de los años 60. De allí pasó a la clase trabajadora en los sesenta y setenta, como una consecuencia del creciente descontento entre los trabajadores y el extendido sentido de alienación provocado por el funcionamiento de la democracia…En las mismas décadas, los propios gobiernos nacionales comenzaron a comprometerse ellos mismos, por lo menos en forma verbal, con las premisas de la participación. En este sentido algunos incluso iniciaron programas que contemplaban amplia participación ciudadana, por ejemplo el "Community Action Programs" que fue desarrollado por el Gobierno Federal de los Estados Unidos en 1964, que llamaba a la "máxima participación posible de los residentes de las áreas y miembros de los grupos servidos”

53 SEALL-SASIAIN Jorge, “Referéndum, Iniciativa Popular y Democracia Participativa: Limitaciones Constitucionales y Legales para su Efectiva Aplicación" en Anales de Legislación Paraguaya Asunción: Ed. La Ley, Año 8, Marzo 2006, N° 3, p. 1 : « la democracia directa era la forma de gobierno de las polis o ciudades-estados de la Grecia Antigua, donde el pueblo mismo reunido en el agora adoptaba sus leyes y toda otra decisión de gobierno ; no elegían representantes para que los gobernaran »

40 partir de 193454, et depuis 1967 le référendum national. Mais, en dépit de son inclusion précoce, le référendum reste un mécanisme très peu utilisé. En effet, malgré une reconnaissance constitutionnelle de la démocratie directe au travers de l’article numéro 82 de la Constitution (« la

souveraineté sera exercée directement par les électeurs dans les élections, l’initiative et le référendum et indirectement par les pouvoirs représentatifs selon la Constitution » 55), la

démocratie participative ne s’est pas développée au travers de mécanismes de participation politique mais au travers de mécanismes de participation dans la gestion. Ces mécanismes, pour être mis en place, ont eu besoin d’une décentralisation administrative. Ainsi, depuis 1990, la capitale de l’Uruguay, Montevideo, a été divisée en 18 zones dans lesquelles se sont installées des Unités Politiques et Administratives. A l’intérieur de ces unités se sont créés des organismes de participation tels que les conseils de proximité (qui interviennent activement dans la préparation du « budget participatif »). Cette forme de décentralisation participative a été renforcée depuis 2006 et 2007 grâce à la possibilité, pour les conseils de proximité, de présenter directement des projets d’exécution du budget participatif. 56

En effet, la démocratie participative a trouvé son atout majeur (ou néanmoins le plus populaire) : les « budgets participatifs ». Ce système né à Porto Alegre (Brésil) en 1989 consiste, dans les grandes lignes, à la Constitution d’assemblées dans lesquelles les citoyens peuvent discuter et exercer leur pouvoir décisionnel sur les priorités de la ville, les critères pour l’attribution de fonds publics et les besoins en matière d’investissement public. Ce mécanisme, qui a eu un grand succès en Amérique du Sud, n’a pas de support légal en dehors du paragraphe unique de l’article 1 de la Constitution du Brésil qui stipule que « tout le pouvoir émane du peuple qui l’exerce, par ses

représentants élus ou directement » 57. En effet, elle est née d’un contrat politique et social conclu

54 RISSOTO GONZALEZ Rodolfo, “La democracia directa en Uruguay”. Revista de derecho electoral. Tribunal supremo de elecciones No6, segundo semestre del 2008.

55 Articulo 82 Constitución de La Republica del Uruguay : « la soberanía sea ejercida directamente por les electores en las elecciones, iniciativas y referéndums e indirectamente por los poderes representativos según la

constitución ».

56 Voir : ESPERON Alicia, “La participación ciudadana en la descentralización de Montevideo : Aprendizajes y reflexiones desde los noventa”. Revista Uruguaya de Ciencia Politica VOL 17 No. 1 Montevideo diciembre 2008.

57 Constitution du Brésil Art 1: « Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”

41 entre le gouvernement de Porto Alegre et les citoyens, qui ont eu l’occasion d’améliorer au fur et à mesure le système58.

Cet instrument se retrouve dans l’intégralité des Etats de l’Amérique du Sud, à différents degrés bien entendu. Dans les Etats qui ont une organisation étatique fédérale (tels que l’Argentine, le Brésil et le Venezuela), sa mise en place est faite naturellement. Cependant, pour la majorité des Etats, qui ont une organisation centraliste ou unitaire, la mise en place de ce système a impliqué davantage de décentralisation administrative.

Si nous avons évoqué la précoce inclusion du référendum au sein de la Constitution de l’Uruguay comme étant un cas pour le moins étonnant, c’est qu’en effet l’inclusion constitutionnelle des mécanismes de participation citoyenne n’était pas une mince affaire dans une région où la démocratie représentative avait pris une place prépondérante au sein de la Constitution de chaque Etat. Ainsi, par exemple, dans la Constitution du Paraguay de 1870 (article 30), de 1940 (article 34) et de 1967 (article 39) il fut consacré que « le peuple ne délibère ni gouverne par lui-même

mais au travers de ses légitimes représentants […], toute force armée ou réunion de personnes qui s’accorde les droits du peuple et agit en son nom commet le délit de sédition » 59. Actuellement,

la démocratie participative est constitutionnellement admise par le Paraguay, et cela grâce à l’article 117 de la Constitution Paraguayenne qui affirme que « les citoyens, sans distinction de

sexe, ont le droit de participer aux affaires publiques, directement ou au travers de ses représentants, selon les modalités définies par la présente Constitution et par la loi » 60, ainsi que

par les articles 121 et 122 qui réglementent le référendum et par les articles 266 à 275 du Code Electoral qui consacrent les modalités de l’initiative populaire.

Un grand nombre d’Etats de la région ont supprimé de leur Constitution l’article qui limitait la démocratie à s’exercer de façon exclusivement représentative. Ce n’est pourtant pas le cas de l’Argentine qui, dans l’article 22 de sa Constitution actuellement en vigueur, stipule que « le

58 Voir : www.presupuestoparticipativo.com

59 « el pueblo no delibera ni gobierna por si sino a través de sus legítimos representantes… toda fuerza armada o reunión de personas que se atribuya los derechos a nombre de esté, comete delito por sedición”

60 « los ciudadanos, sin distinción de sexo, tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por intermedio de sus representantes en la forma que determinen esta constitución y las leyes »

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peuple ne délibère ni ne gouverne par lui-même mais au travers de ses représentants et les autorités créées par cette Constitution. Toute force armée ou réunion de personnes qui s’accorde les droits du peuple et agit au nom de celui-ci, commet le délit de sédition » 61 et dans son article 1 que « la Nation Argentine adopte pour son gouvernement la forme représentative républicaine fédérale, selon la présente Constitution ». 62 Ainsi, au sein de la République Fédérale Argentine, on trouve

une très maigre démocratie participative, et cela malgré l’introduction, depuis la réforme constitutionnelle de 1994, de l’initiative populaire (article 39) et de la consultation populaire (article 40). En effet, la démocratie participative s’est développée au sein des Constitutions des Provinces Argentines, et cela majoritairement grâce à la mise en place de mécanismes de participation et de gestion.

Un autre pays qui a opté pour la démocratie participative grâce à l’intervention citoyenne dans la gestion du budget public est le Chili. En effet, l’Etat Chilien possède une démocratie éminemment représentative, selon l’article 5 de sa Constitution, qui détermine que « la souveraineté repose

essentiellement dans la nation. Son exercice se réalise par le peuple au travers du plébiscite, des élections, mais aussi par les autorités établies par la Constitution. Aucun groupe ni aucun individu ne peut s’en octroyer l’exercice » 63. Dans cet état de fait, le gouvernement chilien a voulu

privilégier une participation citoyenne au travers de la gestion du budget public. Cette politique a été concrétisée avec la loi 20.500 sur les associations et la participation citoyenne (en 2011). Contrairement à l’Argentine et au Chili, la Bolivie a commencé, à partir de la réforme constitutionnelle de 2004, une inclusion massive de la démocratie participative, sans pour autant faire disparaitre la démocratie représentative. L’article 11 de la Constitution Nationale précise que « la République de Bolivie adopte pour son gouvernement la forme de la démocratie participative,

61 Article 22 Constitution Argentine : « el pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta constitución. Toda fuerza armada o reunión de personas que se atribuya los derechos del pueblo y peticione a nombre de este, comete delito de sedición”.

62 Article 1 Constitution Argentine : « la Nación Argentina, adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según lo establece la presente constitución ».

63 Article 5 Constitution du Chili: “ la soberanía reside esencialmente en la nación. Su ejercicio se realiza por el pueblo a través del plebiscito y de elecciones y también por las autoridades establecidas por la constitución. Ningún sector del pueblo, ni ningún individuo pueden otorgarse su ejercicio”.

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représentative et communautaire, avec une égalité des conditions pour les hommes et les femmes. La démocratie s’exerce selon les dispositions suivantes qui seront développées par la loi : directe et participative, au travers du référendum, l’initiative législative citoyenne, la révocation du mandat, l’assemblée ; le cabildo et la consultation préalable ». 64

La Constitution Bolivienne a voulu faire de la démocratie participative un véritable moyen d’action citoyenne. A tel point qu’elle est allée jusqu’à réduire les compétences classiques du Parlement Bolivien en faveur d’une décision directe du peuple. C’est ainsi que le référendum est devenu obligatoire pour approuver les traités internationaux qui portent sur les frontières, l’intégration monétaire, l’intégration économique, la délégation des compétences institutionnelles à des organismes internationaux ou supranationaux dans le cadre des procès d’intégration65.

L’élargissement de la démocratie participative, en dépit des compétences classiques des pouvoirs publics, n’est pas une exception bolivienne. En effet, l’Equateur et le Venezuela ont tous deux incorporé la démocratie participative au sein de leurs Constitutions au travers de différents mécanismes. Ils ont également fait du référendum une voie facultative pour l’approbation de certains traités internationaux66. Le Venezuela est allé jusqu’à faire de la citoyenneté la quatrième branche du pouvoir public. L’article 136 de la Constitution Vénézuélienne affirme que « le pouvoir

public national est divisé en législatif, exécutif, judicaire, citoyen et électoral » 67.

Bien que la démocratie participative ait été retenue dans la majorité des cas pour combler les faiblesses de la démocratie représentative, pour la Colombie, l’incorporation de la démocratie participative dans la Constitution de 1991 allait au-delà de cet objectif. En effet, pour le peuple colombien, la démocratie participative représentait le mécanisme de proximité qui pouvait

64 Article 11 Constitution Bolivienne : « la Republica de Bolivia adopta para su gobierno la forma democrática participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres. La democracia se ejerce en las siguientes formas que serán desarrolladas por la ley: 1. Directa y participativa: por medio del referéndum, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria del mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa”

65 Article 257 paragraphe II Constitution de la Bolivie

66 Constitution de l’Equateur No. 420 et Constitution du Venezuela Article No. 73

67 Article 136 Constitution du Venezuela : « el poder público nacional se divide en legislativo, ejecutivo, judicial, ciudadano y electoral »

44 résoudre le conflit armé. Grâce à ce type de démocratie, tous les mouvements sociaux peuvent être entendus. C’était donc un bon moyen de démobiliser les groupes armés tels que les FARCS, l’ELN et le M19. C’est ainsi que, dans la Constitution Colombienne, on trouve dès le préambule la consécration de la participation citoyenne (qui va être développée dans les articles 1, 2, 40 et 103). La démocratie participative est donc, de façon plus ou moins poussée et grâce à des mécanismes de participation, de gestion et de participation politique, présente dans l’intégralité des Etats sud-américains. Il faut néanmoins préciser qu’il ne s’agit pas pour autant de substituer la démocratie représentative, mais de la compléter grâce à l’inclusion d’une démocratie participative qui va la doter d’une plus grande légitimité ainsi que d’une plus grande vitalité.

Dans le parcours vers une démocratie sociale, il a été indispensable de créer ou de consolider des organes judiciaires constitutionnels. En effet, ce sont eux qui vont veiller à ce que le fragile équilibre des branches du pouvoir public ne soit pas rompu et aussi à ce que les nouveaux droits fondamentaux accordés aux citoyens soient respectés. Le rôle de la justice constitutionnelle est au cœur même de la gestion démocratique. On va désormais étudier les instruments qui ont été mis dans ce sens au service de la démocratie constitutionnelle naissante.