Contexte mondial : du tourisme de masse au tourisme durable

Le tourisme a fait sont apparition au XVIIIème siècle en Angleterre, moment où la santé était le principal pretexte pour les voyages entrepris par des aristocrates en décadence (Proulx, 2005). Les sources thermales étaient alors les principales destinations dont les bienfaits étaient pourtant connus depuis l'Antiquité. Néanmoins, au-delà de simples lieux thérapeutiques, ces destinations avaient également, parfois surtout, une fonction centrale de divertissement (jeux, bals, repas, etc.), comme à Bath (Boyer, 1996).

À ce discours thérapeutique s'est ajouté un discours hygiéniste vers le XIXème siècle (Proulx, 2005). La ville était devenue insalubre et les personnes les plus aisées cherchaient alors du calme et de l'air pur ailleurs, sur la côté mais également dans les campagnes. Le plaisir n'a remplacé la santé comme principal raison du voyage qu'à l'ère du Romantisme, mais c'est le temps libre et les loisirs qui ont formaté le tourisme d'aujourd'hui (Proulx, 2005, p. 6).

180 L'activité touristique a été ainsi largement impulsée dans le XXème siècle notamment grâce aux transformations dans l'organisation du travail qui ont eu des retombées sur les pratiques de loisir dont le tourisme fait partie (Dumazedier, 1988). Les touristes ont désormais différentes attentes vis-à-vis de leur voyage : bien-être, rupture avec le quotidien (se retrouver soi-même, se vider et se ressourcer) et liberté (vivre autrement), découvertes (connaissances et capacités nouvelles utiles, entre autres, au développement personnel de l'individu), etc.

Cet accès au tourisme pour les classes moyennes et ouvrières a provoqué une augmentation considérable du nombre et de la fréquence des départs en vacances (un tourisme en masse) et les pays ont rapidement saisi les possibilités de croissance économique à travers cette activité. Par ailleurs, après 1950, la professionalisation du secteur (qui a vu le jour à la fin du XIXème siècle) a été renforcée, faisant du tourisme de masse un tourisme industrialisé (le terme "industrie du tourisme" commence ainsi à être de plus en plus utilisé).

Il est plus simple de comprendre cet intérêt si nous pensons à la situation de l'Europe et des États-Unis, même si pas exclusivement, après les deux guerres mondiales. Les pays ont commencé à structurer le tourisme pour que les retombées soient notamment importantes au niveau économique, sans vraiment réfléchir aux problèmes que ce type de développement (ou mode de production, si nous parlons d'une industrie du tourisme) pouvait déclencher sur les destinations.

En effet, sur le court terme, les résultats de plusieurs de ces investissements se montraient significatifs d'un point de vue économique et les autorités promouvaient la fausse impression que ce modèle avait ses mérites. Cependant, les effets pervers de cette politique de développement touristique sont vite apparus et, dès les années 1970, on a vu émerger des contestations de ce modèle, construit pour les grandes entreprises du système capitaliste touristique et qui ne contribuait pas au développement local et celui des communautés.

De cette façon, le concept du développement durable a été incorporé aux débats sur le développement touristique : l'activité était dorénavant reconnue non plus uniquement par son potentiel économique mais aussi par ses capacités à valoriser les ressources locales (naturelles, culturelles et humaines). L'aspect de la durabilité dans le tourisme a été davantage renforcé avec la production d'un Agenda 21 pour l'industrie du tourisme et des voyages par l'Organisation mondiale du Tourisme (OMT)112 en 1995, suite à la première rencontre mondiale sur l'avenir de la planète à Rio de Janeiro en 1992.

Les principes du tourisme durable n'ont pourtant été formellement adoptés qu'en 1999 lors de la VIIème session de la Commission sur le développement durable des Nations Unies tenue à New York. Aujourd'hui, le tourisme durable appelle :

· À un usage optimal des ressources environnementales, à la préservation des processus

écologiques essentiels et à la conservation des ressources naturelles et de la biodiversité ;

· À la compréhension interculturelle et au respect des communautés d'accueil, à la

conservation de leur patrimoine et de leurs valeurs traditionnelles ;

· À des retombées socio-économiques équitablement réparties, issues d'activités

économiques viables sur le long terme et qui contribuent à la lutte contre la pauvreté ;

112 _{Agence spécialisée des Nations Unies créée en 1975. En 1976, un accord a été signé pour que l'OMT}

devienne une agence exécutive du Programme de développement des Nations Unies en coopération technique avec les gouvernements.

181

· À une participation élargie, soutenue et maintenue par des actions politiques fortes. Si le

développement durable prône une concertation entre les différents acteurs, le tourisme durable doit également permettre l'accès des habitants aux débats et à la prise de décision.

3.2 Contexte local : un tourisme construit sur les modèles internationaux

Bien que les voyages à finalité de loisir au Brésil datent du XIXème siècle, moment d'importants changements avec l'installation de la famille royale portugaise dans le pays, ce n'est qu'au début du XXème siècle que l'État se tourne vers le tourisme et commence à intervenir dans l'activité ‒ moment qui coïncide d'ailleurs avec une plus grande intervention Étatique dans l'économie en général, à partir des années 1930.

Ainsi, le tourisme commence à recevoir les premières réglementations et des soutiens publics et privés en vue de son développement (Gomes et al., 2012). Toutefois, cela s'est fait à partir d'une vision économique et structurelle de l'activité qui avait l'objectif de placer le pays dans le marché touristique international.

Jusqu'à cette période-là, le tourisme était une activité pratiquée par les élites (Solha, 2002), statut qui ne changerait que vers la fin des années 1940 suite à une transformation dans l'organisation du travail (en suivant le contexte mondial). Toutefois, au Brésil, cette parcelle de la population n'accéderait aux activités de loisir que plus tard, notamment après la construction de centres de loisirs (colonies de vacances) de syndicats et d'associations de travailleurs dont le premier date de 1948.

Le développement de ces colonies de vacances a été plus important vers les années 1970, moment d'intense occupation de la côte notamment Sud-est (dont les résidences secondaires actuelles en sont l'héritage). Au long des années 1950 et 1960, le flux de touristes étrangers a augmenté et l'activité a connu un développement et une structuration significatifs, tels que dans les secteurs hôtelier, aérien et d'agences de voyage.

Cependant, la période qui a suivi, entre les années 1960 et 1990, a été moins prospère : la dictature militaire a repris le modèle de planification et de promotion des années 1930, avec les mêmes stéréotypes du pays et la promotion d'une image positive du gouvernement, ainsi que des efforts pour faire du Brésil une grande destination internationale. Néanmoins, les premières ébauches d'une gestion et d'une promotion touristiques institutionnalisées sont également apparues pendant cette période-là, telle que Embratur, aujourd'hui l'entité responsable de la promotion du pays.

Depuis la création de Embratur, on insiste clairement sur le tourisme international : l'industrie du tourisme (terme souvent employé par les militaires) a régularisé les activités et les services, mais elle a également favorisé l'installation de grands investissements privés nationaux et étrangers en détriment du petit et du moyen entrepreneur, mettant à l'écart les groupes locaux (Gomes, 1987), dans une recherche d'un tourisme de qualité internationale.

Dans ce contexte, les mégaprojets touristiques de la côte Nord-est commençaient à être réalisés ; la chaîne hôtelière nationale était obligée de s'adapter aux normes internationales, méprisant les traditions et les histoires locales en faveur du développement d'une hospitalité "à l'américaine".

La dictature a renforcé les problèmes socio-économiques et politiques du pays et malgré l'arrivée de la démocratie et de la vague néolibérale dans les années 1990, le tourisme

182 éprouvait des difficultés à se développer. Ce scénario a pourtant motivé les premières manifestations en vue d'un développement touristique plus professionnel et conscient (Solha, 2002) : les entreprises touristiques se développaient, les conditions d'accès aux localités étaient améliorées, l'offre d'équipements et de services était diversifiée, et les investissements dans le tourisme augmentaient.

Parallèlement, et pour la première fois, la planification gouvernementale a intégré le tourisme en tant que l'une des priorités du gouvernement. En conséquence, des programmes et politiques touristiques ont été créés : le Programme national de municipalisation du Tourisme (PNMT) de 1994 (remplacé pourtant par le Programme de régionalisation du Tourisme dans les années 2000) et la Politique nationale du Tourisme (PNT) de 1996, qui a institué le Plan national du Tourisme, en sont des exemples majeurs (chapitres 7 et 8).

Finalement, le ministère du Tourisme a été créé en 2003, mettant en avant la gestion décentralisée du tourisme qui avait commencé avec le PNMT, accompagné de la promulgation d'une nouvelle loi pour la PNT en 2008, connue comme la Loi du Tourisme. Par la suite, nous décriverons les principales politiques publiques touristiques au Brésil113 et analyserons brièvement leur influence sur le développement du tourisme.

• Décret n° 55 du 18 novembre 1966

Créé par le gouvernement du militaire Humberto de Alencar Castello Branco, ce Décret est important car il a conçu l'Entreprise brésilienne de tourisme (Embratur) et le premier Conseil national de Tourisme (CNTur). Il a également défini, et pour la première fois, la Politique nationale du Tourisme (PNT), qui a été présentée en 1977 lors de la troisième réunion du Système national de Tourisme (Galdino et Costa, 2011). Toutefois, cette politique n'a été effectivement élaborée qu'en 1996.

La PNT a été définie dans le premier chapitre du texte en tant que l'activité issue des initiatives liées à "l'industrie du tourisme", privées ou publiques, isolées ou coordonnées, avec un intérêt reconnu pour le "développement économique du pays" (Article premier). Au gouvernement fédéral a été attribué le rôle de stimulation aux activités touristiques et de coordination des initiatives et de "tous les programmes officiels" afin d'assurer "un développement uniforme" à l'activité dans les "différentes régions touristiques". Pour ce faire, le gouvernement prévoyait diverses concessions et avantages fiscaux, notamment en vue d'une expansion et d'une "qualification" (internationale) de l'hôtellerie qui, comme nous détaillerons dans le chapitre 7, ont bénéficié surtout les grands investisseurs.

Le second chapitre définit le CNTur, sa constitution et ses fonctions. Composé majoritairement des délégués issus de différents ministères et d'activités touristiques diverses (agences de voyages, hôtels, etc.), le Conseil était le responsable de formuler, de coordonner et de diriger la PNT. Toutefois, les décisions prises, bien que normatives, pouvaient être refusées par le président du Conseil si celui-ci les considérait contraires à la PNT.

Parmi les attributions du CNTur, on retrouve la fiscalisation des opérations de Embratur et l'homologation de contrats et conventions de cette entité ; la vérification des comptes des projets réalisés ; l'expertise touristique auprès du Pouvoir Exécutif et du Congrès National ; la facilitation et la stimulation d'activités de tourisme via la suppression d'exigences

113 _{Les Plans nationaux du Tourisme et le Programme de régionalisation du Tourisme ne seront pas abordés ici}

car ils sont examinés en détails dans le chapitre 8 de cette thèse. Les politiques présentées dans cette partie sont également reprises dans d'autres analyses au long de notre travail de recherche.

183 administratives ou réglementaires ; l'approbation de plans de financement et de conventions avec des institutions financières et des entités bancaires autonomes, etc.

Les incitations fiscales sont, en effet, l'une des principales caractéristiques du développement touristique mené par les militaires. Le cinquième chapitre du Décret en question pose les conditions et les modalités de ces incitations. On y retrouve notamment une stimulation de la construction d'hôtels, mais aussi d'autres structures et services à fonction touristique.

Cette stimulation était caractérisée globalement par une égalité vis-à-vis des industries de base pour leur installation et ampliation, une exonération fiscale des tributs fédéraux114 et une réduction de 50 % sur les impôts sur les revenus pour les personnes juridiques et les hôtels de tourisme. Ces stimulations, tout comme les financements de la part du CNTur, ne pouvaient pourtant être accordés qu'aux initiatives localisées sur un territoire où des avantages fiscaux pour le tourisme étaient déjà mis en place soit par la ville, soit par l'État fédéré.

Enfin, le troisième chapitre créa Embratur, institution de personnalité juridique de droit public, patrimoine propre et autonomie administrative et financière, qui fut à ce moment-là rattachée au ministère de l'Industrie et du Commerce. Ses missions lors de sa création étaient notamment d'encourager et de financer directement les initiatives, les plans, les programmes et les projets touristiques, d'étudier le marché touristique pour la collecte de données nécessaires à un contrôle technique adéquat, d'organiser et de promouvoir les activités touristiques, d'enregistrer et de fiscaliser les entreprises touristiques, entre autres.

Ce Décret fut pourtant révoqué en 1991 par la Loi n° 8.181 qui donna une nouvelle dénomination à Embratur, désormais renommé Institut brésilien du Tourisme et rattaché au secrétariat du Développement régional de la Présidence de la République. À l'organisme ont été attribués les archives documentaires, les attributions et les compétences du CNTur alors disparu, lui confiant les missions de formuler et de coordonner l'exécution de la PNT "en tant que facteur de développement social et économique" (Article 2).

Ainsi, parmi les nouveaux objectifs de Embratur, on retrouve une large promotion du pays à l'étranger et nationalement afin d'augmenter les flux touristiques ; une analyse du marché en vue d'une planification du développement touristique (avec aussi la délimitation des actions prioritaires) ; l'ampliation et l'amélioration de l'infrastructure touristique nationale ; le soutien aux initiatives pour la préservation de l'environnement naturel, social et culturel des destinations touristiques et des populations.

Embratur a souffert d'autres modifications dans ses attributions en 2003 lors de la création du ministère du Tourisme, étant désormais orienté exclusivement vers la promotion touristique. Ainsi, aujourd'hui, il est l'entité touristique nationale responsable de l'exécution de la Politique nationale de Tourisme en termes de promotion, de marketing et de soutien à la commercialisation des destinations, des services et des produits touristiques brésiliens dans l'objectif d'augmenter les flux de touristes nationaux et, notamment, internationaux.

En résumé, le Décret n° 55 de 1966 a été une avancée importante vers l'institutionnalisation et la réglementation du tourisme au Brésil. Cependant, comme nous l'avons mentionné auparavant et l'aborderons davantage plus tard dans la thèse, ce texte illustre bien les objectifs des militaires pour le tourisme (mais globalement, la vision du tourisme dans le monde entier) et son mode d'emploi dans le pays : une vision structurelle et économique de l'activité, qui

114 _{Possible aux travaux conclus dans un délai de cinq ans suite à la promulgation du Décret-loi, et pour une}

184 bénéficiait de grands investissements capables de formater les territoires aux qualités internationales, ce qui permettait de placer le pays sur la "route touristique" mondiale, contribuant ainsi à l'économie nationale.

Il s'agissait, par ailleurs, d'un développement non participatif avec une concentration du pouvoir dans les mains du gouvernement fédéral via les deux institutions créées. Cette situation a peu changé en 1991 avec une concentration du pouvoir par Embratur après la suppression du CNTur et, globalement, les mêmes objectifs vis-à-vis du tourisme. Cependant, nous voyons y apparaître de nouvelles préoccupations vis-à-vis des territoires et des populations (au moins dans la théorie), mettant ainsi en évidence l'émergence des questionnements sur le développement durable.

• Arrêt ministériel n° 130 du 30 mars 1994

L'arrêt ministériel n° 130 du 30 mars 1994 a mis en place le Programme national de municipalisation du tourisme (PNMT). Ce Programme est particulièrement important parce qu'il a initié le processus de décentralisation du pouvoir décisionnel et gestionnaire du tourisme ; un nouveau modèle qui s'opposait à celui en vigueur depuis les gouvernements des militaires et qui prêtait plus d'attention aux particularités locales.

Il s'agissait d'un modèle uniformisé et intégré qui visait plus d'efficacité dans l'administration et le développement de l'activité touristique via une participation des villes, selon les recommandations et la méthodologie de l'OMT (voir chapitre 7 pour plus de détails sur la méthodologie utilisée). Sa conception est le résultat d'un constat fait par Embratur de la mauvaise qualité des services touristiques dans le pays ainsi que du potentiel (des ressources) pour le tourisme dans plusieurs villes et régions, qui n'étaient pourtant pas en mesure de le transformer en offre réelle.

Le PNMT aspirait à une plus grande implication des villes et des communautés dans le développement et la gestion locale de l'activité touristique. En arrière plan, ce Programme cherchait à récupérer les valeurs sociales, historiques, culturelles et politiques des villes, l'idée étant de créer une mobilisation globale et une pensée stratégique collective pour le développement du tourisme.

Son principal axe d'action était la prise de conscience, la sensibilisation et la formation des agents municipaux à l'importance du tourisme en tant que source de développement économique. Ainsi, il convient de comprendre le PNMT non comme une nouvelle vision du tourisme qui rompait avec l'ancienne conception économique de l'activité, mais plutôt comme un nouveau mode de fonctionnement qui préconisait une préservation et une conservation des patrimoines environnemental, historique et culturel des destinations touristiques à partir d'une gestion locale.

La méthodologie de ce programme consistait à une approche décentralisée et participative qui a favorisé la création des Conseils municipaux du Tourisme (Comtur), des Plans municipaux de développement touristique (PMDT) et le Fond municipal du Tourisme (FUMTUR). La gestion décentralisée qu'il proposait était partagée entre les comités estaduais et les Comtur (chapitre 7). Les premiers devaient accompagner, évaluer, coordonner et surveiller les actions du PNMT dans l'ensemble des villes dans les États fédérés.

Les Comtur, quant à eux, devaient être une structure de dialogue composée de représentants des pouvoirs publics, de l'initiative privée et de la communauté, qui ensemble décideraient de la planification et du développement de l'activité touristique. L'un des problèmes vis-à-vis des

185 Comtur aujourd'hui réside dans le fait que la société civile ne participe pas ni à la composition permanente ni aux réunions régulières de la plupart de ces structures (chapitre 7).

En raison de plusieurs entraves financières qui ont compromis la planification préalable (ressources insuffisantes en raison des contingentements, utilisation des ressources sur d'autres actions, parfois non liées au Programme, etc.), le Programme n'a exécuté que 62,22 % du budget prévu, un total de 103.123.928 réais (approximativement 34,5 millions d'euros). Par ailleurs, faute de politiques nationales plus solides et de professionnels aptes à orienter son développement, les résultats du PNMT ont été en dessous de son potentiel. Certains auteurs soulignent également que les plans et les méthodes étrangers ont été adoptés sans une adaptation appropriée à la réalité brésilienne. Ces questions seront pourtant mieux abordées dans le chapitre 7 de cette thèse.

Cependant, l'une des principales difficultés rencontrées par le Programme était son échelle d'action (Trentin et Fratucci, 2011), limitée au niveau des villes. En effet, le tourisme est difficilement restreint aux limites municipales, étant souvent une activité qui se développe socioalement, économiquement et spatialement au-delà de ces frontières. Ainsi, avec la mise en œuvre du PNMT, les responsables touristiques locaux se sont rendus compte du potentiel à travailler avec des villes voisines. À partir de cette perception, les premiers consortiums régionaux commençaient à se former (Trentin et Fratucci, 2011).

Ce mouvement marque la transition du PNMT vers le nouveau programme structurant du tourisme qu fut développé par le gouvernement suivant, le Programme de régionalisation du tourisme (PRT). Le PRT fait l'objet d'une analyse détaillée dans le chapitre 8 et ne sera donc pas abordé ici. Toutefois, il convient de mentionner que ce nouveau Programme peine à atteindre les résultats attendus en termes de développement régional intégré du tourisme. D'après Fábia Trentin et Aguinaldo C. Fratucci (2011), cet échec dénonce un problème d'intégration des acteurs et d'une structuration des villes. Ce dernier aspect est fondamental étant donné que le niveau administratif qui établit les normes du développement régional est celui de la ville. Les auteurs affirment alors que la stratégie adoptée revient sur l'organisation de principales villes pour la gestion et le formatage de produits touristiques, pour qu'elles