Os sentidos da representação política
A popularidade contemporânea do termo representação política associado às ideias de democracia, justiça e liberdade, obscurece o fato de que grande parte da
história do conceito e da prática da representação tenha pouco a ver com democracia ou liberdade (PITKIN, 1967:2).
Embora o conceito de representação tenha se ligado à ideia de democracia, as instituições e práticas que incorporam algum tipo de representação existem em qualquer sociedade numerosa e articulada e nada têm a ver, em princípio, com a ideia de autogoverno popular. O fenômeno da representação transcende os limites do governo representativo e antecede o conceito moderno de representação como agir em nome de alguém; e, mesmo quando a palavra passou gradualmente a significar agência, nem o conceito nem as instituições às quais se aplicava eram ligados a eleições ou democracia, nem era uma questão de direito.
Em The concept of representation, Pitkin (1967) propõe compreender como o conceito de representação entrou no campo da agência e da atividade política, por meio de uma análise etimológica sociopolítica do conceito. A autora pressupõe que os vários usos de uma família singular de palavras são relacionados. Sua abordagem consiste em pensar o que a representação é, pelo que a representação significa (PITKIN, 1967:225). Assim, o sentido da representação não se encontra apenas na história do governo representativo, mas também na representação artística, como um ator representa um personagem no palco, ou na produção de representações em um contrato legal (PITKIN, 1967:7).
Pitkin analisa os múltilpos significados que se anexaram ao termo representação e chama atenção para contextos não políticos no estudo da representação, tentando mostrar que a polissemia da palavra representar impacta os usos da noção de representação política. Em termos gerais, representar significa reproduzir em um meio diferente, e pode assumir um sentido artístico ou teatral (ser imagem de / atuar como), designar uma relação de significação (ser indício de alguma coisa), ou de substituição (simbolizar), e ainda assumir um sentido jurídico (agir como procurador). Em todos esses usos subjaz a ideia de ‘tornar presente’, tornar presente algo que, no entanto, encontra-se ausente.
O termo é de origem latina, embora em latim seu significado original não denote agência, governo ou quaisquer instituições que pudessem constitui-se em exemplos de representação política. A palavra repraesentare significava ‘tornar presente’; ou ‘apresentar novamente’ e, no latim clássico, seu uso era quase inteiramente reservado para objetos inanimados não tinha a menor relaçao com pessoas representanto outras pessoas, ou com o Estado.
O uso do termo representar no sentido de agência se tornou comum para designar a atuação de cavaleiros e burgueses no parlamento inglês. No início, o comparecimento ao parlamento era visto como um dever e respondia às necessidades e conveniências do rei (PITKIN, 1967:244). Só gradualmente essa forma de representação começou a ser usada como forma de defender interesses locais e de controle sobre o poder do rei.63
O reconhecimento gradual de que o membro poderia promover o interesse de sua comunidade, além de comprometê-la com o pagamento de tributos fez com que os cavaleiros e burgueses que iam ao parlamento começassem a ser vistos como servidores ou agentes de suas comunidades. Eles eram pagos pela comunidade e, quando retornavam, podiam ser solicitados a prestar contas do que haviam feito no parlamento.
Entre os séculos 14 e 17 houve o desenvolvimento gradual da ação unificada de cavaleiros e burgueses no parlamento: eles descobriram que tinha queixas comuns, e começaram a apresentar petições comuns, em vez de apresentar apenas petições separadas. “Essa ação conjunta avançou passo a passo com uma consciência de si mesmos como um corpo único”, e a evidência etimológica sugere que toda a família de termos parece ter sido aplicada primeiramente ao parlamento como um todo, ou aos ‘comuns’ como grupo (PITKIN, 2006: 22-27).
A palavra representação sofreu uma mudança gradual de concepção e valoração até que no século 17 o direito de eleger um membro do parlamento tornou- se um dos sagrados e tradicionais ‘Direitos do Ingleses’, transformado em um dos ‘Direitos do Homem’ pelas revoluções francesa e americana. Então a representação passou a significar participação popular, ligada à ideia de autogoverno, e incorporada às nossas instituições (PITKIN, 1967:3).
63 na língua francesa, o desenvolvimento do termo foi semelhante ao latim, em que a palavra répresenter era usada para imagens e objetos inanimados que encarnam abstrações, antes de vir a
significar algo como uma pessoa agindo por outras. Na língua inglesa, a mesma sequência de desenvolvimento, a partir da palavra represent, no final do século 14, que significava “trazer a própria pessoa, ou outra pessoa, à presença de alguém”, “simbolizar ou encarnar completamente”, “trazer à mente”. O adjetivo ‘representativo’ significa “que serve para representar, figurar, retratar ou delinear”. Ao mesmo tempo, surgiu o substantivo ‘representação’, que significa “imagem, figura ou pintura”. O sentido de ‘atuar para’ só foi aparecer depois do século 15. A língua alemã tem três palavras comumente traduzidas por represent em inglês: vertreten, darstellen, repräsentieren. Repräsentieren é mais formal e possui conotações mais elevadas, relativas ao bem comum, bem do Estado, etc.
Darstellen significa ‘retratar’ ou colocar algo no lugar de’, enquanto vertreten significa ‘atuar como
agente para alguém’, num sentido mais próximo de repräsentieren, embora com conotações de interesses privados, egoístas. (Cf. PITKIN, 1967:241-252; 2006:18-20).
A politização da ideia de representação parece ter ocorrido, conforme a análise de Pitkin, contra o pano de fundo de uma expansão geral e da fluidez nessa região conceitual, que possibilitou a transição do antigo ‘pôr-se no lugar de outros’, pela via da substituição, para algo como ‘atuar para outros’.
Pitkin reconhece em Hobbes o primeiro exame da ideia de representação na teoria política. No Leviatã, Hobbes define a representação em termos de autorização, especialmente nos termos dos aspectos formais da agência legal: um representante é alguém que recebe autoridade para agir por outro, que fica então vinculado pela ação do representante como se tivesse sido a sua própria. Hobbes salienta o caráter constitutivo da representação:
Uma multidão de homens se torna uma pessoa quando é representada por um só homem ou pessoa, de maneira que tal seja feito com o consentimento de cada um dos que constituem a multidão. Porque é a unidade do representante, e não a unidade do representado, que faz a pessoa ser una. (HOBBES, 2008:141- grifos do autor)
Hobbes questiona o suposto direito divino dos reis ao conceber a representação como delegação dos poderes individuais ao soberano, como meio de garantir a manutenção da paz e a segurança dos súditos. Porém, sua definição de representação como simples autorização pode ser interpretada como se defendesse a irresponsabilidade do soberano em relação aos súditos. O soberano não precisa prestar contas de seus atos, pois nada o obriga em relação aos representados, eles é que, por meio de um contrato entre si, se submetem à sua obrigação. O contrato não é feito entre representantes e representados, mas entre os representados, portanto, a eles cabe a responsabilidade pelos atos do soberano:
Como o direito de portar a pessoa de todos é conferido ao que é tornado soberano mediante um pacto celebrado apenas entre cada um e cada um, e não entre o soberano e cada um dos outros, não pode haver quebra do pacto por parte do soberano; conseqüentemente nenhum dos súditos pode liberar-se da sujeição, sob qualquer pretexto de que o soberano transgrediu seus direitos. É evidente que quem é tornado soberano não faz antecipadamente nenhum pacto com seus súditos (HOBBES, 2008:150-151).
Para Pitkin, a autorização é um importante indício de representação. Hobbes propõe uma visão verdadeira, porém parcial, da representação, que a define nos termos de uma transação que tem lugar antes da representação começar (PITKIN,
1967:39). Pitkin considera simultaneamente a plausibilidade e a inadequação da ideia de autorização. Não há representação sem autoridade para submeter a outros. Contudo, a despeito da ampla aceitação da visão hobbesiana de que representar é ser autorizado a agir em nome de outros, existem outros usos e definições de representação que não são compreensíveis do ponto de vista da autorização.64 (PITKIN, 1967:42) A ideia de autorização enfatiza apenas a capacidade de submeter outros, não sua obrigação de agir em conformidade a alguma norma exterior ou agir de acordo com considerações específicas.65
Pitkin apresenta duas visões formalistas, que concebem a representação em termos de arranjos formais que a precedem e iniciam (autorização), e arranjos formais diametralmente opostos que a seguem e a completam (accountability). Na perspectiva da representação como autorização, o momento crucial é a eleição: a delegação da autoridade dos eleitores ao representante eleito, que inicia a representação. A periodicidade eleitoral, por sua vez, é o critério fundamental da ideia de accountability, em que a eleição é o momento de sancionar ou não o governo anterior. A accountability consiste em um mecanismo formal para garantir a responsividade dos representantes, ou seja, para torná-los sensíveis aos interesses dos eleitores. É um mecanismo de controle sobre os representantes eleitos que, no desenho institucional, asseguraria o ‘bom funcionamento’ do sistema. A accountability significa a disponibilidade para prestar contas das decisões tomadas de modo livre, portanto pressupõe que a autonomia dos representantes se submete aos representados, por meio do processo eleitoral com revalidação periódica. A eleição consiste em um critério definidor externo à atividade de representar. A accountability é complementar à autorização e igualmente formalista, ou seja, desprovida de conteúdo substantivo.
Além dos aspectos formais que caracterizam o fenômeno da representação política, Pitkin também analisa o conteúdo substantivo da representação. A substancialidade da representação política diz respeito ao tipo de relação que se
64 Conforme Pitkin, a ideia de autorização parece explicar alguns usos dos substantivos ‘representação’
e ‘representante’, e do verbo ‘representar’, mas não dá conta de outras palavras da mesma família: “It
cannot tell us what ‘misrepresenting’ or ‘misrepresentation’ might be, nor can explain the noum ‘representativeness’ or the adjective ‘representative’ where is more or less synonymous with ‘typical”’. (PITKIN, 1967:48-49)
65 A autora também afirma que a ideia de autorização, por seu foco em ações, direitos e
responsabilidades, também ignora os tipos de representação por objetos inanimados (PITKIN, 1967:54).
estabelece entre o representante e aqueles em nome de quem ele age. Se representação significa somente o direito formal de agir em nome de outros, renovável a intervalos periódicos, “então não pode haver algo como representar bem ou mal” (PITKIN, 1967:55). As visões formalistas definem o representante como alguém que foi eleito (autorização), ou que está submetido à eleição (accountability), mas não iluminam o que acontece durante a representação. Pitkin segue dois caminhos na análise substantiva da representação: quem é o representante? O que faz o representante? Esses dois caminhos correspondem a dois sentidos diferentes atribuídos ao termo ‘representativo’.
A questão sobre quem é o representante é definida nos termos da ideia de representação descritiva: pela similaridade ou espelhamento de características; ou da representação simbólica: pelo uso de símbolos para construir uma imagem de unidade. Enquanto a representação simbólica exerce uma função integradora, a ideia de representação descritiva pressupõe que o corpo de representantes deveria consistir numa amostragem do eleitorado, ou da estrutura social, de modo que contenha membros dos grupos sociais na proporção em que são encontrados na sociedade. Efetuar uma representação descritiva e criar um símbolo são formas de representação que denotam alguma atividade, não apenas no sentido formalista, mas substancial. Pitkin reconhece a relevância da representação descritiva e simbólica para a vida política, ainda que sejam visões parciais, que não se aplicam a outros aspectos da representação (autorização e accountability), nem à compreensão da representação como ação política, como agir em lugar de outros (PITKIN, 1967:89).
Para Pitkin, tal concepção considera o ato de representar simplesmente como uma forma de substituir ou “pôr-se por”, em vez de pensá-lo como uma atividade. Nesse caso a representatividade consiste na posse de atributos específicos, e, nessa ótica, uma amostragem aleatória , ou sorteio, seria um método mais efetivo de selecionar representantes, do que a eleição. A autora concebe a representação descritiva uma noção ingênua, que supõe que a similaridade entre representante e representado seja coextensiva à defesa dos interesses dos representados. A definição descritiva da representação se sustenta na ideia de representatividade, em que representativo é entendido como sinônimo de mediano ou típico, enquanto a compreensão de representativo como seletivo orienta uma concepção elitista da representação, em que cabe aos melhores a capacidade de detectar e realizar o bem comum, e fundamenta a defesa da independência dos representantes.
O sentido substantivo da atuação do representante é analisado nos termos da controvérsia entre ‘mandato’ e ‘independência’66. Nesse sentido, a questão que se coloca é se um representante deve fazer o que os eleitores querem (mandato), ou o que ele acha melhor (independência)?
Nesse debate, Pitkin retoma Hamilton, Jay e Madison, autores que apresentam, nos artigos Federalistas, o governo representativo como um ‘substituto para o encontro pessoal dos cidadãos’, que pode assegurar o ‘bem público’ sem a distração de vários interesses particulares conflitantes (PITKIN, 2006:35). Nesse sentido, a representação “não apenas torna possível uma grande república, mas é também um meio de trazer conflitos sociais perigosos para um fórum central único, no qual podem ser controlados e tornados inofensivos pelo equilíbrio” (PITKIN, 2006: 37). A defesa da ideia de ‘mandato’ também é feita por autores como James Mill, para quem os interesses dos representantes devem ser identificados com os da comunidade; e Stuart Mill, que afirma a importância de todos os governados terem voz no governo, “porque é difícil esperar que aqueles que não têm voz não sejam injustamente preteridos por aqueles que têm”. Para Pitkin, em todas as formas de liberalismo existe existe, no final, “algo como um interesse público objetivo, que deve de alguma maneira inlcuir e abarcar o verdadeiro interesse próprio de longo alcance de cada um” (PITKIN, 2006:40).
Burke, um dos primeiros defensores da independência dos representantes afirma que o governo é um ‘fiduciário’, deve defender não os interesses de seu distrito particular, mas o interesse da nação como um todo. Sob esse ponto de vista, os governantes compõem uma ‘aristocracia natural’, são naturalmente virtuosos e sábio, o que faz da Câmara dos Comuns a ‘clara imagem dos sentimentos da nação’. Burke também distingue entre o chama de representação virtual e efetiva. A representação efetiva significa ter voz, de fato, na escolha do representante, enquanto a virtual significa ‘uma comunhão de interesses e uma simpatia de sentimentos e desejos entre aqueles que agem em nome de uma imagem qualquer do povo (PITKIN, 2006:32).
Pitkin retoma o debate entre os autores que postulam o representante como delegado que conduz o mandato de um eleitorado que ele defende, e os autores que pensam que o representante deve atuar como um ‘fiduciário’, que faz avaliações independentes sobre a coisa certa a fazer sob as circunstâncias políticas. O que
66 O mesmo dilema aparece de outras formas: como ‘mandato imperativo’ e ‘mandato livre’, ou do
constitui o representante é, para alguns autores, o fato de que ele é autorizado a agir por um conjunto de instituições oficiais que circunscrevem o grupo representado. Outros enfocam a demanda de que um legítimo representante deve ser responsável ou prestar contas diante daqueles que representa, para que o representante não aja apenas em função de seus interesses particulares.
Pitkin argumenta que esse é um debate mal colocado, e adota uma posição conciliatória, reconhecendo a plausibilidade de ambas perspectivas: os representantes devem fazer o que querem os representados e devem poder decidir livremente o que fazer. Assim, o representante deve ter liberdade para decidir como agir diante de circunstâncias cambiantes, ou não há representação. Mas o representante não pode permanecer alheio aos anseios de seus constituintes, ou também não há representação, pois aqueles que estão ausentes não se farão, de algum modo, presentes.
Pitkin defende a representação como algo que envolve tanto a autorização como a accountability e argumenta que todas essas conceitualizaçoes aparentemente divergentes são na verdade aspectos diversos de um complexo conjunto de instituições e práticas representativas.
A accountability, espécie de termo médio entre mandato livre e mandato imperativo67, ocorre durante todo o mandato, embora se cristalize na eleição. Trata-se de um processo político, não meramente técnico, e um importante indicador da qualidade da representação política.
Pitkin discute algumas dificuldades de se estudar empiricamente a representação política. O representante moderno, diz a autora, age no interior de uma rede elaborada de pressões, demandas e obrigações, e há consideráveis desacordos entre legisladores sobre a maneira mais adequada de desempenhar seu papel. Os constituintes não sao um grupo organizado com interesse identificável que possa ser defendido pelo representante, os interesses locais e nacionais nem sempre são conciliáveis. Além disso, o eleitor que deve ser representado não é o cidadão “racional, informado e politicamente ativo” que a fórmula parece requerer (PITKIN, 1967:215-219).
Um dos principais problemas da representação política nas democracia de massa consiste na questão da manutenção dos vínculos entre representantes e representados. Young propõe unificar os aspectos discernidos na análise de Pitkin em
uma concepção de representação como um processo diferenciado e mediado no espaço e no tempo.
Na qualidade de um relacionamento prolongado entre os eleitores e seus agentes, a representação oscila entre momentos de autorização e de prestação de contas: é um ciclo de antecipação e retomada entre os eleitores e o representante, no qual seus discursos e ações devem carregar vestígios de um momento ao outro (YOUNG, 2000; 2006:151).
Para Young, conceber a representação comum relacionamento diferenciado entre atores plurais dissolve o paradoxo posto pela situação na qual uma só pessoa representa as experiências e opiniões de muitas outras. Contra a pretensão universalista, a autora afirma que não há uma específica vontade do povo que possa ser representada. Uma vez que o eleitorado é internamente diferenciado, o representante não se põe por ou se reporta a uma opinião ou interesse compartilhado por todos os eleitores que ele deva expressar e defender (YOUNG, 2006:149).
A autora defende que devemos avaliar o processo de representação de acordo com o caráter do relacionamento entre os representantes e os eleitores: “O representante inevitavelmente irá se afastar dos eleitores, mas também deve estar de alguma forma conectado a eles, assim como os eleitores devem estar conectados entre si.” Os sistemas de representação não são suficientemente democráticos, segundo Young, não porque os representantes não se pautam pela vontade dos eleitores, mas por causa da perda de conexão entre eles. A conexão e a manutenção desses vínculos representativos dependem em grande medida dos fluxos de informação nas sociedades midiatizadas.
A fraca capacidade de interlocução dos cidadãos comuns com seus representantes, a dificuldade de se fazer ouvir nos espaços de representação formal a enorme assimetria e os custos (de tempo e dinheiro) de obtenção de informação são índices de desigualdade que demonstram a fragilidade desses vínculos. Nesse cenário, outro problema é a exigência imposta ao ‘eleitor ideal’, que deve ter a capacidade de assimilar, processar, pesar e avaliar as informações disponíveis, para então votar. Além disso, a multifuncionalidade da representação política, em que um voto corresponde a múltiplas demandas, interesses, opiniões e perspectivas, dificulta a prestação de contas e a responsabilização dos agentes públicos.
Em uma reflexão posterior, Pitkin (2006) assume uma postura mais crítica em relação à representação política, em que a participação democrática, ao alegar que as instituições representativas, inicialmente projetadas para abrir o domínio público para o povo comum anteriormente excluído, têm, de fato, servido para desencorajar a cidadania ativa.
Para Pitkin, apenas a participação democrática direta proporciona uma alternativa real para o dilema entre mandato e independência, no qual o representante ou é um mero agente de interesses privados ou é um usurpador da liberdade popular periodicamente eleito. No primeiro caso, absolutamente ninguém tem acesso à vida pública, já que não há nenhuma. No segundo, a antiga distinção entre governante e governados venceu outra vez, os assuntos de governo se tornam privilégio de poucos (PITKIN, 2006:43).
Tal postura corresponde a um afastamento e uma simplificação em relação à concepção de representação defendida pela autora, ao dissociar os termos da controvérsia mandato – independência, e uma visão unilateral das motivações que orientam a configuração atual das instituições representativas. A ampliação das franquias eleitorais no governo representativo é geralmente vista como a realização da democracia, mas a incorporação das classes subalternas foi implementada para evitar a realização da democracia, diante do temor da presença popular, temor generalizado do risco de redistribuição da riqueza. O voto universal se apresenta como única forma