Administration centrale et budget, deux moyens essentiels de l’ancrage de la cause des femmes dans l’État l’ancrage de la cause des femmes dans l’État

1) La mise en place d’une administration centrale

Alors qu’était déjà en place une administration déconcentrée (avec les déléguées régionales et chargées de mission départementales), le ministère des Droits de la femme est à l’origine du développement d’une unité administrative centrale dédiée aux droits des femmes, dont le recrutement se fait largement dans les viviers militants.

a) Le développement d’une administration… de fait

Le ministère des Droits de la femme est marqué par un paradoxe en matière d’organisation administrative : alors qu’Yvette Roudy se souciait peu d’organisation administrative, c’est de fait sous sa tutelle que se met en place une administration centrale.

Dépourvue d’expérience de l’administration et militante féministe avant tout soucieuse d’efficacité politique (cf encadré 3.8), l’ex-Ministre reconnaît que l’organisation administrative n’était pas pour elle une préoccupation majeure, le plus important étant d’être entourée de personnes efficaces et de confiance.

Q : J'ai vu qu'il y avait eu un arrêté de structuration du service en 1984. Ça, ça correspondait, ça entérinait plus ou moins l’organisation existante, ou est-ce que ça a eu un effet particulier ?

R : Un audit a été organisé, une structure s’est mise en place. Ça ne m'a pas gênée, j'ai continué comme avant. Simplement, mes collaborateurs avaient des titres, figuraient sur un organigramme, ce qui n'était pas plus mal. Ils pouvaient aussi être titularisés, ce qui n'était pas plus mal.

Q : Et à quoi correspondait, enfin selon quelle logique est-ce que vous avez organisé les deux grands bureaux, emploi - formation et droits propres ?

R : Je ne m’en suis pas occupée, je n’ai pas l’esprit administratif. C’est le Secrétariat du gouvernement qui s’est chargé de cette organisation, pour se rapprocher du modèle administratif traditionnel. Moi, vous savez, tout ce que je voyais, c'est que deux fois par semaine, quand je faisais une réunion de cabinet, j'avais les mêmes personnes autour de moi. Ce que je voulais, c'est faire avancer les dossiers. (Entretien

avec Yvette Roudy, le 28 septembre 2005)

Une de nos interviewées remarque par ailleurs qu’Yvette Roudy n’avait pas le souci de l’organisation administrative :

Yvette Roudy avait des objectifs clairs en matière de droits des femmes, son ardoise était pleine. Il y avait des rencontres, des rendez-vous tout le temps, elle faisait des choses. Mais ce qui lui manquait, c'est une réflexion sur l'organisation administrative du service. Elle n'a pas réalisé l'importance que pouvait avoir l'administration, la mise en place d'un cadre administratif solide. (Entretien F25)

Et pourtant, c’est bien sous le mandat d’Yvette Roudy que se met en place une administration centrale spécifiquement dédiée aux droits des femmes (qui commence dès cette époque à être couramment appelée « Service des droits des femmes »). En effet, si elle n’a pas le souci de l’organisation administrative, la Ministre, contrairement à ses prédécesseures, en a les moyens. Le développement d’une structure administrative ne faisait pas partie des dispositions prévues par le décret d’attribution de la Ministre80, qui précise que pour l’exercice de sa fonction, Yvette Roudy « fait appel aux services des départements ministériels intéressés […] » (article 3). Une circulaire de Pierre Mauroy datée du 15 septembre 1981 précise le choix gouvernemental de ne pas attribuer au ministère des Droits de la femme de services propres :

Le Gouvernement a pris des mesures, notamment budgétaires, pour que le ministère des Droits de la femme dispose de moyens.

Toutefois, c’est à dessein qu’il n’a pas de direction ou de services propres. Chargé d’une mission générale de caractère interministériel, il ne doit pas s’alourdir des tâches de gestion. Mais il est indispensable qu’il puisse, à tout moment, pour les besoins de cette mission, faire appel directement à des directions et des organismes qui dépendent des autres départements ministériels. Ce concours pourra prendre la forme, selon le cas, de collecte d’informations statistiques, d’un dossier ou d’un texte à préparer, d’une mission confiée notamment à un service d’inspection générale81.

Le caractère interministériel de la mission de la Ministre s’est notamment traduit par le maintien du Comité interministériel chargé de l’action pour les femmes (CIAF), renommé en 1982 Comité interministériel chargé des Droits de la femme⁸². Le décret d’attribution d’Yvette Roudy précise en

80 Décret n°81-664 du 13 juin 1981 relatif aux attribution du ministre délégué auprès du Premier ministre, ministre des droits de la femme, publié au Journal Officiel du 14 juin 1981, p. 1739.

81 Circulaire n°1587/SG du 15 septembre 1981 relative aux moyens dont doit disposer le ministère des Droits de la femme, publié au Bulletin officiel des services du Premier ministre du 81/3, p. 3.

82 Décret n° 82-215 du 2 mars 1982 relatif au comité interministériel chargé des Droits de la femme, publié au Journal

outre que la Ministre « est associée à l’élaboration de tout projet qui intéresse l’exercice de ses attributions », et qu’elle peut faire appel aux autres départements ministériels⁸³.

Cependant, une structure administrative se met peu à peu en place de fait, sans faire initialement l’objet d’une création formelle. En effet, ce qui n’était au départ qu’un cabinet étendu se structure progressivement sous forme d’un petit service administratif, du fait du nombre important de personnes qui viennent travailler au ministère (par recrutements ou détachements d’autres ministères). L’organisation de ce service fait l’objet d’un premier arrêté en 198484. En 1986, 96 personnes travaillent dans cette administration centrale. Il s’agit toutefois d’un personnel au statut précaire : seules 22 personnes sont titulaires, 35 sont contractuelles, 20 vacataires, et 19 mises à disposition par d’autres ministères⁸⁵. Cette administration reste, concrètement, très liée au cabinet de la Ministre, ne serait-ce que du fait d’une proximité spatiale (cabinet et administration partageant les mêmes bureaux) :

Les cabinets étaient plus proches au début, ils étaient directement dans les locaux (Entretien F4)

Cette amorce d’administration centrale engendre une dépendance au sentier emprunté. En effet, lors d’un changement de gouvernement (impliquant ou non une alternance politique), il est moins aisé de supprimer un service administratif que d’omettre d’intégrer les droits des femmes dans l’intitulé d’une fonction ministérielle. Et de fait, le service des droits des femmes s’est maintenu depuis lors. L’administration constitue par ailleurs un facteur de permanence, permettant une transmission des « dossiers » par-delà les alternances politiques. Cette continuité est toutefois modulée selon le degré de stabilité du personnel. Ceci nous invite à préciser le profil du personnel initialement réuni dans cette administration centrale.

b) Une administration militante

Yvette Roudy, qui a elle-même toujours mené de front engagement féministe et engagement socialiste (cf encadré 3.8), a choisi de faire entrer dans son ministère des personnes issues du mouvement des femmes, pour permettre le transfert d’une expertise féministe dans l’administration. A ce titre, sa réponse est révélatrice lorsque nous l’interrogeons sur le soutien dont son ministère pouvait bénéficier de la part du mouvement des femmes : Yvette Roudy souligne alors que le mouvement des femmes était « dans » son ministère :

Q : Sinon, est-ce que le mouvement des femmes était un soutien pour votre ministère ?

83 Décret n°81-664 du 13 juin 1981 relatif aux attribution du ministre délégué auprès du Premier ministre, ministre des droits de la femme, publié au Journal Officiel du 14 juin 1981, p. 1739.

84 Arrêté ministériel du 4 octobre 1984 relatif à l'organisation des services relevant du ministre délégué auprès du premier ministre, chargé des droits de la femme, publié au JO du Journal officiel "Lois et Décrets" complementaire du 03/11/1984, p. 10005.

85 MINISTÈRE DES DROITS DE LA FEMME. (1986a). Dossier de passation de pouvoir, envoyé au directeur de cabinet de M.

Seguin, Ministre des affaires sociales et de l’emploi, le 26 mars 1986. Centre des archives du féminisme, fonds Yvette Roudy, 5

R : Le mouvement féministe était dedans ! Que ce soit Simone Iff, Michèle Coquillat, Mireille Segretain, Christiane Gilles, ou d'autres, venaient du mouvement associatif féministe. Donc il était dedans, le mouvement féministe. (Entretien avec Yvette Roudy, le 28 septembre 2005).

Une personne ayant milité au Mouvement français pour le Planning familial (MFPF), puis travaillé dans l’administration des droits des femmes, reconnaît ce choix :

Si je repense à ce que la gauche a apporté au féminisme, la génération Roudy, elles ont fait confiance aux femmes [aux féministes]. Et ça, c'était capital. Et ça ne s'était jamais produit avant. Alors pourquoi ont-elles fait confiance ? Pourquoi y a-t-il eu ce lien ? Je pense que c'est parce qu'il y a eu des luttes communes avant, et ces luttes communes se heurtaient à un tel granit qu'on ne pouvait que se connaître.

(Entretien F25)

Les personnes recrutées à cette époque venaient pour beaucoup du MFPF, ou avaient été des militantes féministes à l’intérieur du PS. L’importance des liens avec le Planning familial s’explique aussi par le fait que le MFPF était déjà beaucoup investi par des militantes du PS86. Ainsi, selon une ancienne militante du MFPF :

Politiquement, le Planning, c'est trois tiers : 1/3 de francs-maçons, 1/3 de protestants, 1/3 du PS. Et un petit chouilla PC. Et donc là, il y a eu pas mal de transfuges du planning vers les cabinets Roudy - avec Simone [Iff], etc., et au service des droits des femmes, dans ces années-là. (Entretien F5)

Le recrutement militant était par ailleurs rendu possible par l’absence initiale d’administration centrale, et le fait que le Ministère pouvait recruter « tous azimut » des personnes de l’extérieur – ce qui correspondait aussi à une vague plus générale de recrutement par les administrations des différents ministères. Ainsi, selon le témoignage d’une personne recrutée à cette époque :

Je suis rentrée par un trou de souris, parce qu'à l’époque, les ministères - c'était sous Mitterrand - avaient besoin de personnel tous azimuts. Donc ils recrutaient, il n'y avait pas... Aujourd'hui, pour entrer dans la fonction publique, il faut passer par voie de concours, etc.. À l'époque, ce n'était pas ça du tout. […] Mais, quand on m'a embauchée, quand même, je suis passée par un questionnaire. Tout le monde... Pas tout le monde, mais moi, c'est vrai que comme je n'avais pas de diplômes à l'époque, […] quand on m'a recrutée, j'ai non seulement vu le chef du personnel, j'ai vu aussi la directrice de cabinet, qui m'a posé des questions sur le droit des femmes. J'ai eu droit à... D'abord, savoir qui était Mme Roudy, sur quels sujets elle travaillait… Alors comme j'avais, on va dire, une mini culture féministe, parce que je suis, comme beaucoup de gens de mon âge, une ancienne soixante-huitarde, automatiquement, j'avais quand même cette base de culture, donc je n'étais pas du tout... Ça va... Q : Vous étiez déjà sensibilisée…

R : Oui. Mais c'est vrai qu'on m'a posé ce genre de questions. Ça a fait partie de mon recrutement. Et je regrette qu'on ne pose pas ce genre de questions aux gens qu'on recrute aujourd'hui, je trouve que c'est un peu dommage que les personnes qui arrivent n'aient pas de base… féministe, on va dire. Enfin, quand je dis féministe, c'est...

Q : Sur les droits des femmes…

R : Sur le droit des femmes, voilà. Je trouve que c'est dommage, parce qu'il y a beaucoup de gens qui ne savent même pas ce que ça veut dire. Je trouve que c’est bête. En travaillant sur le sujet, je trouve que c'est un peu dommage. C'est peut-être pour ça que les gens sont un peu moins motivés aussi, quand ils ne savent pas de quoi ils parlent. (Entretien F12)

86 Jane Jenson et Mariette Sineau ont bien mis en évidence les liens qui existaient, en amont, entre Mouvement démocratique féminin et Planning familial. J. JENSON et M. SINEAU. (1995). Mitterrand et les françaises…, op. cit., p. 60.

Tous les témoignages que nous avons reçus convergent ainsi vers l’hypothèse d’un recrutement militant, dans l’administration tant centrale que déconcentrée. Un renouvellement majeur de l’administration déconcentrée a en effet lieu à cette époque, parallèlement à l’intégration d’un nouveau personnel au niveau central : sur les 25 déléguées régionales et 19 chargées de mission départementales en poste en 1986⁸⁷, au moins 39 sont arrivées en poste entre juin 1981 et juin 198688. Il s’agit pour l’essentiel de remplacements de titulaires précédentes, puisque 26 déléguées régionales étaient déjà en poste à l’époque de Monique Pelletier89. De même qu’au niveau central, le recrutement semble s’être fait de façon importante dans les viviers militants/partisans (Planning/PS) : on peut citer l’exemple de Danièle Bousquet, alors militante au Planning familial et au PS, qui a été nommée par Yvette Roudy chargée de mission départementale dans les Côtes d’Armor (cf encadré 3.9).

Encadré 3.9 : Danièle Bousquet, de l’administration déconcentrée à la délégation parlementaire aux droits des femmes⁹⁰

Née en 1945 dans les Côtes-d’Armor, Danièle Bousquet a fait des études commerciales (HEC), et a travaillé comme professeur de sciences économiques dans le secondaire. Dans les années 1970, elle a d’abord été militante féministe, et c’est au travers de son militantisme au Planning familial qu’elle a pris conscience de l’intérêt d’un engagement partisan. Elle est ainsi entrée au Parti socialiste en 1978. Nommée chargée de mission départementale des Côtes d'Armor par Yvette Roudy en 1982, elle mène par ailleurs une carrière politique au niveau local : elle est élue en 1983 au Conseil municipal de Saint-Brieuc (réélue en 1989 et 1995), et adjointe au maire de 1983 à 1995. Élue députée en 1997, elle contribue à la mise en place de la délégation parlementaire aux droits des femmes, créée en 1999, et joue un rôle de premier plan dans la préparation de la loi de 2001 sur la contraception d’urgence.

Cette entrée des militantes féministes dans l’administration des droits des femmes n’est pas sans conséquences sur le mouvement féministe lui-même, qui est ainsi amené à redéfinir son positionnement par rapport à l’État91. La mise à disposition, par le ministère, de financements destinés aux associations, a des effets encore plus nets de ce point de vue.

2) Un budget d’intervention

Outre le développement de l’administration centrale, le ministère Roudy est marqué par une autre innovation institutionnelle importante, l’affectation de crédits d’intervention. De ce point de vue, le

87 MINISTÈRE DES DROITS DE LA FEMME. (1986a). Dossier de passation de pouvoir, envoyé au directeur de cabinet de M.

Seguin, Ministre des affaires sociales et de l’emploi, le 26 mars 1986. Centre des archives du féminisme, fonds Yvette Roudy, 5

AF 69.

88 39 arrivées à cette période sont encore en poste en 1990. CAC, 19920534, art. 6, dossier « 1991 – budget, personnel » (tableau récapitulatif avec les dates d’arrivée des déléguées régionales et chargées de mission départementales encore en poste).

89 Nous ne disposons pas de chiffres concernant le nombre de chargées de mission départementales alors en poste. 90 Sources : biographies de Danièle Bousquet, Assemblée nationale et site Internet de la députée (http ://www.daniellebousquet.fr/accueil/) ; entretien avec Danièle Bousquet, le 11 octobre 2005.

91 S. DAUPHIN. (2002). "Les associations de femmes et les politiques d'égalité en France : des liens ambigus avec les institutions." Pyramides, n.6, p. 149-169. Ceci participe d’une dynamique plus générale d’évolution des relations entre mouvement des femmes et État dans les démocraties occidentales : L.A. BANASZAK, K. BECKWITH et D. RUCHT. (2003). Women's movements facing the reconfigured state, New York : Cambridge University Press.

budget du ministère augmente considérablement par rapport aux maigres fonds dont disposait Monique Pelletier92. Alors que la ministre déléguée à la Condition féminine disposait d’un budget de 2,7 MF en 1978⁹³, l’augmentation du budget est rapide dès la mise en place du ministère des Droits de la femme, le budget étant multiplié par dix entre 1981 et 1982, passant de 9 269 841 F à 96 348 343 F94. Le ministère prévoyait pour 1986 un budget de 130 MF95. L’augmentation du budget correspond pour partie à la mise en place d’une administration centrale : les dépenses de personnel et de fonctionnement représentent en 1985 le tiers du budget (cf encadré 3.10). Les deux tiers restants correspondent à des crédits d’intervention, parmi lesquels le financement des associations occupe une place importante. La totalité des crédits alloués aux associations est difficile à chiffrer dans la mesure où ces crédits se répartissent entre différents postes budgétaires, mais on peut indiquer qu’en 1981, le ministère annonçait l’affectation d’un tiers de ses crédits d’intervention à des actions d’information, incluant, outre les campagnes d’information, le financement d’associations96. La mise à disposition de financements aux associations a des effets majeurs sur l’évolution des structures de mobilisation du mouvement des femmes, dans la mesure où la démarche de demande de financement auprès de l’administration impose des contraintes organisationnelles (constitution en association loi 1901), mais aussi des contraintes en termes d’agenda et d’orientation idéologique (comme nous le préciserons au chapitre suivant, ne sont financées que les associations dont les activités correspondent aux priorités d’intervention du ministère).

De même que la création de l’administration, la mise en place d’un budget d’intervention a créé une dépendance au sentier emprunté, au sens où un principe et un ordre de grandeur étaient acquis, sur lesquels il était difficile de revenir, bien que les montants aient pu varier au fil des années (cf Encadré 10). Par exemple, la délégation à la Condition féminine d’Hélène Gisserot, qui fait suite au ministère des Droits de la femme d’Yvette Roudy lors de l’arrivée de la droite au pouvoir en 1986, dispose d’un budget total de 108 MF, dont 72 MF de crédits d’intervention⁹⁷. Ceci représente une diminution par rapport au budget de 1985, qui était de 113 MF, mais on est loin de revenir au budget quasi-inexistant (et sans crédits d’intervention) qui était celui de la ministre déléguée à la Condition féminine.

92 A ce sujet, une de nos interviewées estime qu’on ne peut véritablement parler d’accroissement net du budget, dans la mesure où auraient été transférés au ministère des Droits de la femme des crédits qui étaient auparavant consacrés à la condition féminine dans d’autres ministères (entretien F8). L’affectation directe des fonds au ministère des Droits de la femme donne toutefois à ce dernier un poids plus conséquent. On peut par ailleurs souligner l’importance nouvelle des crédits destinés au financement des associations et d’actions d’information.

93 A. CROUZET, "Mission impossible pour Monique Pelletier?" Le Journal Rhône-Alpes, 8 novembre 1978. 94 Citoyennes à part entière, 1981, n°4, « Le budget du ministère », p.4.

95 Source : Centre des archives du féminisme (Angers), fonds Yvette Roudy, versement 5 AF 69 (suppression du ministère des Droits de la femme), dossier de passation de pouvoir envoyé au cabinet de M. Seguin, ministre des affaires sociales et de l’emploi, le 26 mars 1986.

96 Citoyennes à part entière, 1981, n°4, « Le budget du ministère », p.6.