新政国际化

鉴于民主国家广泛认识到各国无法孤立地 管理经济危机和危机的蔓延，对一种“介乎不 负责任的个人主义无政府状态与国家社会主义 暴政之间”的国内经济治理形式的探寻¹⁰ 势必 会对第二次世界大战爆发后不久开始的围绕国际 经济新秩序开展的讨论产生深刻影响。

布雷顿森林设计者们的主要目标是设计一 个战后国际经济结构，该结构将预防再度发生 导致1930年代国际贸易和支付崩溃及其破坏性 后果的投机取巧行动和破坏性金融危机蔓延。¹¹ 这涉及与第一次世界大战遵循的方式以及当时 为回归正常做出的误入歧途的不成功努力彻底 决裂。参与讨论的两位最著名主角是约翰•梅 纳德•凯恩斯和哈里•德克斯 特•怀特，前者代表负载累累 的联合王国逐渐减弱(但仍然 威严)的力量，后者则代表美 国占优势的工业和债权经济 谈判。他们承认，为全球经 济稳定和安全以及为收入和 就业的持续广泛增长创造条件需要采取若干措 施。这些措施包括：取消大萧条后引入的临时 外汇管制和歧视性贸易壁垒、在实现充分就业 所需的程度上“赋予国家政策自主权”，以及提 供额外支持和保障以确保国际经济体系有效运作 (Eichengreen和Kenen，1994年: 34)。

考虑到两次大战之间期间的经济崩溃的原 因是市场失灵未得到纠正、过度竞争以及未加 抑制的金融危机蔓延，恢复稳定的全球经济体 系被理解为需要从纯粹的制定国家政策转向多 边体系，其基础是承认经济的相互依存性、加 强合作和支持性的多边机构。汇率稳定和产出 无法孤立地管理经济危机

和危机的蔓延。

及就业的持续扩张被看做是避免国际贸易中的 冲突和破坏之根本。这要求作出基于三个方面 的全球安排：对汇率政策的多边管制、提供国 际流动性的机制和限制破坏性的资本流动。与 国内金融管控类似的是，国际金融管控旨在限 制金融市场利用短期投资资本流动在国外谋利 的能力。凯恩斯(1944年)在维护布雷顿森林谈 判的最终安排时明确表示，驯服金融是任何稳 定的战后多边秩序的核心：

虽然其他计划对货币方案而言并没有之前 提出的计划那么重要，但我想，可以认为 货币方案提供了坚实的基础，让其他计划 可以建立在其之上。当出现货币混乱的时 候，在其他方面很难有秩序可言……如果 在其他方面未取得预期的进展，那么货币 提案就更加有必要。如果关税障碍为规划 贸易带来极大困难，就更有必要商定改变 交易的有序程序……货币提案非但不取决 于该方案的其余部分，在该方案没有取得 预期成功的情况下，反而更加必要。

因此，金融管制被看做是扩大国内政策空 间，以实现新确定的充分就业、经济与社会安 全和提高大多数居民的生活水准等目标以及打 造某种形式的能够巩固支持这一共同政策议程 的更加稳定的经济环境的“建设性国际主义”

的根本基础。然而，从一开始，美国的决策者 们(比凯恩斯更甚)就非常明确地指出，也应在 国际层面探讨如何驯服国内外金融界对发展的 影响。Oliver认为(1975年: 4),

怀特相信不能依靠私人投资者提供用于战 后重建所需的资本。他还认为，即使在战 后过渡期之后，不能仅依靠世界上的私人 投资市场实现资本从富人到穷人的正常流 动。二十世纪的教训是长期的私人资本流

动趋向于加强而不是减弱国际商业周期的 延伸，并且高利率和私人有价证券投资到 期日较短往往会使得本来可能是生产性国 际投资的投资变成非生产性投资。

也是从一开始，罗斯福及其政府官员们就 赞成设立公共的国际金融机构，“联合国所有 会员国和联系国”都可以成为其成员。¹² 纽约 金融界反对这一想法，偏向于通过向联合王国单 方面贷款来恢复国际金融稳定的“关键货币”计 划。在反驳该计划时，美国财政部长Morgenthau 强调有必要避免“两个国家独揽世界金融”，坚 持“在布雷顿森林所审议的问题是所有国家共 有的国际问题，只有通过广泛的国际合作才能 解决这些问题”(Morgenthau，1945年: 192)。此

外，Morgenthau强调设计布雷顿森林框架不只

是为了实现发达国家充分就业的目标，也是为 了解决欠发达国家提高工业化水平和生活水准 的目标：

除非建立某个兼顾两个系列国家的愿望的 框架，否则欠发达国家和较发达国家之间 的经济和货币冲突几乎肯定会接踵而来。

没有什么比让占世界半数以上人口的欠发 达国家与人口较少但工业更先进的西方国 家打经济战更骇人的了。布雷顿森林方式 的基础是意识到像印度和中国那样的国家 在像英国和美国那样的国家的援助和鼓励 下实现工业化和改善生活条件对双方的 经济和政治都有好处 (Morgenthau，1945 年: 190)。¹³

但甚至在这种方式开始影响布雷顿森林 的谈判之前，它已经帮助改造了美国同发展中 国家的交往，尤其是通过罗斯福针对拉丁美洲 的“睦邻政策”。该政策旨在以不只是符合当 时美国的地缘政治利益而且符合新政的目标和

价值观的方式促进贫困国家的发展。就其本身

荣中发挥积极作用。在提交关于成立一家银行 (最终成为世界银行)的提案时，财政部长Henry

Morgenthau对全球凯恩斯主义做了早期陈述，

认为“不发达和缺少资本的国家对生产性资本 的投入不仅意味着这些国家将能以较低的成本 供应更多的世界所需货物，而且与此同时，它 们也将成为更好的世界货物销售市场” (引自 Helleiner，2014年: 117)。

罗斯福政府对金融机构管理中强大的“公 共”方面的强调在布雷顿森林协定中可见一斑。

设立了国际货币基金组织来确保一个在严格限制 的国际资本流动条件下汇率稳定、但可经由多边 谈判调节的有序的国际支付体系。其最重要的功 能是提供国际流动性，这不仅是为了避免赤字国 的通货紧缩调整以及贸易和外汇限制，而且是为 了在暂时的支付干扰期间帮助维持汇率稳定。

流动性供应的方式是1944年布雷顿森林会 议之前的谈判中最具争议性的问题之一。怀特 和凯恩斯独立编制的计划都规定要提供国际流 动性以使各国稳定其货币。凯恩斯基于国际清

算单位“bancor”的国际清算联盟计划事实上提

议应自动将顺差国的储备金提供给逆差国以满足

其经常账户需要(Mikesell，1994年；Dam，1982 年；Oliver，1975年)。然而，最终占上风的是 怀特的计划，反映出美国的经济和政治力量更 大。这导致设立了一个基金，各国为该基金捐 助了部分黄金和部分本国货币，供那些需要国 际储备的国家提取。

尽管在制度的细节方面有差异，但不能依 靠私人资本本身来实现国家或全球目标已经成 为一项广泛的共识，并且应有足够的政策空间 让各国通过实施充分就业议程以及广泛的社会 保护来达到适当的经济安全水平(Martin，2013 年)。因此，布雷顿森林会议后面的一个关键假 设是主要国家，尤其是一旦战争结束则其金融 中心将继续称霸的美国和联合王国，愿意放弃 或减少对直接经济利益的追求，而更多地关心 系统的稳定。国际货币基金最初的机构轮廓十 分符合这些目标和假设。在一次特别生动的讲 话中，怀特坚持认为“利用国际货币安排来掩 饰实施不受欢迎的政策，这会毒害国际金融稳 定氛围，这些政策的优缺点不在于对国际货币 的考量本身，而在于相关国家的整个经济方案 和理念”( Felix引用，1996: 64)。

1. 实施一个发展议程

布雷顿森林谈判一般被描述为是“盎格 鲁－美国”的事件，其中主要官员－凯恩斯 和怀特－没有对国际发展问题和贫困国家的 关切表现出多少兴趣。甚至其支持国际复兴开 发银行(世界银行)的意义也淡化了。然而应邀 参加布雷顿森林会议的政府有超过半数来自世 界贫困区域。¹⁵ 此外，不论最终驱动议程的战 略性现实政治是什么，美国承诺建立一种程序 性多边主义的形式，承认所有参与国在讨论中 都占有一席之地。¹⁶

特别积极参加会议讨论 的是来自拉丁美洲、中国 (其向会议派出了第二大代 表 团)和 印 度(在 其 代 表 团 中，英国官员和印度官员的 人数相等，因为其在当时是 一个殖民地)的官员。其中 许多人表示他们认为布雷顿

森林谈判是一个构建有利于发展的国际金融体系 的契机，该体系将支持它们由国家主导的努力以 提高生活水准并开始工业化。发展中国家还同意 国际货币基金支持管理货币制度和提供短期贷款 以应付国际收支困难的广泛目标。然而，它们要 求更灵活地使用其资源以满足初级商品出口国 的特殊需要。事实上，它们的支持对于纳入一

项“放弃条款”起到了关键作用，该条款允许 国际货币基金在特殊情况下超过其正常的贷款 限制(Helleiner，2014年: 166-168)。

一般认为国际复兴开发银行(如今的世界 银行)的诞生比国际货币基金更容易，争议更 少。但它也在两个重要问题上受到质疑：长期 融资应是私人的还是公共的，重建和发展哪个

更重要？¹⁷ 重视后者的欧洲人看到了重建融资

与发展融资之间的权衡，强调遭到战争破坏地 区的项目的紧迫性。然而，战后重建是暂时的

与发展融资之间的权衡，强调遭到战争破坏地 区的项目的紧迫性。然而，战后重建是暂时的