公共收入和财政空间构成

税收构成之所以重要是因为其具有分配意 义并且在为特殊需求与供应要素提供动力方面 发挥着作用。例如，将差别税率应用到特殊部 门是工业政策的一种形式。直接税，尤其是公 司所得税和个人所得税，可出于收入分配的目 的进行调整，并可充当内在稳定因素，因为它 们会在繁荣期增加，而在衰退期下降。在发达 国家，所得税依然是收入的主要来源，社会缴 款紧随其后(图7.2)。

发展中国家往往更加依赖从消费和贸易间 接税中获得的收入。2012年，在非洲，仅增值 税就占总收入的22%，在拉丁美洲占26%，在 东亚、南亚和东南亚占29%。这一比例只有在

西亚较低(12%)，因为其收入的大部分来源于采

掘业。此外，自2000年代以来，增值税在国内生 产总值中的比例在全世界各个地区都有所增加。

即使是发达国家也在不断使用消费税，而且这已 经成为所得税之后的其税收收入第二大来源。

这种趋势具有消极的分配影响，因为与所 得税相比，增值税和其他间接税具有递减性。

一些国家试图通过豁免和区别对待来减少其递 减性。在拉丁美洲，对一些产品不征收增值税，

并且在某些工业部门或向特殊类别的消费者提 供豁免(拉加经委会，2014年a)。² 其他国家使 用差别增值税率，以促进环境优先事项，例如 通过对塑料、机动车辆和燃料的购买设定更高 的税率。同样在拉丁美洲，一些国家最近采用 了双重税收制度，与斯堪的纳维亚各国使用的 类似，该制度设定了资本收入标准税率、更高 的公司税率和劳动收入累进税率。在该地区的 其他国家，财政工具被用于促进正规就业，并 帮助将税收负担从雇佣更加正规工人的部门的 公司转移至资本更加密集的采掘业跨国公司(拉 加经委会，2014a)。

与这些补偿措施相比，其他政策已倾向于 财政递减。Ortiz和Cummins(2013年)发现，约 63个发展中国家和31个高收入国家的94个政府 考虑了提高收入的方案，办法是提高增值税或 销售税率或消除豁免以作为一项最普通的危机 后调整措施。

此外，所有地区的主要趋势是公司所得税 税率稳步下降，因为政府在努力吸引或留住流

动投资者(2012年《贸易和发展报告》，第五

章)。多个经合组织国家的平均公司税税率从 1980年代早期的45%下降至2012年之前的25%

以下。发展中国家的公司税税率也大幅下降，

平均从1990年代早期的38%降至2000年代早期 的32%(Keen和Simone，2004年)，并在2012年 又降至约27%。³ 这些公司税税率的下降未必 会导致相应的税收收入按比例缩减。在某些情 况下，税收收入可通过税基扩大得到补偿，而 在其他情况下，通过免税期、降低特殊部门或 地区的法定税率以及对出口方和自由贸易区实 行直接税款减免等措施，税收收入得以增加。

在发展中国家降低公司税税率似乎与扩大 其税收收入的一般建议相悖：如果这些国家对 财政投资有诸多公共收入的要求，并且通过其

他方式提高收入的能力有限，那么它们为什么

2006-2011年间，撒哈拉以南非洲国家的总进口

增加了超过70%。最不发达国家的进口关税收

债券和衍生品(在欧盟)交易征税或对遣返海外收 入征税(在美国)。如果这些措施得以实施，将引 起税收结构的重大变化。拟议的金融交易税会 被视为印花税的一种全球版本，印花税是现存 最古老的税种之一。300多年前，英国引入了印 花税，这一税种也在许多其他国家被长期应用于 股票以及财产购买活动。像许多财政费用一样，

这些税的征收出于多种目的。金融交易税的提 出不仅仅是为了获得可观收入，该税还可作为 一种影响经济代理行为的工具。它可能会抑制 能够破坏其余经济的投机活动，并确保金融部 门和其他部门获得更加公平的待遇。

因此，不同的力量似乎正在影响财政收入 的构成与水平，有时方向相反。这些不仅仅是 技术问题，因为财政空间的扩大或收缩对于实 施不同的发展战略很关键。此外，它们还涉及 税收负担分配，这会对分配和经济产生影响，

使一些代理人比其他相关方获得更多利益(或受 到更多影响)。

在这种情况下，值得一提的是实际上圆滑 的说客和利益集团对国家和国际决策的普遍影 响，人们往往没有充分认识到这一点。游说在 美国存在已久并得到接受，而且在其他发达国

家和发展中国家也越来越重要。说客可以通过 将复杂信息从专家传达至立法者和官僚来使整 个社会受益，但是他们也会导致产生租金和私 人挪用占有租金，这对社会有害。游说的成本 高昂，集体行动问题意味着家庭、消费者以及 由许多小型行为者组成的利益分散的产业集团 不可能得到充分的代表。例如，金融部门组织 良好，并拥有高水平的“火力”，其针对的财政 决策远远超过了使用金融服务或受金融服务影响 的家庭的范围。⁵ 它可以对财政空间产生直接影 响；例如，欧盟议员正式提交了1,700份就对冲 基金和私人股权公司的活动进行立法的修正案，

其中900多份得到了金融业游说团体的授权，并 且有证据显示说客们大范围发放“复制与粘贴”

文本(跨国公司欧洲观察等，2014年)。同样，在 美国，人们发现第一年增加1%游说支出的公司 在下一年的有效税率会减少0.5至1.6个百分点 (Richter等人，2009年)。这表明战略游说会给特 殊群体带来可计量的益处，而公司最近为推动一 揽子税款减免所采取的措施的规模则支持了这一 点，根据国会预算办公室在最近的一次调查中报 告的数据，在2014年减免的税款预计为460亿美 元，十年后这一数值约为7,000亿美元。⁶ 尤其 在与时常允许立法者、官僚和说客换位的“旋转 门”制度相结合时，这些做法会直接或间接影响 财政政策。最近这些做法在一些发展中国家的扩 散是影响财政空间的另一因素。

直到20世纪，税收和执行成为了主要的国 内关切，几乎未向其他国家税收制度溢出。如 今，尽管一些国家的税收制度全球化可以影响 到其他国家的公共收入汇集，但税收依然是国 家的主要关切。这具有建立新渠道的负面影响，

通过这些渠道，一些纳税人(尤其是高资产净值 个人和跨国公司)可减少甚至避免缴税。高资产 净值个人主要通过将其金融资产置于避税港来 避免缴纳财富税和遗产税以及这些资产的所得 税。另外，其收入的一部分有时通过这些管辖 区得以向税务机关隐藏。对于跨国公司，避税 的主要形式是“伪造账目”，尽管它们也可能 持有金融资产或在避税港中登记了非金融资产。

当审视税收流失的国际维度时，有三点很 重要。第一，这些做法导致了巨大的公共收入 损失。第二，大部分由伪造账目引发的资金流 动都经过设在避税港，或者更准确来说，设在 保密管辖区的海外金融中心的。第三，国际征 税结构存在很多缺陷，未能恰当适应当前的现 实情况。

1. 主要概念

(a)

避税港、保密管辖区和海外金融中心经常 被视为同义词。然而，这三个术语指的是同一 问题的不同方面。避税港是政治管辖区(并非

所有避税港都等同于主权国家)，拥有充分的 自主权，能制定自己的税收、金融和其他法律 法规，从而创建一个立法框架帮助非居民个人 或公司逃避被其开展实质性经济交易的地方施 加监管义务(Palan等人，2010年)。出于会计和 税收目的，它们提供了一个场所以记录在其他 地方产生影响的交易(税收正义网，2012年)。 这些场所不仅提供了避税，还可避免许多其他 规章细则，因为根据其当地法律创建的结构可 完全或在很大程度上匿名使用(Shaxson，2011 年)。此外，对经济和金融犯罪的起诉以及与 其他国家的司法合作经常受到极大的限制。出 于这些原因，这些场所也被广泛称为“保密管 辖区”，因为它们为海外金融中心的商业运营 者及其客户提供了保密服务，从而促进了各种 资金非法流动。

在许多方面，海外金融中心是虚构空间。

这一术语更多地是指一系列活动，而不是一种 地理环境。⁷ “海外”这一术语来源于这样一 个事实，即，保密管辖区记录的交易实际上是 在其他地方发生的。有时，在避税港和保密管 辖区与海外金融中心之间会存在微小差异。后者 由会计、律师和银行家以及与其相关的信托公司 和金融中介组成，它们向其他领土或管辖区的居 民出售服务，这些居民希望在避税港或保密管辖 区利用法律建立的机制。在实践中，这些运营者 可随时轻易地将其业务转移至任何想去的地方；

他们有时确实利用这一权力来威胁要离开无法确 保其想要的立法的管辖区(Murphy，2008年)。