发展中国家：近年来在国家工业发展政策方面的经验

此前的《贸易和发展报告》(特别是1994 年、1996年和2003年《贸易和发展报告》)和 其他著作(例如，Akyüz等，1998年；世界银 行，2005年a；Chang，2011年)曾经详细论述 了东亚经济体在成功转型的过程中广泛运用积 极主动的贸易和工业政策。

然而，发展中国家近年来工 业政策的性质和规模受到全 球贸易和经济治理机制变化 的巨大影响，而发展中国家 的政策必须与这些机制保持 一致。在此类变化当中，最 重要的莫过于有多个国家加 入了世贸组织并且/或加入了 区域贸易协定。另一方面，发展中国家的决策 者努力调整国内工业政策，以消除本国经济在 全球经济环境发生变化时表现出来的结构性脆 弱性，这些变化包括经济危机以及国内贸易条 件的变化。本节将列举国家实例，讨论这些变 化如何影响到各国的政策组合，特别是进入新 千年以来的情况。

工业政策备受关注，原因之一是2000年代 初以来，一些经济体得益于全球商品价格的提 高，贸易条件有所改善。商品价格飙升，自然 资源丰富的国家的贸易由此得到大幅度改善，

这些都有助于相关国家改善宏观经济政策和财 政账户状况。然而，这些国家在制定发展战略 时不应沾沾自喜，它们面临的主要挑战依然是：

从资源租金中拿出合理的份额(另见本报告第七 章)；避免实际汇率升值，这将削弱国内可交易 的制造活动的竞争力；以及，将收入投入实体经 济，以便推动生产和出口的多样化及升级换代。

发展中国家近年来工业政 策的性质和规模反映出全 球贸易和经济治理体制的 变化，而发展中国家的政 策必须与这些机制保持一 致

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从长期来看，面对商品价格波动和不利的价格 走势产生的负面影响，各国要降低本国的脆弱 性，多样化和工业化是最佳途径。加快劳动力 从初级部门的低生产力活动向制造业的高生产 力活动转移，可以提高整体生产力和收入增长 水平。要实现多样化，必须大量投资，并且要 在贸易和资本积累之间形成良性循环。决策者 可以采取以下工业政策，从而有力地促进这方 面的工作：支持私营部门确定和扩大增值更高 的活动，扶持在更快提高生产力方面有潜力的 部门，同时生产在国际市场上需求弹性更高的 产品。特别是，这些措施将有助于扭转1990至 2005年间非洲和拉丁美洲国家(大多为自然资源 丰富的国家)出现的劳动力从高生产力部门向低 生产力部门流动的趋势(McMillan等，2014年)。

2004年，巴西制定了三组旨在提高制造活 动以及能源相关行业的投资、创新和国际竞争 力的政策，建立了新的工业政策体制框架。巴 西借助公私伙伴关系委员会等力量，优先发展 重点行业、重点部门、作为“国内领先者”的 公司、以及基础设施项目。

通过国家发展银行(国家经济 和社会发展银行，经社发展 银行)提供长期投资融资，是 落实这些政策的一项重要工 具。例如，经社发展银行为 大型工业和基础设施项目提

供直接资金支持，并且支持部分货物和服务的 出口(Ferraz等，2014年)。为促进巴西经济的升 级换代，经社发展银行一直以来利用贷款、长 期融资和股权融资、担保、赠款和信用保险等 方式，支持汽车、信息技术、航空和石油部门的 发展。与其他一些发展中国家不同的是，巴西没 有签署任何区域贸易协定，这让巴西在通过发展 银行促进上述活动方面，拥有更大的灵活性。

在南非，人们认为国家不能再像过去那 样，继续严重依赖传统商品和不可交易的服 务作为实现增长和发展的基础；为此，南非在 2007年通过了《国家工业政策框架》(贸易和工 业部，2007年：10)。由此实施了一系列横向和 纵向措施，例如调整具体部门的关税和财政刺 激措施，目的是强化工业化进程，同时提高这 一进程的包容性。然而，这些措施产生的裨益 低于预期水平，这在一定程度上是由于工业政 策没有与更广泛的国家宏观经济框架适当结合 起来，而且大型项目与上下游的小型企业之间 没有建立起充分的联系(Zalk，2014年)。

越南的经验可以说明，加入世贸组织将给 国家的政策选择造成怎样的限制。⁵² 2007年1 月，越南成为世贸组织成员国，加紧了从进口 替代战略向出口促进战略的转化。这种转变起源 于1986年开始的“革新”经济改革方案；1990年 代和2000年代初，越南与欧盟、日本、美国等主 要贸易伙伴以及多个亚洲国家签署双边协定，进 一步推动了这种转变。通过与之相关的改革，形 成了促进双重工业化战略的 复杂体系。这项战略的基础 是同时发展以下两种行业：

一是私营部门外向型劳动密 集型制造行业，具体方法是 吸引外国投资者、建立出口 加工区、为进口产品设置关 税退税制度；二是进口替代行业，具体方法是 投资发展重工业和资源型部门，国有企业在这 方面继续发挥重要作用。⁵³

在正式加入世贸组织之前的预备阶段，越 南调整了工业政策的部分内容，包括逐步淘汰 明确的出口业绩要求、与当地含量有关的补贴 和税收奖励措施。在加入世贸组织之后，越南

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将单一平均关税税率从2007年的18.5%降至2013

年的10.4%，并且放开了私营部门。

与此同时，越南一直在利用世贸组织的规 则和承诺依然允许的某些灵活性。例如，约束 税率和应用税率之间的差额使得越南能够调整 其应用关税，以便控制能源价格，保护某些行 业不受进口产品的竞争。越南对于某些粮食商 品还实施了关税配额。此外，越南采用优惠进 口税、关税豁免、减轻公司所得税和土地使用 税、补贴贷款和投资担保等

形式，对于某些部门提供保 护，目的是鼓励研发、基础 设施建设、培训、以及落后 领域的企业发展。服务部门 实现了广泛的自由化，但越 南现行的双边协定大多采用 了肯定列表方法(即，缔约国

只列出其希望实现自由化的部门，其他所有部 门均不受影响)。因此，越南在电信服务部门依 然实行外资所有权上限，可以对外国航运公司 征收较高的费用，并且可以要求对外资零售店开 展经济需求测试(已经设立的第一家店铺除外)。 越南政府还利用采购措施来支持当地供应商。

然而，这些措施还不足以帮助私营企业克 服资本短缺和充分实现规模经济以获得国际竞 争力。此外，在加速推动外国直接投资的预期 外溢效应方面，双轨战略只取得了部分成功，

特别是在技术转让以及在外向型行业和国内供应 公司之间建立联系方面(Nguyen等，2014年)。假 如泛太平洋合作伙伴关系等倡议能够落实，这 些倡议在投资和知识产权问题上可能会制定更 为严格的规则，这将进一步压缩国内联系和技 术调整的空间。⁵⁴

中国加入世贸组织，同样对本国工业政策 的性质和范围产生了重要影响。由于中方承诺 遵守《与贸易有关的知识产权协定》，必须放 弃对于外国直接投资的某些政策，包括旨在鼓 励技术转让和加强联系的各项措施，例如当地 含量要求。中国还必须逐步淘汰早期工业政策 中的其他内容，特别是贸易保护措施、给予新 兴产业的优惠利率和较低的税率、以及给予其 他部分产业的直接财政援助形式(《2006年贸易 和发展报告》)。

然 而 ， 中 国 对 于 外 国 直 接 投 资 继 续 采 取 战 略 方 法，将以下两类部门区别对 待：能够创造大量外汇和就 业岗位的部门；以及，能够 提 高 国 内 生 产 能 力 和 增 强 重 点 经 济 领 域 能 力 的 部 门 (Poon，2014年)。对于前者，追求效率的外国 直接投资得益于与经济特区内部活动普遍有关 的刺激措施，例如部分增值税退税、公司税免 税期、以及提供有利于开展国际贸易的基础设 施(Zeng，2011年)。对于后者，寻求市场的外 国直接投资受到多项外资所有权限制，例如在 钢铁和银行业只能持有少数股权，在汽车行业 的合资企业中只能持有半数股权。鼓励汽车行 业某些合资企业的发展，是一项政策工具，目 的是保持行业竞争力，吸引外国投资者提供技 术转让，对于中国国内的生产技术实现升级换 代。政府大幅度增加研发开支，为此提供了进一 步的支持。不仅如此，还通过政府采购和国家投 资发展基础设施等方式，刺激对于汽车的需求，

例如建设高速公路网(Lo和Wu，2014年)。1990 年代中期，中国开始发表外国直接投资指导目 录(列出了“鼓励”、“限制”或“禁止”外国 直接投资进入的行业)，并不时进行修订，采用 多种措施有助于调整发展

中国家的生产结构，例如 环境法规、政府采购和税 收政策

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更加严格的技术门槛，体现出国内生产能力的 改善。以2011年版外国直接投资目录为例，取 消了对于汽车制造业合资企业的规定，将其适 用于汽车电子配件以及“新能源汽车”的某些 关键零件和部件的研发和制造业，例如高能量 电池(Dezan Shira及其助理，2011年：8-9)。⁵⁵

中国政府依然起到重要的指导作用，特别 是在上游重工业和生产资料部门，在这些部门 中有为数众多的规模较大、且与政府有关的企 业。⁵⁶ 这些企业的规模对于希望进入这些部门 的其他企业(包括外资企业)构成障碍，但此类 企业数量很多，足以确保竞

争，从而保障生产的经济效 益。公共部门的制造商还需

争，从而保障生产的经济效 益。公共部门的制造商还需