de la Restauration au Second Empire (1814/15-1870)
C. Une nouvelle conception de l’autorité des maires
1. Une légitimité accrue
La loi du 21 mars 1831 sur l’élection des conseils municipaux fut l’une des mesures
libérales les plus importantes prises par le nouveau régime194. Ses dispositions sont connues :
192
AN, F/1bI/172/3, Notice de renseignements sur Hector Raulin, 1836.
193 AD 88, 3 K 11, Circulaire du Président du Conseil aux préfets, 1er décembre 1831.
194 Sur cette loi et son importance, voir Christine GUIONNET, L’Apprentissage de la politique moderne. Les élections municipales sous la monarchie de Juillet, Paris, L’Harmattan, 1997, 324 p. ; Jean-Philippe RIOCREUX,
Les Réformes de l’administration locale sous la monarchie de Juillet, Tence, Imprimerie Moderne, 1974, 72 p. ; Marie-Cécile THORAL, « Les réformes des années 1830 dans l’administration locale en Isère », in Patrick HARISMENDY (dir.), La France des années 1830… op. cit., p. 189-199. ; André-Jean TUDESQ, « Institutions locales et histoire sociale : la loi de 1831 et ses premières applications », Annales de la faculté des lettres de Nice, 1969, 9-10, p. 327-363 ; Philippe VIGIER, « Elections municipales et prise de conscience politique sous la monarchie de Juillet », in La France au XIXe siècle : études historiques. Mélanges offerts à Charles Hippolyte
167
les conseils municipaux étaient désormais élus au suffrage censitaire direct pour six ans195 par
la fraction de la population masculine de plus de 21 ans la plus imposée, dans des proportions variables selon la taille de la commune – 10% de la population masculine totale dans les communes de moins de 1000 habitants, 15% dans celles qui comptaient 1000 à 5000 habitants, 14% dans celles comprises entre 5000 et 15 000 habitants et 13% pour les autres. Le droit de vote était en outre également accordé à quelques catégories de personnes même si ces dernières ne disposaient pas du niveau de cens requis : les magistrats, les avoués et avocats, les officiers de la Garde nationale, ou encore les universitaires. Il fallait, dans chaque
commune, trouver au moins trente électeurs196. De ce fait, si le corps électoral restait limité à
la bourgeoisie dans les grandes villes, il n’en allait pas de même dans les villages, où des
individus relativement modestes pouvaient être électeurs197. Au total, plus de 2,8 millions
d’individus obtinrent le droit de vote, soit 30% de la population masculine de plus de 21
ans198. Les maires n’étaient pas directement élus, mais ils devaient obligatoirement être choisis
par le roi (pour les communes de plus de 3000 habitants et dans les chefs-lieux de département et d’arrondissement quelle que soit leur population) ou par le préfet (pour les autres communes) au sein du conseil municipal, ce qui réduisait évidemment considérablement leur marge de manœuvre. En permettant ainsi à une fraction relativement importante de la population masculine de désigner, même indirectement, leurs édiles, le nouveau régime modifia de manière profonde les fondements de l’autorité des maires, puisqu’ils bénéficiaient de fait de l’onction du suffrage populaire. Ces derniers ne disposaient donc plus, ou plus exactement plus seulement, d’une autorité déléguée par le souverain, mais
également d’une autorité émanant de leurs électeurs199
. Le caractère hybride de leur légitimité
était évidemment de nature à accroître leur autorité200 – les habitants étaient en principe
davantage enclins à obéir à un homme qu’ils avaient contribué à désigner – mais présentait également le risque de donner aux maires les moyens d’exercer une autorité plus personnelle, au détriment de celle de l’Etat. Elle faisait, de surcroît, peser un risque de conflit d’intérêt sur Pouthas, Paris, Publications de la Sorbonne, 1973, p. 278-286 ; Philippe VIGIER, « La monarchie de Juillet », in
Louis FOUGERE, Jean-Pierre MACHELON et François MONNIER (dir.), Les communes et le pouvoir… op. cit., p. 206-217.
195
Notons que les conseils municipaux étaient renouvelables par moitié tous les trois ans.
196 Dans la mesure où il fallait trouver au moins trente électeurs dans chaque commune, le pourcentage était de fait bien supérieur dans les plus petites communes.
197 Philippe VIGIER, « La monarchie de Juillet », in Louis FOUGERE, Jean-Pierre MACHELON et François MONNIER (dir.), Les communes et le pouvoir… op. cit., p. 210-211.
198
Christine GUIONNET, L’Apprentissage de la politique moderne… op. cit., p. 10.
199 Voir également les remarques de Philippe TANCHOUX, « Les ˝pouvoirs municipaux˝… », art. cit., p. 46.
200 On peut remarquer que cet accroissement de l’autorité des maires se traduisit, dans bien des communes qui n’en possédaient pas encore par la construction d’une mairie (Maurice AGULHON, « La Mairie », in Pierre NORA (dir.), Les lieux de mémoire… op. cit., p. 171 ; Jocelyne GEORGE, Histoire des maires… op. cit., p. 111).
168
les maires : lorsqu’une décision étatique allait à l’encontre de ce que leurs administrés souhaitaient, quel parti devaient-ils prendre ? Celui de leurs électeurs, au risque d’être révoqués, ou celui de l’Etat, au risque de ne pas être réélus au conseil municipal ?
Les prérogatives des maires n’évoluèrent en revanche que bien plus lentement,
puisqu’il fallut attendre le 18 juillet 1837 pour qu’une loi d’attribution soit promulguée201
. Celle-ci, rédigée dans une perspective décentralisatrice, conférait un peu plus d’autonomie
aux municipalités, mais dans des proportions modérées202. Elle ne renforça, de ce fait, le
pouvoir des maires que de manière modeste. Ceux-ci restaient, tout d’abord, des agents de
l’Etat203. En outre, les compétences qui leur étaient accordées étaient pour une grande part les
mêmes que celles dont ils disposaient depuis l’an VIII. Quant aux autres missions qui leur étaient confiées, elles n’étaient nouvelles qu’en apparence ; il ne s’agissait en fait que d’inscrire dans le marbre de la loi des pratiques jusque-là simplement tolérées, par exemple le droit d’acquérir au nom de la communes des biens fonciers ou immobiliers. Le domaine dans lequel les maires gagnèrent le plus en latitude – même s’il ne s’agissait pas, là encore, réellement d’une innovation – était l’élaboration du budget, qu’ils proposaient au conseil municipal, chargé de le voter ; le préfet et le gouvernement ne pouvaient exercer qu’un contrôle de légalité. En outre, cette loi permit aux décisions des maires d’être plus rapidement applicables. Les arrêtés municipaux n’entraient jusqu’alors en vigueur qu’après examen du préfet, qui pouvait les autoriser ou non sans avoir besoin de justifier sa décision, et sans condition de délais. La loi du 18 juillet 1837 portait que le préfet ne disposait plus que d’un mois pour rendre sa décision, faute de quoi l’arrêté était applicable de plein droit204. Il n’en reste pas moins que les actes des maires continuaient à être contrôlés par les préfets et les
sous-préfets205, ce qui constituait naturellement une limite non négligeable à leur autorité.
Enfin, il faut souligner que cette loi n’apportait aucune modification à l’ordre protocolaire. Quant aux costumes dont disposaient les maires, ils étaient identiques à ceux portés sous
201 « Loi sur l’administration municipale », in Bulletin des lois… op. cit., 9e série, tome XV, bulletin n° 521, p. 129-152. Les attributions des maires sont principalement évoquées dans les articles 9 à 14 du titre II.
202 Nadine VIVIER, « Changements socio-politiques, compétences et priorités des municipalités rurales en France au XIXe siècle », in Laurent BRASSART, Jean-Pierre JESSENNE et Nadine VIVIER (dir.), Clochemerle ou république villageoise ?... op. cit., p. 108.
203 Jocelyne GEORGE, Histoire des maires… op. cit., p. 108.
204
Sur ces points, voir Marie-Cécile THORAL, « Les réformes des années 1830… » art. cit., p. 192-196.
169
l’empire, à l’exception du dessin gravé sur les boutons de l’habit des maires des grandes
villes, qui représentait désormais la couronne royale entourée de deux branches de chêne206.
2. Des critères de sélections identiques
Pour exercer cette autorité accrue, les dirigeants nommèrent des hommes dont les caractéristiques sociologiques et politiques étaient très proches de celles en vigueur sous les deux régimes précédents. Seuls des notables locaux fidèles au régime étaient en effet susceptibles, aux yeux des dirigeants, de remplir une telle mission.
Avant même le vote de la loi municipale de 1831, les préfets et les sous-préfets furent
chargés d’éloigner de l’administration les maires incompétents ou opposés au régime207. Le
préfet de la Moselle suspendit ainsi de leurs fonctions au moins soixante-et-un édiles, dont quarante-et-un en raison de leur opposition « au nouvel ordre des choses », et treize pour
incompétence208. Dans les Vosges, Claude Nau de Champlouis puis Henri Siméon révoquèrent
147 maires sur les 550 que comptaient alors le département209. Or pour les remplacer, les
préfets s’efforcèrent de nommer « des hommes choisis parmi les notables des communes, franchement dévoués aux institutions constitutionnelles, recommandables par leur bonne
conduite et leur capacité »210. Le choix des maires devait donc toujours s’opérer au sein des
mêmes catégories sociales. Pour ne prendre qu’un rapide exemple, sur les soixante-dix-huit maires nommés par le préfet des Vosges Henri Siméon entre le 11 septembre et le 14 octobre 1830, vingt-trois (soit 29,5%) étaient propriétaires, quatorze (17,9%) cultivateurs, six notaires, quatre marchands, deux officiers en retraite, deux rentiers, deux maîtres de forge, deux
anciens fonctionnaires, et un artisan211
. Plus de la moitié vivaient donc directement de la terre,
206
Extrait de la décision royale du 18 septembre 1830, bulletin n° 23, in Recueil des actes administratifs pour le département de la Meurthe, Nancy, Bontoux, 1830, p. 211.
207 Il faut préciser que les mandats des maires en exercice au moment de la révolution de Juillet furent prolongés jusqu’à ce que les élections prévues par la loi de 1831 puissent être organisées (Ordonnance du 7 janvier 1831, in Bulletin des lois… op. cit., 9e série, tome II, bulletin n° 37, p. 1).
208 AN, F/1bII/MOSELLE/7, « Etat des maires et adjoints suspendus de leurs fonctions et dont le préfet demande la révocation définitive », 15 et 20 novembre 1830.
209AN, F/1bII/VOSGES/6, Lettre du préfet des Vosges au ministre de l’Intérieur, 14 octobre 1830.
210Ibid. 211
AN, F/1bII/VOSGES/6, « Etat des Maires, Adjoints et Conseillers municipaux au remplacement desquels le préfet a procédé provisoirement depuis le 11 septembre 1830 jusqu’au 1er octobre suivant », « Etat des Maires… depuis le 1er octobre 1830 jusqu’au 8 octobre suivant », « Etat des Maires… depuis le 8 octobre 1830 jusqu’au 14 octobre suivant ». Notons que trois autres maires avaient encore une autre profession, et nous ignorons la profession de dix-neuf d’entre eux.
170
ce qui ne peut surprendre. En revanche, les préfets s’efforcèrent de sélectionner des hommes fidèles au nouveau régime, du moins lorsque c’était possible. Pour s’en tenir à l’exemple des deux villes les plus importantes, Nicolas Tardieu, nommé maire de Nancy le 24 août 1830, était, avec son beau-frère le député de Nancy Pierre François Marchal, un des chefs de file du
« Mouvement » dans le département212
. Le nouveau maire de Metz, Emile Bouchotte, avait
également pris en position en faveur du « Mouvement »213
.
La mise en application de la loi de 1831 ne modifia pas la situation. Une circulaire du 18 septembre 1831 rappelait aux préfets les critères dont ils devaient tenir compte lorsqu’ils nommaient un maire :
« La supériorité relative d’intelligence, d’instruction et d’expérience, l’activité, la fermeté de caractère, l’accord de vues et de sentiments avec le gouvernement, sont les considérations principales qui détermineront votre choix »214.
Seuls les notables locaux étaient susceptibles de rassembler les caractéristiques évoquées ici. Il était certes toujours difficile de trouver des individus correspondant à ce profil dans chacune des communes, en particulier dans les villages, et ceux qui l’avaient n’acceptaient pas toujours la charge de maire, jugée lourde et difficile215. Il n’en reste pas moins que les préfets s’efforçaient, dans la mesure du possible, de choisir des individus appartenant aux élites locales. Le fait que l’administration soit désormais obligée de choisir les maires parmi les conseillers municipaux élus ne constituait pas un frein de ce point de vue, car les conseils municipaux étaient de fait composés de notables. Dans les villes, seuls ces derniers disposaient du droit de vote et étaient éligibles. Dans les villages, le corps électoral était plus populaire, mais les citoyens confièrent tout de même le pouvoir municipal aux habitants les
212Odette VOILLIARD, Nancy au XIXe siècle… op. cit., p. 162.
213
Henry CONTAMINE, Metz et la Moselle… op. cit., p. 376.
214 AD 57, « Circulaire du 18 septembre 1831 sur la nomination des Maires et Adjoints, conformément à la loi du 21 mars 1831 ». Précisons qu’il ne s’agissait pas des seuls critères dont les préfets devaient tenir compte lorsqu’ils nommaient un maire. La circulaire contenait notamment une longue liste de professions incompatibles avec cette fonction, par exemple les magistrats, les greffiers, les militaires en service actif, les agents et employés de l’administration financière, mais aussi des proches parents des employés communaux, ou encore les personnes faisant, en raison de leur profession, l’objet d’une surveillance de la part de l’administration municipale (comme les cabaretiers) ou encore les individus amenés à voyager fréquemment.
215 Le préfet de la Meuse déplorait ainsi, non sans exagération, le grand nombre de refus auquel il se heurtait : « les fonctions municipales inspirent aujourd’hui une telle répugnance à la plupart des personnes qui seraient aptes à les remplir, que dans les villes surtout il est devenu extrêmement difficile de trouver des maires et des adjoints » (AN, F/1bII/MEUSE/6, Lettre du préfet de la Meuse au ministre de l’Intérieur, 21 février 1835). Voir également André-Jean TUDESQ, « De la monarchie à la République : le maire, petit ou grand notable », Pouvoirs, n° 24, 1983, p. 11.
171
plus riches216. Dans ces conditions, le profil sociologique des maires n’évolua guère par
rapport à la période antérieure.
Dans les onze communes les plus peuplées, et en particulier à Metz et à Nancy217
, les vingt-cinq maires nommés à partir de 1831 sur lesquels on dispose d’informations appartenaient sans conteste à la haute bourgeoisie locale. Treize d’entre eux étaient avocats ou notaires – le maire de Nancy Charles-Louis Moreau fut même bâtonnier de l’ordre des
avocats de 1831 à 1834218. Cinq étaient d’anciens officiers, trois étaient négociants ou
banquiers, trois possédaient une entreprise industrielle (notamment les maires de Metz Joseph Chédeaux, qui possédait une manufacture de soierie, et Barthélémy Bompard qui avait fondé une fabrique de drap et qui était de surcroît le président du tribunal de commerce de Metz
depuis 1829), un enfin était rentier219. On notera que les professions libérales étaient
particulièrement bien représentées, alors que les administrateurs, encore assez nombreux sous la restauration, étaient beaucoup plus rares. Si quelques-uns étaient d’origine modeste, à l’exemple du maire de Metz Gilbert Dufour, qui était le fils de l’organiste et sacristain de la collégiale de Chaumont, et devait son titre de baron d’Empire à sa brillante carrière
militaire220, d’autres appartenaient à des familles riches et influentes à l’instar du maire de
Nancy Jean Noël221. En outre, ils disposaient semble-t-il de revenus confortables. Certains,
comme Joseph Chédeaux et Barthélémy Bompard étant même très riches, puisqu’ils
disposaient chacun de quelque 20 000 francs de revenus annuels222. Avec 12 000 de revenus
annuels, Dominique Guérard (Lunéville)223 était également bien loti. Les autres disposaient de
revenus plus modestes, qui leur permettaient de vivre dans une certaine aisance – un recevait
216
Même si beaucoup de maires étaient des hommes nouveaux dans l’administration (Jocelyne GEORGE,
Histoire des maires… op. cit., p. 89-90, 95 et 98-100 ; Philippe VIGIER, « La monarchie de Juillet », in Louis FOUGERE, Jean-Pierre MACHELON et François MONNIER (dir.), Les Communes et le pouvoir… op. cit., p. 212-213), toutes les études disponibles montrent qu’ils étaient issus des même catégories sociales que sous les régimes précédents. L’application de loi de 1831 ne se traduisit donc pas par une démocratisation des fonctions municipales. Voir notamment Maurice AGULHON et alii, Les Maires en France… op. cit., p. 57-135 et Christine GUIONNET, L’Apprentissage… op. cit. p. 80 et sq.
217
Pour une liste des maires dans ces deux communes, voir annexe 6, p. 690-692.
218 AN, F/1bII/MEURTHE/8, « Présentation des candidats pour la place de maire et adjoint dans les villes où ils doivent être nommés par le Roi », s.d. [1831].
219 Les chiffres ci-dessus ont été obtenus à partir des informations présentes dans les dossiers de la sous-série F/1bII des AN, ainsi que dans quelques dossiers dans la série M des AD.
220 Il fut notamment nommé commissaire ordonnateur des guerres en 1806, puis il fut l’intendant militaire de la troisième région militaire, à Metz, de 1817 à 1839 (voir Adolphe ROBERT et Gaston COUGNY, Dictionnaire des Parlementaires… op. cit., tome II, p. 459).
221 Il appartenait à une famille bourgeoise de Nancy (Odette VOILLIARD, Nancy au XIXe siècle… op. cit., 162 et Olivier VINCIENNE, « Le colonel Noël, maire de Nancy », Pays lorrain, 1982, n° 3, p. 185-188).
222 Pour Chédeaux : AN, F/1bII/MOSELLE/14, Lettre du préfet de la Moselle au ministre de l’Intérieur, 14 janvier 1831 ; pour Bompard : F/1bII/MOSELLE/17, Note au ministre de l’Intérieur, avril 1835.
223
AN, F/1bII/MEURTHE/13, « Maires et adjoints à la nomination du Roi. Candidats proposés par le préfet », 1841.
172
7000 francs par an, trois 6000 francs, un 5000 francs, deux 3000 francs. Les plus pauvres
étaient Nicolas Leclerc (Saint-Mihiel)224 et Pierre-Eloi Lehec (Epinal)225, qui ne jouissaient
respectivement que de 2400 et 2000 francs de revenus. Les maires étaient en moyenne un peu
plus âgés que leurs prédécesseurs (54 ans) au moment de leur entrée en charge226
. Le plus
jeune, Nicolas-Louis Antoine (Verdun) avait 39 ans227
. Sept étaient quadragénaires, quatre sexagénaires et deux septuagénaires. Enfin, onze des treize maires dont on connaît la situation de famille étaient mariés. Un seul était célibataire et un était veuf. Douze avaient, en outre, des enfants. On peut terminer en soulignant que dans les quatorze autres communes dont le
roi nommait également les maires228, la situation était, autant qu’on puisse le savoir, la même.
Sur les vingt-trois édiles dont nous connaissons la profession, six étaient d’anciens officiers, quatre étaient rentiers, quatre hommes de loi, quatre négociants, deux médecins, deux
industriels et un retraité de l’industrie. Ils avaient en moyenne 51,4 ans229. Enfin, tous les
maires dont nous connaissons la situation familiale – soit dix-sept édiles – étaient mariés et seize étaient pères de famille.
Rendre compte de la sociologie des maires des petites communes sous la monarchie de Juillet s’avère plus délicat que pour les régimes antérieurs, car les tableaux récapitulatifs qui ont été utilisés jusque-là sont beaucoup plus rares dans les dossiers d’archives. Il est néanmoins possible de continuer à fonder la démonstration sur les exemples des arrondissements de Neufchâteau – les seuls tableaux synthétiques de maires que nous ayons trouvé concernent le département des Vosges en 1832 – et de Commercy – il n’existe plus de tableau du même type concernant cet arrondissement, mais les données rassemblées par Michel Salviac dans le cadre de l’enquête du CNRS sur les maires fournissent les éléments nécessaires. L’analyse des informations disponibles montre que, de toute évidence, les maires continuaient à appartenir aux milieux sociaux dominant la commune :
224
AN, F/1bII/MEUSE/6, « Candidats proposés pour les fonctions de maires et adjoints à la nomination du Roi », s.d. [1831].
225AN, F/1bII/VOSGES/12, « Maires et adjoints à la nomination du Roi. Candidats proposés par le préfet », 20 décembre 1834.
226 Précisons que nous ne connaissons l’âge que de quatorze maires sur vingt-cinq.
227
AN, F/1bII/MEUSE/6, « Candidats proposés pour les fonctions de maires et adjoints à la nomination du Roi », s.d. [1831].
228 Il s’agissait de Baccarat, Bitche, Commercy, Dieuze, Etain, Forbach, Phalsbourg, Pont-à-Mousson, Remiremont, Saint-Avold, Saint-Nicolas, Sarralbe, Sarreguemines, Vic.
173
Les graphiques ci-dessus montrent clairement que les maires appartenaient toujours
globalement, malgré quelques évolutions, aux mêmes catégories sociales qu’auparavant230
.
230
C’est également la conclusion à laquelle les données réunies dans le cadre de l’enquête du CNRS sur les maires permet d’aboutir (Maurice AGULHON et alii, Les Maires… op. cit., p. 83).
Agriculteurs 50,5% Artisans 13,9% Propriétaires, rentiers 11,5% Marchands et négociants 10,5% Anciens militaire 8,9% Hommes de loi 2,8% Industriels 1,7% Autre 0,2%
Graphique 2.6: Profession exercée par les maires de
l'arrondissement de Commercy en 1841
Source: les pourcentages qui ont permis de réaliser ce graphique ont été calculés à partir des données fournies par Michel Salviac dans "Les milieux sociaux des maires de l'arrodnissement de Commercy pendant la monarchie constitutionnelle (1814-1848)",