de la Restauration au Second Empire (1814/15-1870)
C. Des hommes nouveaux ?
Imposer un nouveau style d’autorité supposait, pour le pouvoir central, de choisir, autant que possible, des hommes capables de l’exercer. L’analyse de la documentation disponible montre que le profil des titulaires ne subit pas d’évolutions majeures, mais connut quelques inflexions.
1. Les préfets et les sous-préfets
Dans un premier temps, en 1814, la nécessité de disposer rapidement de préfets et de
sous-préfets efficaces conduisit les gouvernants48 à n’opérer qu’une épuration relativement
modérée, d’autant plus que de nombreux préfets et sous-préfets en exercice se rallièrent
rapidement aux Bourbons. Au total, à l’échelle du pays, la moitié des préfets furent changés49
. Dans les départements lorrains, seul un préfet sur les quatre fut maintenu à son poste – il s’agissait de Vincent de Vaublanc en Moselle, qui, bien qu’il ait servi l’Empire, fut récompensé pour son attachement ancien à la monarchie légitime et son rapide ralliement aux Bourbons. Le gouvernement nomma trois nouveaux préfets, Joseph de Mique dans la Meurthe, Jean de Vaines dans la Meuse et Casimir de Montlivault dans les Vosges. Tous trois appartenaient aux monde des élites – Joseph de Mique était un ancien homme de loi et un riche propriétaire de Nancy, Jean de Vaines appartenait à l’ancienne noblesse et jouissait en 1815 d’un revenu annuel estimé à 20 000 francs, enfin, Casimir de Montlivault, issu d’une famille d’officiers, portait le titre de comte. Montlivault et Vaines étaient en outre mariés et
48 Rappelons que le souverain continuait à nommer, à promouvoir et à révoquer les préfets et les sous-préfets de manière discrétionnaire, d’autant qu’aucun titre n’était exigé pour rentrer dans le corps préfectoral, et qu’il n’existait alors aucune règle régissant l’avancement. Cela ménageait naturellement une place considérable au clientélisme et à la recommandation. Voir Yves THOMAS, Histoire de l’administration… op. cit., p. 41.
49 Les chiffres diffèrent d’une étude à l’autre : Josselin BLIECK évoque le chiffre de 32 révocations parmi les préfets (Jacques Corbière, ministre de l’Intérieur (14 décembre 1821-3 janvier 1828), Mémoire de Master 2 sous la direction de Pierre KARILA-COHEN, Université de Rennes 2, 2012, vol. 1, p. 48) ; Nicholas RICHARDSON estime pour sa part que 46 préfets furent révoqués (The French Prefectoral Corps, 1814-1830, Cambridge, Cambridge University Press, 1966, p. 208) ; Pierre SERNA affirme quant à lui que 43 préfets furent changés (La République des girouettes… op. cit.,p. 160) ; d’après Jean TULARD, ce fut le cas pour seulement 39 préfets (« Les épurations administratives en France de 1800 à 1830 », in Paul GERBOD et alii, Les Epurations administratives… op. cit., p. 52). Pour un autre exemple local, voir Jean-Paul JOURDAN, Le Personnel de l’administration… op. cit., p. 597.
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pères de famille. S’ils étaient assez âgés – Montlivault et Vaines avaient 44 ans et Mique 57 ans – ils ne disposaient, en revanche, que d’une expérience limitée dans le domaine
administratif50. Jean de Vaines semble même n’en avoir eu aucune. Joseph de Mique avait été
maire de Nancy, mais seulement quelques mois. Le seul qui pouvait se prévaloir d’une certaine compétence était Casimir de Montlivault, qui était conseiller d’Etat, et surtout qui avait fait la preuve de ses talents de gestionnaire en tant qu’intendant général de la maison de l’ancienne impératrice Joséphine après son divorce. Il s’agissait, en la circonstance, surtout de nommer des hommes loyaux. C’était pour le récompenser de s’être très tôt rallié aux Bourbons, et d’avoir accueilli le comte d’Artois dans sa demeure à Nancy en mars 1814, alors que la Restauration n’était encore qu’une des solutions envisagées par les alliés, que Joseph de Mique fut nommé préfet. Il est d’ailleurs à noter qu’il s’agissait du seul préfet originaire du département qu’il administrait. Quant à Casimir de Montlivault, s’il avait servi l’Empire, il était attaché, par ses origines sociales et par convictions, à la monarchie – il était considéré
comme proche du centre-droit51.
L’épuration fut un peu moins sévère en ce qui concerne les sous-préfets. Globalement, en France, 39% des fonctionnaires en poste au moment de la première abdication de Napoléon furent révoqués. Dans les arrondissements lorrains, neuf furent remplacés (soit la moitié), huit
furent maintenus à leur poste52 et un – Xavier Urguet de Saint-Ouen – fut déplacé de
l’arrondissement de Mirecourt à celui d’Epinal. Le profil sociologique des neuf nouveaux promus ne différait guère de celui des administrateurs restés en fonction. Il s’agissait d’hommes appartenant aux couches les plus aisées de la population locale. Si Michel Villot de la Tour n’affichait que 3000 francs de revenus, Jean-Baptiste Dufays et Louis de Torcy disposaient de 6000 francs et Joseph Thierriet de 7000 francs. Le comte d’Arros jouissait pour sa part de 300 000 francs de capital. En outre, quatre au moins appartenaient à l’ancienne noblesse. Plusieurs étaient, enfin, apparentés à des personnalités influentes à l’échelon local ou national. Louis de Torcy, nommé à Verdun, était ainsi le beau-frère du baron Louis, originaire de Toul et alors ministre des Finances. Antoine Richard d’Aboncourt, sous-préfet de Mirecourt, était le gendre du comte d’Ollonnes, une figure importante de la haute société
50 Il est à noter que, de ce point de vue, les préfets nommés dans les départements lorrains se démarquaient de la majorité de leur confrères, puisque la grande majorité des préfets nommés au début de la première restauration avaient fait leurs armes sous l’Empire (Emmanuel de WARESQUIEL et Benoît Yvert, Histoire de la Restauration… op. cit., p. 70). Jacques-Olivier BOUDON note ainsi que 63 préfets sur 89 avaient appartenu à l’administration napoléonienne (« Le corps préfectoral entre deux pouvoirs… » art. cit., p. 62).
51 Olivier TORT, L’Impossible unité… op. cit., p. 455.
52 Il s’agissait de Jean Leblanc à Bar-le-Duc, Charles Hussenot à Commercy, Nicolas Humbert à Montmédy, Jean Ternaux à Briey, René Jacquinot à Sarreguemines, Jacques Rolly à Thionville, Charles Dumesnil à Neufchâteau et Antoine Denormandie à Saint-Dié.
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vosgienne. Quant à Joseph Thierriet, en poste à Remiremont, il appartenait à une famille d’ancienne noblesse lorraine, et était le fils d’un avocat à la cour souveraine de Lorraine. Par ailleurs, les nouveaux sous-préfets étaient, comme leurs prédécesseurs, majoritairement mariés et pères de famille : six étaient mariés, cinq avaient des enfants et un seul était célibataire53
. Enfin, la majorité – cinq sur neuf – n’était pas originaire de l’arrondissement dans lequel ils furent nommés ; trois provenaient d’un arrondissement limitrophe et un seul
fut nommé dans l’arrondissement dont il était originaire54
. Ils ne disposaient, en revanche, que d’une expérience administrative relativement modeste. S’ils étaient généralement assez âgés – la moyenne s’élevait à 46,4 ans, soit près de neuf ans de plus que les sous-préfets nommés entre 1801 et 1814 – et si près de la moitié (quatre sur neuf) avait déjà exercé des fonctions
administratives, seuls deux avaient déjà été sous-préfets55. Les deux autres n’avaient occupé
que des fonctions d’importance moyenne – Pascal de Moulon avait été chef de bureau à la préfecture de la Sarre de 1813 à 1814 et Joseph d’Arros n’avait alors été que maire de Longeville-lès-Metz de 1807 à 1810. Trois autres nouveaux promus n’avaient pour ainsi dire aucune expérience dans le domaine de l’administration, même s’ils avaient occupé des fonctions éminentes. Joseph Thierriet avait été juge d’instruction au tribunal de Remiremont plusieurs années. Michel Villot de la Tour devint pour sa part sous-préfet après une longue carrière militaire, qui l’avait mené au grade de colonel. Enfin, Jean-Baptiste Dufays, qui avait effectué toute sa carrière dans l’administration des salines, était directeur des salines de Dieuze lorsque le roi l’appela à la sous-préfecture de Château-Salins. Enfin, même s’il est possible d’affirmer avec certitude que les trois derniers sous-préfets n’avaient pas occupé de poste dans l’administration préfectorale avant leur nomination en Lorraine, nous ignorons tout de leur carrière antérieure. Comme pour les préfets, ce qui importait à ce moment était la fidélité des nouveaux administrateurs au régime. Bien que les sources soient le plus souvent silencieuses en ce qui concerne les opinions des sous-préfets, divers éléments permettent de constater que certains étaient d’authentiques soutiens du nouveau régime. Deux – Thomas Bluget de Valdenuit et Joseph Thierriet – étaient d’anciens émigrés. Par ailleurs, dans une lettre rédigée pendant les Cent-Jours, le préfet de la Moselle affirmait ainsi au ministre de
l’Intérieur que le sous-préfet de Metz, Joseph d’Arros, était favorable aux Bourbons56. De
53 Nous ignorons la situation familiale de deux sous-préfets.
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Il s’agit de Joseph Thierriet, nommé à Remiremont, où il était né et où il était revenu s’installer après son retour d’émigration.
55 Thomas Bluget de Valdenuit avait été sous-préfet de Villefranche (Rhône) de 1812 à 1814, et Louis de Torcy sous-préfet de Vitry-le-François tout au long du Consulat et de l’Empire.
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même, Antoine Richard d’Aboncourt était-il alors considéré comme royaliste57. Quant aux
autres, si l’on ne dispose d’aucune information positive en ce domaine, tout laisse cependant à penser qu’ils affichaient leur loyauté envers le régime.
Après l’épisode des Cent-Jours, le corps préfectoral connut une nouvelle épuration,
nettement plus sévère que celle de 181458. L’ordonnance royale du 12 juillet 1815 révoqua
tous les fonctionnaires d’autorité dont la nomination était postérieure au 20 mars 1815 ; 27 préfets et 115 sous-préfets furent ainsi remplacés ou déplacés. Puis une seconde ordonnance,
en date du 14 juillet 1815, congédia ou déplaça 64 autres préfets59. De manière générale, à
l’exception du préfet de la Marne Bourgeois de Jessaint, tous les préfets qui avaient exercé leurs fonctions pendant les Cent-Jours furent révoqués entre juillet 1815 et le départ de
Vincent de Vaublanc du ministère de l’Intérieur en mai 181660. Dans les départements
lorrains, tous les préfets furent changés dès le mois de juillet 1815. Les nouveaux promus étaient Constantin de Bouthillier-Chavigny dans la Meurthe, Louis de Maussion dans la Meuse, Pierre Taillepied de Bondy dans la Moselle et Antoine Boula de Coulombiers dans les Vosges. De même, la grande majorité des sous-préfets nommés pendant les Cent-Jours fut
remplacée, puisque seuls cinq sur dix-huit furent maintenus en poste en Lorraine61. Quatre
fonctionnaires retrouvèrent le poste qu’ils avaient perdu lors du retour de Napoléon62 ; trois
autres furent changés d’arrondissement63 ; enfin, six nouveaux administrateurs furent
nommés64.
De manière générale, les gouvernements successifs nommèrent en Lorraine, tout au long de la période 1815-1830, vingt-quatre préfets et vingt-sept sous-préfets, qui étaient au moins apparemment dévoués au régime et expérimentés. La loyauté politique restait bien évidemment importante. Tous les administrateurs se devaient de manifester leur zèle envers le
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AN, F/1bII/VOSGES/4, « Galerie des principaux fonctionnaires du département des Vosges avec l’explication de leurs sentiments », s.d. [mars-mai 1815].
58 Jean TULARD, « Les épurations administratives en France de 1800 à 1830 », in Paul GERBOD et alii, Les Epurations administratives… op. cit., p. 52 ; Tiphaine LE YONCOURT, Le Préfet et ses notables… op. cit., p. 23. On peut également renvoyer à Jean-Paul JOURDAN, Le Personnel de l’administration… op. cit., p. 602.
59 Pierre SERNA, La République des girouettes… op. cit., p. 188.
60 Josselin BLIECK, Jacques Corbière… op. cit., p. 48.
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Guillaume Teissier à Toul et Joseph Cherrier à Neufchâteau, nommés pendant les Cent-Jours, restèrent à leur poste. René Jacquinot et Jacques Rolly continuèrent une carrière qu’ils avaient entamée sous le Premier Empire et poursuivie sous la première Restauration puis sous les Cent-Jours. Enfin, Jacques Mayer, nommé à Metz pendant les Cent-Jours, devint sous-préfet de Briey en juillet 1815.
62 Il s’agissait de Jean-Baptiste Dufays à Château-Salins, Louis de Torcy à Verdun, Joseph d’Arros à Metz et Nicolas Richard d’Aboncourt à Mirecourt.
63 Pascal de Moulon, sous-préfet de Nancy pendant la première Restauration, passa à Lunéville ; Charles-François Hussenot de Commercy à Bar-le-Duc ; enfin, Joseph Thierriet de Remiremont à Montmédy.
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Jean-André Sers à Nancy, Charles de Montozon à Sarrebourg, Pierre-Vincent Belloc à Commercy, Louis Blanchard à Epinal, Martial Azémar de la Baume à Remiremont et Christophe d’Andrezel à Saint-Dié.
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régime, quelles que fussent par ailleurs leurs convictions. Quelques préfets et sous-préfets furent en outre nommés en récompense d’une fidélité personnelle, voire familiale, ancienne et sans faille. Elysée de Suleau, préfet de la Moselle en 1828-1830, était ainsi le fils posthume de François Louis de Suleau, journaliste royaliste pendant la Révolution, qui fut assassiné devant les Tuileries le 10 août 1792. En outre, Suleau témoigna de sa fidélité à la cause des Bourbons en s’engageant dans l’armée dirigée par le duc d’Angoulême dans le midi pendant les Cent-Jours. Charles du Coëtlosquet, royaliste convaincu, accompagna la famille royale jusqu’à
Béthune pendant les Cent-Jours en tant que garde du corps de la maison du roi65. De plus, six
préfets66 et trois sous-préfets67 avaient émigré, le plus souvent pendant leur enfance, et deux
préfets firent en outre le voyage de Gand pendant les Cents-Jours68. Par ailleurs, en ces temps
où le régime parlementaire commençait à s’imposer69, la loyauté au régime n’était plus
suffisante. Chaque gouvernement, en fonction de sa coloration politique, entendait nommer des fidèles aux postes les plus importants, notamment ceux de préfets, mais aussi parfois de sous-préfet. C’est ce qui explique la fréquence des épurations tout au long de la
Restauration70. En effet, à chaque changement de majorité à la chambre et/ou de
gouvernement, le ministre de l’Intérieur se chargeait de révoquer les préfets et sous-préfets jugés peu sûrs et de les remplacer par des hommes dont les opinions étaient réputées
conformes à celles du ministère71. De ce fait, chacun des quatre départements connut six
préfets successifs en à peine quinze ans. Ils ne restaient, en moyenne, que deux ans et cinq
mois en poste72. Ce phénomène était également perceptible à l’échelon des arrondissements,
mais de manière sensiblement plus atténuée. S’il n’y eut, en moyenne, que 2,8 sous-préfets par arrondissement pendant la période, d’importantes disparités existaient cependant d’une circonscription à l’autre. Alors que l’arrondissement de Château-Salins se singularisait par sa grande stabilité, puisqu’il ne fut administré que par un seul sous-préfet pendant toute la période, d’autres virent passer de nombreux fonctionnaires – jusqu’à sept dans l’arrondissement de Commercy. De surcroît, les sous-préfets ne restaient finalement que
65 Adolphe ROBERT et Gaston COUGNY, Dictionnaire des Parlementaires français…, tome II, p. 147.
66 Il s’agissait de Louis d’Allonville, de Constantin de Bouthillier-Chavigny, de Joseph de Foresta-Collongue, de Guy de Kersaint, de Maximilien Séguier de Saint-Brisson, et d’Hervé de Tocqueville.
67
Charles de Maurey, sous-préfet de Sarrebourg de 1819 à 1827, Armand Jahan de Belleville, sous-préfet de Verdun de 1816 à 1819, Christophe d’Andrezel, sous-préfet de Saint-Dié de 1815 à 1819.
68 Gabriel de Riccé et Charles Romain.
69 René REMOND, La Vie politique en France, 1789-1848, Paris, A. Colin, 1965, p. 291-292.
70 Pierre ALLORANT, Le Corps préfectoral… op. cit., p. 169.
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Josselin BLIECK, qui corrige de manière convaincante les chiffres donnés par Nicholas RICHARDSON (The french Prefectoral… op. cit., p. 208), estime que Lainé destitua 21 préfets, Decazes 18, Siméon 9, Corbière 28, Martignac 19 et Polignac 9 (Jacques Corbière… op. cit., p. 49). En outre, Corbières destitua 118 sous-préfets et Martignac 30.
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relativement peu longtemps en poste – trois ans et dix mois en moyenne. Dans ces conditions, les nominations tenaient essentiellement à des considérations politiques et/ou à l’intercession
d’un protecteur influent auprès du ministre de l’Intérieur73, il est cependant frappant de
constater que la totalité des préfets74
et 77,8% des sous-préfets75
nommés dans les départements lorrains possédaient une expérience dans le domaine administratif. 83,3% des préfets76
et au moins 52,5% des sous-préfets77
avaient même déjà exercé les fonctions de secrétaire général de préfecture, de sous-préfet ou de préfet. La nécessité de faire appel à des hommes avertis conduisit le régime à nommer des fonctionnaires qui avaient servi l’Empire :
vingt-et-un préfets, soit 87,5% du total, et dix-neuf sous-préfets (42,5%78), avaient appartenu à
l’administration impériale79. Cependant, en ce qui concerne les préfets, seuls ceux qui avaient
donné des gages suffisants à la monarchie, notamment pendant les Cent-jours80 purent
poursuivre leur carrière. Quatorze d’entre eux, au moins, avaient refusé de servir pendant les
Cent-Jours ou avaient été révoqués81. A l’inverse, ceux qui avaient accepté de rallier Napoléon
lors de son retour furent sanctionnés. Pierre de Bondy, mécontent d’avoir été révoqué par Louis XVIII en 1814 malgré son ralliement, prit parti pour Napoléon en 1815, et obtint en récompense la préfecture de la Seine. Lors de la seconde Restauration, le ministre de
73 Tiphaine LE YONCOURT souligne également l’importance de l’influence des notables locaux dans les mutations des sous-préfets et des préfets, Le Préfet et ses notables… op. cit., p. 103-113.
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Annexe 3, tableau 6, p. 553. L’importance, considérable, de la recommandation conduisait parfois le gouvernement à nommer ou à promouvoir des individus notoirement incompétents, malgré parfois une longue expérience (Nicholas RICHARDSON, The French Prefectoral… op. cit., p. 15). Ce fut par exemple le cas de Guy de Kersaint, préfet de la Meurthe en 1815-1816, qui avait été préfet maritime d’Anvers sous l’Empire, mais dont le sous-préfet de Nancy Jean-André Sers disait : « jamais homme n’a été plus étranger à l’administration et plus incapable de la comprendre » (Jean-André Sers, Souvenirs d’un préfet de la monarchie. Mémoires du baron Sers (1852), Paris, Albert Fontemoing éditeur, 1906, p. 146). Il n’en reste pas moins que l’expérience et la compétence professionnelle étaient davantage pris en compte dans les recrutements que Nicholas Richardson ne le prétend. Sur ce sujet, voir également Marie-Cécile THORAL, L’Emergence du pouvoir local… op. cit., p. 68.
75 Annexe 5, tableau 8, p. 688.
76 Le fait que le nombre de préfets nantis d’une expérience administrative antérieure soit plus élevé sous la Restauration que sous le premier Empire a également été mis en évidence pour l’Aquitaine par Jean-Paul JOURDAN, dans « Professionnalisation et fonction publique : le cas de l’administration préfectorale au XIXe siècle », in Pierre GUILLAUME (dir.), La Professionnalisation des classes moyennes, Talence, éd. de la Maison des sciences de l’homme d’Aquitaine, 1996, p. 72-73.
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Ce pourcentage a été calculé à partir du nombre total de sous-préfets en poste en Lorraine durant la seconde Restauration, soit les quarante personnes. Ce dernier chiffre correspond à l’addition des vingt-sept sous-préfets nommés pour la première fois en Lorraine sous la seconde Restauration, des cinq administrateurs nommés sous le premier Empire ou les Cent-Jours et maintenus en fonction et des huit sous-préfets nommés pendant la première Restauration et restés en poste en Lorraine.
78 Là encore, le pourcentage est calculé à partir des quarante sous-préfets qui ont été en poste en Lorraine.
79 Jacques-Olivier BOUDON, « Le corps préfectoral entre deux pouvoirs… », art. cit., p. 20.
80 Jacques REGNIER, Les Préfets du Consulat… op. cit., p. 237-238.
81 Il s’agissait de Louis d’Allonville, de Joseph d’Arros, d’Auguste de Balsac, de Jean Chevalier de Caunan, de Constantin de Bouthillier-Chavigny, de Joseph d’Estourmel, de Joseph de Foresta-Collongue, d’Alphonse de Malartic, de Louis de Maussion, de Claude Nau de Champlouis, de Gabriel de Riccé, de Charles Romain, d’Hervé de Tocqueville, et d’Alban de Villeuneuve-Bargemon . Nous ignorons si Antoine Boula du Coulombiers, Jean-Baptiste de Lachadenède, Augustin Le Forestier de Vendeuvre, Louis de Meulan, et Guy de Kersaint quittèrent leurs fonctions ou non.
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l’Intérieur Etienne-Denis Pasquier, avec qui il était ami, le nomma préfet de la Moselle. Les protestations de la droite entraînèrent néanmoins sa révocation dès le 11 août. Il n’occupa plus aucune fonction administrative jusqu’à la révolution de 1830. Quant à Camille Perier , il fut successivement maintenu à son poste de préfet de la Corrèze sous la première Restauration et pendant les Cent-Jours. Révoqué en juillet 1815, il dut patienter jusqu’en 1819 pour obtenir à nouveau d’Elie Decazes une préfecture, en l’occurrence celle de la Meuse. Pour ce qui est des