La situation où une organisation internationale est impliquée dans des hostilités est différente de celle que nous venons de développer. Dans ces cas, nous avons la présence d’une structure supérieure, elle-même sujet de droit international, qui chapeaute des forces mises à sa disposition par des Etats. Il existe de nombreux modèles de telles opérations, comme celles de maintien de la paix et d’imposition de la paix des Nations Unies. Ces missions peuvent recouvrir des cas très variés. Parfois, le Conseil de sécurité des Nations Unies autorise des Etats (ou/et des organisations internationales) à recourir à la force sans commandement ni contrôle sur les opérations. D’autres fois, c’est l’Organisation elle-même qui dirige la mission. Nous avons aussi des opérations où le commandement et le contrôle sont partagés, d’autres encore qui mélangent des aspects de ces différentes possibilités852. D’autres organisations internationales que l’ONU peuvent également être impliquées dans des violences, comme par exemple l’OTAN, l’UE853, parfois avec un commandement et contrôle supérieurs des Nations Unies.
La question de la qualification des conflits dans lesquels une organisation internationale est impliquée et du droit qui y est applicable est complexe. Nous pouvons néanmoins poser que ces opérations sont de toute manière régies par les obligations de DCA auxquelles l’organisation internationale s’est elle-même soumise. Nous songeons en particulier ici, pour les missions de l’ONU, aux documents régissant l’opération concrète, aux accords avec les
849 Voir à ce sujet les questions posées et les réponses apportées pour le cas spécifique de l’intervention d’une force multinationale dans un CANI dans Ferraro, The applicability and application of international humanitarian law to multinational forces, particulièrement p. 583 et 595. L’auteur conclut concernant le cas spécifique d’une intervetion de l’OTAN dans un conflit armé que “a presumption, albeit a rebuttable one, exists that states participating in a NATO operation reaching the threshold of armed conflict have the status of a party to the armed conflict” (p. 595). Nous n’entrons pas non plus ici sur les questions que de tels appuis militaires soulèvent en matière de droit de la neutralité.
850 Voir à ce sujet la Question II infra, p. 193-252.
851 Rappelons également que les Etats parties aux CG et au Protocole I ont l’obligation selon l’article 1 commun aux CG et l’article 1, para. 1 du PA I de respecter et faire respecter ces textes, ce qui fait qu’une assistance à la commission d’infractions aux CG et au PA I pourrait constituer une violation de ces articles que nous venons de mentionner.
852 Greenwood, International humanitarian law and United Nations military operations, p. 12-13; Sassòli, “The Role of Human Rights and International Humanitarian Law in New Types of Armed Conflicts”, p. 42-43; Kolb, Porretto, Vité, L'application du droit international humanitaire et des droits de l'homme aux organisations internationales: forces de paix et administrations civiles transitoires, p. 30-46.
853 David, Principes de droit des conflits armés, p. 234; D’Aspremont et de Hemptinne, Droit international humanitaire: thèmes choisis, p. 156-157 (voir aussi les notes 10 et 11 p. 157 pour des références à des textes traitant de l’application du DCA aux opérations de ces deux organisations).
Etats fournissant les contingents et ceux voyant les missions se dérouler sur leur territoire et à d’autres écrits encore comme la Circulaire du Secrétaire général du 6 août 1999854. Tous ces textes sont des engagements juridiques unilatéraux qui précisent les règles de DCA devant être respectées par ces missions. Rappelons également que les Etats qui fournissent des contingents à ces organisations restent liés par l’article 1 commun aux CG qui les obligent à
« faire respecter » le DCA855. Les Etats contributeurs doivent donc s’assurer que l’organisation internationale respecte les règles de DCA dans ses actions856. La majorité de la doctrine va néanmoins plus loin en prévoyant l’entrée en jeu du DCA coutumier aux hostilités dans lesquelles est impliquée une organisation internationale et ce du fait de son statut de sujet de DIP857. Certains écrits précisent que c’est dans tous les cas le droit coutumier des CAI qui entre en jeu, d’autres varient leur réponse selon l’adversaire de l’organisation858. Pour notre part, nous ne pensons pas qu’une organisation internationale est soumise au DCA coutumier de par sa qualité de sujet de DIP puisque ces règles sont précisément coutumières pour les sujets de droit que sont les Etats859.
Pour déterminer si, en plus des règles que nous venons d’évoquer, les Etats fournissant les contingents restent soumis à leurs obligations conventionnelles et coutumières de DCA et si l’organisation internationale elle-même se voit appliquer un régime plus complet de normes il devient nécessaire de décider de l’identité de la ou des partie(s) aux violences. Est-ce l’organisation internationale? Les (ou certains des) Etats parties à cette structure? Les deux?
854 Voir Organisation des Nations Unies, Circulaire du Secrétaire général - Respect du droit international humanitaire par les forces des Nations Unies, disponible à l’adresse suivante:
http://www.un.org/french/documents/view_doc.asp?symbol=ST%2FSGB%2F1999%2F13&Submit=Recherche
&Lang=F (dernière consultation: 12 septembre 2014). Cette Circulaire ne s’applique cependant qu’aux
« opérations sous le commandement et le contrôle de l’Organisation des Nations Unies » (voir le chapeau de la Circulaire). Pour des écrits qui mentionnent et expliquent ces différents textes, voir Schindler, “United Nations forces and international humanitarian law”, p. 523-524; David, Principes de droit des conflits armés, p. 226-231;
D’Aspremont et de Hemptinne, Droit international humanitaire: thèmes choisis, p. 158-163; Kolb, Porretto, Vité, L'application du droit international humanitaire et des droits de l'homme aux organisations internationales: forces de paix et administrations civiles transitoires, p. 132-143; Kolb, Ius in bello: Le droit international des conflits armés: précis, p. 203-206.
855 L’article 1, paragraphe 1 du PA I contient la même obligation.
856 Schindler, “United Nations forces and international humanitarian law”, p. 528; Greenwood, International humanitarian law and United Nations military operations, p. 17-19; D’Aspremont et de Hemptinne, Droit international humanitaire: thèmes choisis, p. 156; Kolb, Porretto, SylvainVité, L'application du droit international humanitaire et des droits de l'homme aux organisations internationales: forces de paix et administrations civiles transitoires, p. 153-154.
857 Schindler, “United Nations forces and international humanitarian law”, p. 526-527; Greenwood, International humanitarian law and United Nations military operations, p. 7 et 16-17; Saura, Lawful Peacekeeping:
Applicability of International Humanitarian Law to United Nations Peacekeeping Operations, p. 500; Bettati, Droit humanitaire, p. 78; D’Aspremont et de Hemptinne, Droit international humanitaire: thèmes choisis, p.
157-158; Kolb, Ius in bello: Le droit international des conflits armés: précis, p. 203-204.
858 Greenwood, International humanitarian law and United Nations military operations, p. 25-26; David, Principes de droit des conflits armés, p. 179-185; Garraway, “Applicability and Application of International Humanitarian Law to Enforcement and Peace Enforcement Operations”, p. 129-132; D’Aspremont et de Hemptinne, Droit international humanitaire: thèmes choisis, p. 164; CICR, Le droit international humanitaire et les défis posés par les conflits armés contemporains, p. 36; Souleymane, « La qualification des conflits armés », p. 212; Kolb, Porretto, Vité, L'application du droit international humanitaire et des droits de l'homme aux organisations internationales: forces de paix et administrations civiles transitoires, p. 184-190; Kolb, Ius in bello: Le droit international des conflits armés: précis, p. 192-198.
859 Johnston, Transformations of Conflict Status in Libya, p. 104; Sassòli, Bouvier, Quintin, Un droit dans la guerre?, Vol. I, p. 453-455.
Par exemple, lors de l’intervention de l’OTAN en ex-Yougoslavie en 1999860, l’OTAN était-elle partie à des hostilités avec la République fédérale de Yougoslavie? Les Etats qui fournissaient les contingents à l’OTAN étaient-ils partie à ce conflit? Ou les deux? Très peu d’écrits abordent directement la question précise de la ou des entités partie(s) à un conflit lorsqu’une organisation internationale est concernée861. Nous pourrions envisager différents tests pour décider de cette question. Il serait possible de se référer aux règles d’attribution en matière de responsabilité862. A ce sujet, le Projet d’articles sur la responsabilité des organisations internationales de la Commission du droit international prévoit à son article 7 que « [l]e comportement d’un organe d’un État ou d’un organe ou agent d’une organisation internationale mis à la disposition d’une autre organisation internationale est considéré comme un fait de cette dernière d’après le droit international pour autant qu’elle exerce un contrôle effectif sur ce comportement »863. Rien ne nous oblige cependant à utiliser ces normes secondaires pour déterminer l’application de règles primaires du DCA864. Nous pourrions au contraire décider de cette question sur la base d’un test spécifique qui pourrait donner de l’importance à l’entité prenant les décisions stratégiques (contrôle ultime), à celle dirigeant plus directement les opérations militaires sur le terrain (contrôle opérationnel), à celle assurant la mise en œuvre et le respect du DCA notamment par un régime disciplinaire et des sanctions pénales (contrôle disciplinaire) ou à d’autres critères encore865.
860 A ce sujet, voir Greenwood, The Applicability of International Humanitarian Law and the Law of Neutrality to the Kosovo Campaign, p. 39-45; Kolb, Porretto, Vité, L'application du droit international humanitaire et des droits de l'homme aux organisations internationales: forces de paix et administrations civiles transitoires, p.
165-173.
861 Greenwood, International humanitarian law and United Nations military operations, p. 11, 23-26; Garraway,
“Applicability and Application of International Humanitarian Law to Enforcement and Peace Enforcement Operations”, p. 129 (qui pose le principe que pour que le DCA s’applique à une organisation internationale, elle doit être une partie au conflit); CICR, Le droit international humanitaire et les défis posés par les conflits armés contemporains, p. 37 (qui soulève la question sans y amener de réponse); Johnston, Transformations of Conflict Status in Libya, p. 105-106.
862 Voir par exemple Milanovic et Hadzi-Vidanovic, “A taxonomy of armed conflict”, p. 276-279; Akande,
“Classification of Armed Conflicts: Relevant Legal Concepts”, p. 64-70.
863 Organisation des Nations Unies, Commission du droit international, Projet d’articles sur la responsabilité des
organisations internationales, disponible à l’adresse suivante:
http://legal.un.org/ilc/texts/instruments/francais/projet_d%27articles/9_11_2011.pdf (dernière consultation: 9 septembre 2014). Le Commentaire à cet article 7 donne d’ailleurs directement comme exemple les « contingents militaires qu’un État met à la disposition de l’Organisation des Nations Unies pour une opération de maintien de la paix ». Le test d’attribution pour responsabilité se base sur un critère factuel et note que « s’agissant d’appliquer le critère du contrôle effectif, le contrôle “opérationnel” apparaît plus significatif que le contrôle
“ultime”, qui ne suppose pratiquement aucun rôle dans le fait considéré ». Voir Organisation des Nations Unies, Commission du droit international, Projet d’articles sur la responsabilité des organisations internationales et
commentaires y relatifs, p. 25, disponible à l’adresse suivante:
http://legal.un.org/ilc/texts/instruments/francais/commentaires/9_11_2011_francais.pdf (dernière consultation: 9 septembre 2014)
864 Johnston, Transformations of Conflict Status in Libya, p. 105-106. A ce sujet, voir aussi nos développements dans la Question IV sur l’absence de nécessité de suivre un test d’attribution en matière de responsabilité pour décider de l’attribution de l’acte déclencheur d’un CAI à un Etat. Certains des éléments soulevés dans cette autre question peuvent en effet nous servir ici. Voir infra, p. 326-330.
865 Nous ne souhaitons pas amener dans ces pages des développements conséquents sur le test qui devrait prévaloir pour décider de la partie aux hostilités lorsqu’une organisation internationale est impliquée dans des violences. Relevons néanmoins qu’à nos yeux il est difficile de prévoir que, pour la même opération, tant les Etats fournisseurs que l’organisation internationale soient en même temps partie au conflit. Ceci ne préjuge en rien la possibilité que les deux entités possèdent des responsabilités en la matière selon les règles secondaires pertinentes. Nous nous concentrerons ainsi dans ces lignes sur l’option où les Etats fournisseurs sont les parties
Si, selon le test finalement retenu, et sur lequel nous reviendrons brièvement plus bas, les parties au conflit sont les Etats fournissant les contingents, nous nous trouvons dans un cas analogue à celui développé plus haut concernant les coalitions d’Etats avec l’application du DCA conventionnel et coutumier des CAI ou des CANI selon l’adversaire et selon les textes ratifiés par les Etats concernés. Ainsi, dans cette hypothèse, les Etats fournisseurs restent des Hautes Parties contractantes au sens de l’article 2 commun866. Si, en revanche, nous estimons que c’est l’organisation internationale (à l’exclusion des Etats fournisseurs) qui est partie au conflit selon l’examen choisi alors la question est bien plus compliquée867. Dans cette dernière configuration, concernant l’application conventionnelle des CG et du PA I, nous pouvons affirmer que les rédacteurs des CG n’envisageaient pas en 1949 d’inclure les organisations internationales dans la notion de « Hautes Parties contractantes » de l’article 2 commun868. Rappelons également que lors des travaux préparatoires aux PA, le CICR proposa l’adoption d’un article qui aurait permis l’adhésion d’organisations internationales à ces textes, proposition qui fut balayée869. Si certains auteurs essaient de promouvoir une lecture flexible des mots « Hautes Parties contractantes » ou « Puissances » des CG pour permettre aux organisations internationales d’y adhérer ou de s’y soumettre, nous avons vu plus haut que nous réfutons cette interprétation870. Nous n’avons pas non plus d’indices dans le sens d’une relecture aujourd’hui de l’article 2 commun qui permettrait aux organisations internationales d’être des Hautes Parties contractantes871. Ainsi, à notre avis, les organisations internationales ne peuvent aujourd’hui devenir des parties aux CG et aux PA872.
au conflit et sur celle où l’organisation internationale, à l’exclusion des Etats contributeurs, est la partie aux violences. De toute manière, dans le cas où nous accepterions que l’organisation et les Etats fournisseurs soient conjointement des parties à un conflit spécifique, nous pourrions juxtaposer le régime qui s’applique dans le cas de chacune de ces hypothèses séparément. Notons encore qu’à notre avis l’examen pour décider de la partie au conflit ne devrait pas se concentrer sur un acte particulier mais sur la conduite des opérations de manière générale, ceci afin d’éviter que le droit applicable par les mêmes contingents varie d’une action à l’autre. Ceci n’empêche pas que l’analyse de la provenance de l’acte déclencheur puisse se faire de manière isolée.
866 Voir supra, p. 160-161.
867 Concernant l’hypothèse où tant l’organisation que les Etats fournisseurs seraient partie, voir nos propos dans la note 865.
868 Milanovic et Hadzi-Vidanovic, “A taxonomy of armed conflict”, p. 276. Ce qui ne péjore en rien la capacité en général d’une organisation internationale d’être partie à des traités.
869 Conférence d’experts gouvernementaux sur la réaffirmation et le développement du droit international humanitaire applicable dans les conflits armés, Rapport sur les travaux de la Conférence (Genève, 24 mai – 12 juin 1971), p. 60; Conférence d’experts gouvernementaux sur la réaffirmation et le développement du droit international humanitaire applicable dans les conflits armés, Rapport sur les travaux de la Conférence, Seconde Session (Genève, 3 mai – 3 juin 1972), Vol. I, p. 194-195. Voir aussi Schindler, “United Nations forces and international humanitarian law”, p. 525-526; Bettati, Droit humanitaire, p. 75-76; D’Aspremont et de Hemptinne, Droit international humanitaire: thèmes choisis, p. 157, note 12.
870 Voir nos développements à ce sujet dans l’interprétation que nous avons faite dans cette Question I du terme
« Hautes Parties contractante » (supra, p. 145-146 et 148-150). Pour un auteur qui traite des détails de cette proposition concernant l’ONU, voir Schindler, “United Nations forces and international humanitarian law”, p.
528-530.
871 Voir notamment Schindler, “United Nations forces and international humanitarian law”, p. 528-530. Relevons que l’option évoquée ici n’est pas celle où une évolution coutumière assimilerait les organisations internationales à des Etats pour l’application du DCA coutumier. Nous reviendrons plus bas sur cette possibilité. Dans ces lignes, nous rejetons qu’une pratique ultérieure permette aux organisations internationales d’être des parties aux CG et aux PA au même titre que les Etats en tant qu’Hautes Parties contractantes.
872 D’Aspremont et de Hemptinne, Droit international humanitaire: thèmes choisis, p. 157; Milanovic et Hadzi-Vidanovic, “A taxonomy of armed conflict”, p. 276; Van Hegelsom, “Coalition warfare: who is a party to armed conflict in joint missions?”, p. 109; Johnston, Transformations of Conflict Status in Libya, p. 103-104; Sassòli,
Il existe d’autres alternatives concernant la qualification du conflit et le droit applicable à un conflit auquel une organisation internationale est partie (à l’exclusion des Etats fournisseurs) que nous n’allons que brièvement évoquer étant donné que nous sortons du cadre de notre travail. Premièrement, nous pourrions soutenir que les organisations internationales qui se livrent à des violences sont des parties non étatiques au sens de l’article 3 commun et se voient appliquer le droit des CANI lors de leurs affrontements avec des GA ou des Etats873. L’interprétation de la notion de CANI de l’article 3 commun ne va néanmoins clairement pas dans ce sens874 et il y aurait au surplus un certain nombre de désavantages et de problèmes structurels à l’application de cette solution875. Deuxièmement, nous pourrions avancer qu’une évolution coutumière amène l’application du DCA coutumier aux conflits auxquelles une organisation internationale est partie. Cette hypothèse diffère de celle de l’application automatique du DCA coutumier à ces entités de par leur statut de sujet de DIP et de celle interprétant les mots « Hautes Parties contractantes » comme incluant les organisations internationales. Ici, nous songeons à un développement coutumier assimilant les organisations internationales à des parties étatiques pour l’application du DCA coutumier876. Les hostilités entre ces organisations internationales et des GA seraient régies par le droit coutumier des CANI, celles qui les opposeraient à des Etats par le droit coutumier des CAI. Pour confirmer cette hypothèse, il faudrait prouver qu’une certaine pratique et une opinio iuris877 considèrent que les organisations internationales sont soumises, selon l’adversaire, au droit coutumier des CAI ou des CANI lorsqu’impliquées dans des violences878. Cette solution contient néanmoins ses désavantages puisque les organisations internationales ne possèdent pas les propriétés Bouvier, Quintin, Un droit dans la guerre?, Vol. I, p. 453. Contra: Kolb, Porretto, Vité, L'application du droit international humanitaire et des droits de l'homme aux organisations internationales: forces de paix et administrations civiles transitoires, p. 147-149.
873 Milanovic et Hadzi-Vidanovic, “A taxonomy of armed conflict”, p. 278 (qui ne fait qu’évoquer cette possibilité sans la soutenir).
874 La notion de CANI a été créée en 1949 pour couvrir des situations s’assimilant à des guerres civiles. Comme nous l’avons vu plus haut, les CANI couvrent aujourd’hui des cas plus variés mais ne s’étendent aucunement, de lege lata, aux affrontements impliquant une organisation internationale. Pour des détails sur la notion de CANI voir dans « L’interaction entre les CAI et les CANI pour notre travail » supra, p. 106-109. Voir aussi les précisions données dans la note suivante.
875 Le droit des CANI a en effet été façonné pour répondre à des affrontements opposant un Etat à des GA ou des GA entre eux. Les contingents des organisations internationales, fournis par les Etats, diffèrent sensiblement des forces de GA. De même, le droit des CANI contient de nombreux aménagements prenant en compte des impératifs de souveraineté étatique et l’application complémentaire du droit national de l’Etat concerné. Tous ces éléments se déclinent de manière différente lors de l’implication de forces d’une organisation internationale.
Pour ne mentionner qu’un exemple, pourrait-on réellement accepter que les membres des forces armées de ces organisations ne bénéficient pas des privilèges du combattant lorsqu’ils se battent contre des soldats d’un Etat?
Plusieurs obstacles de ce type rendent compliqué la soumission de conflits avec une organisation internationale au droit des CANI tel qu’il existe aujourd’hui.
876 Les propos de Christopher Greenwood qui pose que “[w]hile the various treaties on international humanitarian law are stated to apply to conflicts only between states (or powers) which are parties to those treaties, it is at least arguable that, under customary law, it is not a precondition of the existence of an international armed conflict that all the parties must be states, although it is necessary that they possess some kind of international status, at least de facto” pourraient être lus dans ce sens. Voir Greenwood, International humanitarian law and United Nations military operations, p. 7. Voir aussi Milanovic et Hadzi-Vidanovic, “A taxonomy of armed conflict”, p. 278 (qui évoquent cette possibilité).
876 Les propos de Christopher Greenwood qui pose que “[w]hile the various treaties on international humanitarian law are stated to apply to conflicts only between states (or powers) which are parties to those treaties, it is at least arguable that, under customary law, it is not a precondition of the existence of an international armed conflict that all the parties must be states, although it is necessary that they possess some kind of international status, at least de facto” pourraient être lus dans ce sens. Voir Greenwood, International humanitarian law and United Nations military operations, p. 7. Voir aussi Milanovic et Hadzi-Vidanovic, “A taxonomy of armed conflict”, p. 278 (qui évoquent cette possibilité).