Au titre de tous les principaux instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme, y compris ceux examinés dans le présent chapitre, les États parties sont tenus de soumettre un rapport à l’organe conventionnel compétent tous les deux à cinq ans sur la manière dont ils remplissent leurs obligations conventionnelles. Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques ne précise pas la périodicité des rapports à présenter au Comité des droits de l’homme, lequel fixe la date de soumission du prochain rapport d’un État dans ses observations finales. Il peut demander que le prochain rapport soit soumis dans un délai de trois, quatre ou cinq ans. Chaque rapport devrait contenir des renseignements détaillés sur les mesures prises par l’État pour garantir l’exercice des droits de l’homme contenus dans l’instrument, y compris les domaines où des progrès ont été réalisés et ceux où l’État a rencontré des obstacles ou difficultés. Le Manuel relatif à l’établissement des rapports sur les droits de l’homme58 précise:
«Pour soumettre un rapport sur l’application de l’article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, par exemple, l’information doit porter sur les minorités vivant dans l’État considéré, sur les «mesures concrètes» adoptées par l’État pour préserver leur identité ethnique, religieuse, culturelle et linguistique, ainsi que sur les autres mesures destinées à leur offrir des chances égales en matière économique et politique.».
Les organes conventionnels compétents examinent les rapports avec des représentants de l’État concerné, durant deux ou trois séances publiques qui durent généralement environ trois heures.
Après avoir examiné le rapport de l’État, le Comité adopte des «observations finales» rendues publiques, qui évaluent la situation de l’État en reconnaissant les aspects positifs, en soulignant les sujets de préoccupation et en faisant des suggestions et recommandations sur des points particuliers.
Le système d’établissement des rapports encourage un dialogue franc et constructif entre l’État et le Comité. Dans la pratique, toutefois, des problèmes surgissent. De nombreux États ont excessivement tardé à soumettre leurs rapports; les rapports ne sont pas tous examinés rapidement; les États ne portent pas tous une attention suffisante aux observations, suggestions et recommandations des comités et le mécanisme ne fait pas l’objet d’une publicité suffisante.
58 Publications des Nations Unies, no de vente GV.E.97.0.16.
Les comités (et les États), conscients de ces difficultés, ont tenté de regrouper et de coordonner leurs activités, mais les ONG ont un important rôle à jouer pour garantir la poursuite du système à l’échelon national.
Le mécanisme d’examen offre l’occasion à un particulier ou un groupe d’aider l’organe conventionnel à mieux comprendre la situation des minorités dans un pays donné. Il existe de multiples façons de tirer le meilleur parti du système d’établissement des rapports, dont la plupart s’appliquent à tous les organes conventionnels examinés ci-dessus.
Encourager le gouvernement à établir un rapport exhaustif et précis
L’élaboration des rapports d’un État, aux fins de soumission à l’organe conventionnel compétent, incombe à un service ou un organe gouvernemental, ou parfois à plusieurs d’entre eux. Il importe de savoir quelle est l’institution responsable et à quel moment un rapport est élaboré. Le Ministère des affaires étrangères, qui, souvent, coordonne l’élaboration du rapport, doit pouvoir fournir ces renseignements.
Les rapports, après avoir été soumis à un comité, deviennent des documents publics de l’Organisation des Nations Unies, mais rien n’oblige formellement les États à débattre de leurs rapports avec leurs citoyens ou à inviter des tiers à contribuer à leur élaboration. Toutefois, de nombreux gouvernements autorisent, voire encouragent, ce type de participation et les minorités sont invitées à saisir cette possibilité, qu’il s’agisse d’individus ou d’organisations. Qu’il soit possible ou non de participer à la rédaction du rapport, les ONG peuvent révéler qu’un rapport de l’État relatif aux droits de l’homme est en cours d’élaboration. Une fois le rapport soumis au comité compétent, des organisations de défense des droits des minorités ou des droits de l’homme plus généralement pourraient souhaiter présenter au comité leurs propres suggestions.
Établissement d’un rapport parallèle
Un rapport dit parallèle est également appelé rapport d’ONG ou contre-rapport. Dans certains pays, les rapports parallèles sont coordonnés par des organisations de défense des droits de l’homme ou communautaires qui s’intéressent tout particulièrement au thème faisant l’objet d’un instrument. Ainsi, divers groupes peuvent contribuer au rapport et offrir une perspective plus complète de la situation d’un État au regard de l’instrument. Les défenseurs des minorités devraient réfléchir à la manière de participer à l’examen des questions relatives aux droits des minorités dans le cadre du rapport de l’État. Dans certains cas, il sera judicieux d’établir un rapport parallèle consacré entièrement aux préoccupations des minorités. Si cette démarche peut attirer l’attention sur des questions propres aux minorités, elle suppose également quantité de travaux et de ressources tant financières qu’humaines.
Dans les deux cas, le rapport parallèle portera sur certains articles de l’instrument concerné et certaines parties du rapport de l’État. Il devra être concis, précis et exempt de commentaires politiques superflus. La publication et la soumission d’un rapport parallèle peuvent attirer l’attention sur des questions relatives aux droits de l’homme examinées dans le rapport de l’État.
Ainsi, la diffusion dans les médias d’un rapport parallèle pourrait être une première étape, dans une campagne, pour souligner les omissions ou erreurs dans le rapport de l’État et diffuser les questions persistantes relatives aux droits de l’homme. Le rapport devrait être présenté normalement après celui soumis par l’État, du fait qu’il doit tenir compte des renseignements qui y sont fournis, mais bien avant la séance consacrée à l’examen du rapport de l’État.
Un retard dans la soumission d’un rapport par un État n’empêche pas une ONG de participer au mécanisme. Certains comités examinent la situation d’États qui n’ont pas présenté de rapports, précisément pour les encourager à les soumettre. Les renseignements émanant d’ONG et d’autres groupes peuvent être utiles au comité qui doit procéder à l’examen d’un État.
Les renseignements à soumettre doivent être envoyés directement au comité compétent à Genève.
Le calendrier de soumission des rapports et des sessions d’examen peut être consulté sur le site Web de chaque comité, par l’intermédiaire du site Web du HCDH (sous Organes des droits de l’homme). Il est essentiel qu’un comité reçoive tous renseignements complémentaires bien avant qu’il se réunisse pour examiner le rapport d’un État. Il convient de prendre contact avec le HCDH pour vérifier si les renseignements fournis sont communiqués à temps.
Pour permettre au Comité d’examiner un rapport global parallèle au rapport d’un État, il est préférable que les ONG coordonnent leurs déclarations avec celles d’autres organisations, plutôt que de soumettre une grande quantité de renseignements disséminés. Le mieux est de structurer les renseignements en fonction de l’ordre dans lequel les droits sont énoncés dans l’instrument concerné. Le cas échéant, il conviendrait de mentionner les autorités pertinentes et toutes pièces justificatives − données statistiques, rapports officiels, décisions judiciaires ou documents émanant d’autres organes du système des Nations Unies. Les ONG devraient, si possible, envoyer leurs documents au Comité en plusieurs exemplaires en demandant par écrit de les distribuer à tous les membres du Comité, sous réserve de son autorisation. La remise de documents en plusieurs langues serait judicieuse.
Participation aux réunions du Comité
Nonobstant les ressources importantes nécessaires, les ONG peuvent envisager de se rendre à Genève ou à New York pour informer directement le Comité, réuni au titre de l’examen du rapport de l’État. Cela contribuerait à éclaircir et compléter les déclarations écrites d’ONG ou de représentants de minorités.
Les règles de participation des représentants d’ONG varient d’un comité à l’autre. Tous les organes conventionnels apprécient les renseignements soumis par écrit par des ONG et, outre les séances officieuses d’information à l’heure du déjeuner, la plupart prévoient du temps durant les réunions officielles des groupes de travail présession, ou la séance plénière, pour permettre aux ONG de dialoguer avec les membres du Comité.
Durant l’examen du rapport d’un État, le Comité réserve une heure qui permet aux ONG et aux institutions nationales des droits de l’homme de lui présenter des informations directement et verbalement, complétant les rapports écrits soumis avant la session. ONG et institutions peuvent également présenter des renseignements à inclure dans la liste des points à traiter établie par le Comité dans le cadre de la suite donnée aux observations finales.
En outre, des ONG peuvent fournir des informations à inclure dans une liste de points à traiter avant l’établissement du rapport. Cette procédure facultative pour la soumission des rapports consiste à établir une liste des points à traiter qui est transmise aux États parties avant la soumission de leurs rapports périodiques; ce mécanisme vise à aider les États parties à élaborer et soumettre des rapports plus circonscrits. Une liste de points à traiter avant l’établissement du rapport d’un État en oriente le contenu et la rédaction, en facilite l’établissement et renforce la capacité des États parties à remplir leur obligation en temps voulu et efficacement.
Certains organes conventionnels fonctionnent comme suit:
• Le Comité des droits de l’homme consacre du temps, durant la matinée du premier jour de chaque session, aux interventions orales des ONG. Ses membres s’entretiennent également avec les représentants de ces organisations pendant les réunions officieuses organisées à l’heure du déjeuner;
• Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels réserve l’après-midi du premier jour de chaque session à l’audition d’ONG. Ces organisations peuvent également aussi s’exprimer au cours des réunions présession du Comité. En 2000, le Comité a adopté
un document sur la participation des ONG qui indique la façon dont elles peuvent mieux participer aux travaux du Comité59.
• Le Comité des droits de l’enfant accepte des informations écrites et invite des ONG à participer à son groupe de travail présession. Les ONG peuvent assister, mais non y participer, aux sessions officielles du Comité où un débat public a lieu avec des représentants de l’État. Un groupe officieux d’ONG, au titre de la Convention relative aux droits de l’enfant, aide à coordonner la participation de ces organisations aux sessions du Comité et a établi un guide fort utile pour les participants60.
• Le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes prévoit une réunion officieuse avec des ONG les deux premiers lundis de chaque session, en vue de recevoir des renseignements par pays sur les États parties dont le Comité examinera les rapports à ladite session61.
• Bien que la pratique de son Comité de surveillance ne soit pas pleinement au point, la Convention relative aux droits des personnes handicapées dispose en son article 33 que la société civile doit être associée et participer pleinement au mécanisme de suivi, lui donnant ainsi un rôle véritable dans la promotion de l’application de la Convention.
Lorsqu’un comité ne prévoit aucune participation officielle à ses réunions, des ONG peuvent chercher à rencontrer certains de ses membres en dehors des sessions afin de débattre de leurs préoccupations et de leur présenter des informations.
Il peut être utile de demander des conseils auprès des ONG et des organisations situées à Genève qui informent de la participation aux réunions de l’ONU relatives aux droits de l’homme.
Un certain nombre de publications (énumérées à la fin du présent chapitre) sont également destinées à aider les ONG à bien s’orienter dans le système des Nations Unies.
Il n’est pas imposé aux ONG d’être dotées du statut consultatif auprès du Conseil économique et social pour collaborer avec les organes conventionnels, mais cette accréditation peut servir à accéder aux comités. Les ONG qui prévoient d’assister à une session d’un comité doivent prendre contact avec le HCDH suffisamment à l’avance pour s’assurer qu’elles connaissent les usages.
Diffusion de l’examen du Comité et suivi de la réponse du gouvernement aux recommandations
Les travaux des organes conventionnels sont vains s’ils ne sont pas connus au-delà de Genève.
Les ONG doivent s’assurer que les conclusions et les recommandations d’un comité sont portées à la connaissance des médias et du grand public dans le pays concerné dès que possible après leur diffusion à la fin de chaque session. Ces organisations peuvent obtenir les conclusions de tout comité relatives à un pays par le site Web du HCDH62.
Les conclusions du Comité sur la situation d’un État en matière de protection des droits des minorités peuvent servir à sensibiliser les médias et le public. Les ONG et organes de presse nationaux qui auront été contactés préalablement à l’examen par le Comité seront plus enclins à s’intéresser aux conclusions. Les ONG souhaiteront éventuellement diffuser, dès publication des préoccupations et recommandations du Comité, un communiqué de presse qui soulignera les conclusions tant positives que négatives du Comité.
59 E/C.12/2000/6.
60 Disponible sur www.childrightsnet.org.
61 Renseignements supplémentaires sur la participation des ONG disponibles sur www2.ohchr.org/french/
bodies/cedaw/docs/NGO_Participation.final.pdf (site consulté le 2 décembre 2012).
62 Voir www.ohchr.org/FR/Countries/Pages/HumanRightsintheWorld.aspx (site consulté le 2 décembre 2012).
Certains États tiennent compte des recommandations formulées par les organes conventionnels, d’autres doivent être encouragés par des ONG et l’opinion publique à appliquer les conclusions d’un comité. La plupart des comités disposent désormais d’un mécanisme de suivi relatif à leurs recommandations; il n’en est pas moins utile, dans tous les cas ou presque, de diffuser le rapport de l’État, les observations du comité et la réponse de l’État au comité. Le système de surveillance des instruments des Nations Unies ne fonctionnera qu’avec le soutien effectif des groupes et organisations de minorités, ceux-là mêmes qui portent le plus grand intérêt à son efficacité.