Alors qu’un certain nombre d’organes et de mécanismes du système des Nations Unies relatifs aux droits de l’homme s’occupent de problèmes de discrimination, de racisme ou de xénophobie, rencontrés souvent par des minorités, l’expert indépendant sur les questions relatives aux minorités est chargé d’examiner la situation des minorités nationales, ethniques, religieuses et linguistiques ainsi que de leurs droits44. Ainsi, l’expert indépendant devrait être le principal coordonnateur des activités du Conseil concernant les questions liées aux minorités.
Mandat de l’expert indépendant
Le mandat de l’expert indépendant sur les questions relatives aux minorités compte parmi la trentaine de mandats thématiques sur les droits de l’homme. Créé en 2005 par l’ancienne Commission des droits de l’homme, il a été prorogé pour la première fois en 2008 par le Conseil des droits de l’homme et renouvelé de nouveau par sa résolution 16/6. La résolution demande à l’expert indépendant de:
• Promouvoir l’application de la Déclaration des droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques, y compris par des consultations avec les gouvernements, en tenant compte des normes internationales et de la législation nationale relatives aux minorités;
• Repérer des pratiques optimales de même que des moyens de coopération technique avec le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme, à la demande des gouvernements;
• Mener ces travaux dans une optique d’égalité des sexes;
• Coopérer étroitement, tout en évitant le double emploi, avec les organismes, titulaires de mandat et mécanismes compétents des Nations Unies ainsi qu’avec des organisations régionales;
• Tenir compte des vues des organisations non gouvernementales sur les questions relevant de son mandat;
• Guider les travaux du Forum sur les questions relatives aux minorités, comme l’a décidé le Conseil dans sa résolution 6/15;
• Soumettre au Conseil un rapport annuel sur les activités menées, y compris des recommandations concernant des stratégies efficaces propices à une meilleure réalisation des droits des personnes appartenant à des minorités.
44 Voir www.ohchr.org/EN/Issues/Minorities/IExpert/Pages/IEminorityissuesIndex.aspx (site consulté le 29 novembre 2012).
L’expert indépendant est manifestement appelé à coopérer pleinement avec des organisations œuvrant dans le domaine des questions relatives aux minorités à tous les échelons locaux ou internationaux, gouvernementaux et non gouvernementaux, en tenant dûment compte de la voix des minorités dans tous les aspects des activités du mandat.
Titulaire du mandat
L’expert indépendant ne doit pas être assujetti à un gouvernement ou une organisation; il exerce ses fonctions à titre individuel. Mme Gay McDougall (États-Unis d’Amérique) a été la première titulaire du mandat d’expert indépendant sur les questions relatives aux minorités, de juillet 2005 à juillet 2011. Mme Rita Izsák (Hongrie), également membre du programme de bourses en faveur des minorités, en est la deuxième titulaire, assumant ses fonctions depuis le 1er août 2011.
Portée du mandat
Dans l’accomplissement de son mandat, l’experte indépendante s’inspire des normes internationales relatives aux droits des minorités, notamment de la Déclaration de 1992 des droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques. Elle se réfère également aux dispositions des autres instruments internationaux qui traitent spécifiquement des minorités, notamment l’article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et l’article 30 de la Convention relative aux droits de l’enfant, tout en tenant compte du fait que, bien entendu, les droits garantis dans toutes les autres conventions des Nations Unies relatives aux droits de l’homme s’appliquent également aux membres de minorités. Les travaux des organes conventionnels (examinés au chapitre V) sont également des sources d’information très précieuses, notamment pour l’interprétation des normes relatives aux droits des minorités. L’experte indépendante s’intéresse également aux instruments et mécanismes régionaux qui traitent des droits de l’homme et des droits des minorités, avec lesquels elle coopère étroitement.
Des normes internationales susmentionnées relatives aux droits des minorités, Mme Gay McDougall, première titulaire du mandat, a dégagé quatre grands sujets de préoccupation qui concernent toutes les minorités dans le monde:
• Protéger l’existence des minorités, y compris en préservant leur intégrité physique et en prévenant la violence et le génocide;
• Protéger et promouvoir l’identité culturelle et sociale, y compris le droit des individus de choisir le groupe ethnique, linguistique ou religieux auquel ils souhaitent être identifiés, et le droit des groupes minoritaires d’affirmer et de préserver leur identité collective et de refuser l’assimilation forcée;
• Garantir une non-discrimination et une égalité effectives, y compris en mettant fin à la discrimination structurelle ou systémique; et
• Garantir la participation effective des membres des minorités à la vie publique, en particulier aux décisions qui les concernent.
L’experte indépendante reconnaît en outre le caractère collectif des droits des minorités, qui a des incidences importantes sur la promotion et la protection de l’identité et de la visibilité des minorités, la participation éclairée de ces groupes aux décisions qui touchent à leurs droits et à leurs ressources, et sur la possibilité de faire entendre leurs revendications à un enseignement approprié de leur langue et de leur culture et leurs droits sur les terres et d’autres biens communs, droits qui doivent être exercés collectivement par tous ceux qui appartiennent au même groupe minoritaire.
Seules les minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques relèvent de la Déclaration sur les minorités. Toutefois, l’experte indépendante peut examiner des questions concernant des
personnes appartenant à d’autres groupes marginalisés tels que les personnes handicapées, ou des questions portant sur l’orientation sexuelle lorsqu’elles se recoupent avec les problèmes et les droits des personnes appartenant aux minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques. Certaines personnes appartenant à des minorités subissent une discrimination multiple et croisée; ainsi, des femmes handicapées appartenant à une minorité et celles issues d’une minorité ethnique rencontrent des difficultés spécifiques.
S’il est vrai que les peuples autochtones constituent également des minorités numériques, les questions qui les touchent relèvent davantage du Rapporteur spécial sur les droits des peuples autochtones et d’autres mécanismes des Nations Unies chargés expressément d’examiner leurs droits, notamment le mécanisme d’expert relatif aux droits des personnes autochtones.
L’experte indépendante sur les questions relatives aux minorités reconnaît que les minorités ne constituent pas des groupes homogènes et qu’il est essentiel d’admettre la diversité propre à chaque groupe minoritaire. Il conviendrait de reconnaître explicitement les expériences vécues par des femmes et des enfants appartenant à des minorités, les personnes âgées et autres qui peuvent rencontrer des problèmes et difficultés particuliers. En conséquence, la première experte indépendante a porté une attention particulière, dans tous les aspects de sa tâche, à la situation des femmes et des enfants appartenant à des groupes minoritaires.
Femmes appartenant à des minorités
L’experte indépendante est tenue, au titre de son mandat, d’intégrer la perspective des femmes dans ses activités. D’emblée, le mandat a souligné que le déni ou la violation des droits se manifeste de bien différentes façons selon qu’il s’agit d’hommes ou de femmes, de garçons ou de filles. Les femmes et les filles appartenant à des minorités peuvent se heurter à des formes multiples de discrimination en raison à la fois de leur appartenance à une minorité et de leur sexe.
La discrimination multiple ou plurisectorielle fait que les femmes et les filles sont particulièrement vulnérables à la violation ou au déni de leurs droits, aussi bien dans la sphère publique que dans la sphère privée. Les femmes rencontrent des obstacles en matière d’égalité tant au sein de la société que dans leurs propres communautés.
L’experte indépendante encourage les ONG et l’État à fournir des informations sur les situations particulières des femmes appartenant à des minorités et des problèmes qu’elles rencontrent dans leur pays, région ou localité. Ces renseignements peuvent porter notamment sur la violence à l’égard des femmes, leur accès inégal à un enseignement de qualité, leur sous-représentation dans la vie publique et politique, la discrimination en matière d’emploi et les charges qu’elles assument en tant que chefs de familles pauvres. Ces renseignements ont incité l’experte indépendante à faire des recommandations précises dans ses rapports thématiques et sur les pays, invitant les États à aborder les problèmes rencontrés par les femmes des minorités.
Afin de s’assurer que les préoccupations des femmes sont abordées, l’experte indépendante a pris l’habitude d’organiser, lors des visites dans les pays, des réunions consacrées aux femmes des minorités, qui leur permettent d’échanger des données d’expérience et des opinions tout en étayant les recommandations formulées par l’experte. De plus, la quatrième session du Forum sur les questions relatives aux minorités (voir chap. III) a expressément porté sur la garantie des droits des femmes appartenant à des minorités.
Enfants appartenant à des minorités
L’article 30 de la Convention relative aux droits de l’enfant, en reprenant les droits consacrés à l’article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, garantit qu’ils s'appliquent également aux enfants. L’experte indépendante entend collaborer étroitement avec le Comité des droits de l’enfant et échanger avec cet organe des données d’expérience relatives notamment
aux questions telles que l’éducation, la santé, le logement convenable et la traite d’êtres humains.
Au cours des visites dans les pays, l’experte indépendante cherche également à connaître les opinions et les perspectives des enfants et des jeunes, en se rendant dans les écoles, universités et centres de jeunesse.
Dans le domaine de l’éducation, l’experte indépendante a constaté que les enfants de minorités ne peuvent souvent pas bénéficier d’un enseignement de qualité. Quand ils y accèdent, ils se heurtent alors à des obstacles et des difficultés, tels que l’absence d’instruction dans leur propre langue qui les désavantage par rapport aux autres enfants. Les minorités déclarent fréquemment que les programmes scolaires, les manuels et les méthodes pédagogiques délaissent leur culture et leur histoire, ainsi que leurs apports à la société. En 2008, la première session du Forum sur les questions relatives aux minorités, consacrée aux minorités et aux droits à l’éducation, a donné lieu à des recommandations globales en la matière.
Méthodes de travail
Afin de s’acquitter de son mandat et d’utiliser au mieux les ressources limitées, l’experte indépendante recourt à des méthodes de travail diverses. Ces méthodes s’inspirent des pratiques suivies par d’autres mandats au titre de procédures spéciales, compte dûment tenu des particularités du mandat énoncées dans la résolution 16/6 du Conseil des droits de l’homme. Un engagement et une consultation, directs et constructifs, avec certains gouvernements, notamment par des visites dans les pays et des communications, ainsi que des travaux thématiques d’analyse, d’orientation et de formulation de recommandations qui s’appliquent à tous les États, orientent les activités.
Visites dans les pays
La possibilité d’effectuer des visites dans les pays, sur invitation des États, est l’un des moyens les plus utiles dont dispose l’experte indépendante pour consulter sur les questions relatives aux minorités in situ et s’engager directement aux côtés des États à appliquer la Déclaration sur les minorités. Les conclusions tirées des visites officielles et les recommandations de l’experte indépendante sont soumises au Conseil des droits de l’homme et examinées lors d’un dialogue interactif annuel avec le Conseil, les États concernés et autres États membres intéressés de l’ONU.
Des motivations très diverses peuvent inciter à effectuer une visite dans un pays donné. Par exemple, le titulaire de mandat a reçu des informations préoccupantes concernant la situation de groupes minoritaires; parallèlement, l’experte peut souhaiter se rendre dans un pays où le gouvernement manifeste, dans un contexte politique constructif, sa détermination à protéger et promouvoir les droits des minorités. Ces visites offrent la possibilité d’examiner non seulement les difficultés, mais également les pratiques bénéfiques liées aux questions relatives aux minorités, que l’experte souhaitera partager avec d’autres États.
L’experte indépendante a un mandat mondial qui l’engage à effectuer des visites dans toutes les régions. Au terme de son mandat, en juillet 2011, la première experte indépendante s’était rendue dans les pays suivants: Hongrie, Éthiopie, France, République dominicaine, Guyane, Grèce, Kazakhstan, Canada, Colombie, Viet Nam, Rwanda et Bulgarie.
Les ONG jouent un rôle essentiel dans ces visites; l’experte indépendante les consulte durant la préparation, la visite même et l’élaboration du rapport et des recommandations. Il est certain que ces organisations peuvent contribuer utilement à encourager les États à accepter les demandes de visites émanant de l’experte indépendante, ou tout autre titulaire de mandat.
Les ONG représentent une source importante d’information quant à la situation des minorités et leurs problèmes; l’experte indépendante les rencontre au cours des visites dans les pays. Les ONG aident également à organiser les visites et les consultations auprès des communautés
minoritaires. Elles appuient leurs activités de sensibilisation tant internes qu’internationales au nom des communautés minoritaires sur les rapports et les recommandations de l’experte indépendante et leurs travaux sont essentiels dans la suite donnée aux activités de l’experte.
Communications
L’experte indépendante reçoit des informations, notamment sur des violations présumées des droits de l’homme de minorités et sur les questions relatives aux minorités, émanant de diverses sources – ONG, organisations de défense des minorités, organisations intergouvernementales et organismes du système des Nations Unies qui s’occupent de protection des droits de l’homme.
L’experte analyse les renseignements reçus, décide ou non d’y donner suite et de la nature des éventuelles mesures à prendre. Les lettres d’allégations et les appels urgents adressés à des États sont souvent fondés sur les renseignements reçus par des ONG et des communautés minoritaires.
Dans la plupart des cas, le mandat de l’experte indépendante vise des communications portant sur des situations qui touchent les communautés minoritaires au sens large et ont une incidence sur de nombreux membres de groupes minoritaires, plutôt que sur des cas individuels. Ainsi, des communications ont été envoyées concernant l’expulsion prévue ou imminente d’une communauté minoritaire hors de ses foyers ou ses terres et de la détention présumée de nombreux membres d’une minorité, ou de mauvais traitements qu’ils auraient subis en raison de leurs activités légitimes de défense des droits de l’homme au nom de leur communauté. Toutefois, tous les renseignements reçus sont examinés au fond et l’experte envisagera de donner suite aux cas relatifs aux membres de communautés minoritaires dont les droits ont été lésés au motif de leur appartenance à une minorité. Les communications traduisent généralement les quatre grands sujets de préoccupation décrits ci-dessus; elles peuvent également concerner des travaux thématiques entrepris au titre du mandat. En outre, l’experte envoie des communications conjointement avec d’autres titulaires de mandats, le cas échéant.
Définir les «meilleures» pratiques ou pratiques «optimales» et les possibilités de coopération technique du HCDH exige de l’experte indépendante un engagement auprès des États qui diffère des fonctions de suivi et d’établissement de rapports incombant aux titulaires d’autres mandats. Partant, l’experte peut demander à un État des renseignements sur sa législation, sa politique et sa pratique concernant une question particulière relative aux minorités. L’experte examine également tout renseignement émanant des ONG, qui fait état des bonnes pratiques suivies par les États et d’autres intervenants eu égard aux questions relatives aux minorités.
Études thématiques
L’experte indépendante doit, au titre de ses travaux, effectuer des études thématiques sur les questions relatives aux minorités dans toute région. L’experte choisit certaines questions à examiner en consultation avec diverses parties intéressées, notamment des ONG, et en fonction des priorités qui apparaissent au cours du mandat. Cet examen, qui comprend l’analyse des questions générales relatives aux minorités et des recommandations adressées aux États membres de l’ONU et autres parties, forme le contenu thématique du rapport annuel de l’experte au Conseil des droits de l’homme.
En 2006, l’experte a réalisé une étude thématique sur les minorités dans le cadre des stratégies de réduction de la pauvreté et des objectifs du Millénaire pour le développement45. En 2007, elle a entrepris des recherches et organisé un séminaire sur la question des minorités et du déni ou de la privation discriminatoire de la nationalité46. En 2010, elle a présenté à l’Assemblée générale et au Conseil des droits de l’homme un rapport sur le rôle de la protection des droits des minorités dans la prévention des conflits47.
45 A/HRC/4/9.
46 A/HRC/7/23.
47 A/65/287.
Les ONG participent de diverses manières aux travaux thématiques de l’experte indépendante.
Des ONG de toutes les régions ont assisté au Forum sur les questions relatives aux minorités (examinées au chap. III) et ont enrichi de leurs connaissances spécialisées les conférences et séminaires organisés par l’experte. À défaut d’y assister, les ONG peuvent fournir des documents et des études avant une manifestation, ou dès que possible après sa tenue. Les conférences et séminaires régionaux organisés par l’experte indépendante et le HCDH offrent aux ONG de nouvelles possibilités de participer au mandat. Pour élaborer des études, l’experte indépendante a utilisé les renseignements fournis par des experts d’ONG, tant sur les difficultés éprouvées par les minorités que sur les bonnes pratiques visant à les résoudre. Les analyses et suggestions des ONG ont également contribué à la formulation des recommandations thématiques dans les rapports annuels soumis par l’experte au Conseil.
Activités complémentaires
À l’instar d’autres titulaires de mandats au titre des procédures spéciales, l’experte indépendante exerce un certain nombre d’activités complémentaires à l’appui du mandat et visant à promouvoir l’application de la Déclaration sur les minorités. L’experte peut diffuser des communiqués de presse ou des déclarations publiques en vue de révéler des situations préoccupantes, assister à des conférences et autres manifestations publiques, y compris celles organisées par des ONG dans leurs pays ou régions, prononcer des discours et déclarations et participer aux sessions de formation sur les normes relatives aux droits des minorités et les mécanismes de protection.
Le Forum sur les questions relatives aux minorités (examinées au chapitre III) se réunit chaque année pendant deux jours ouvrables consacrés à des débats thématiques. L’experte indépendante sur les questions relatives aux minorités est chargée par la résolution d’orienter les travaux du Forum, de préparer ses réunions annuelles et de rendre compte au Conseil des droits de l’homme des recommandations thématiques du Forum. Ainsi, l’experte joue un rôle important dans les travaux thématiques du Forum et une étroite coopération est établie entre les deux seuls mécanismes du système des Nations Unies consacrés aux questions des minorités.
L’experte s’emploie à promouvoir l’application des recommandations du Forum, notamment lors de visites dans les pays, de séminaires et conférences régionaux.
Communication de renseignements à l’experte indépendante
Les renseignements reçus par l’experte indépendante sont examinés avec attention et peuvent être communiqués aux fonctionnaires de l’ONU qui s’occupent de questions connexes ou sont chargés d’un pays particulier au sein du HCDH. À l’instar de tous les titulaires de mandats, l’experte ne révèle pas les sources de témoignages afin de ne pas causer de préjudices aux personnes concernées.
Les personnes qui communiquent des renseignements sont invitées à inclure tous documents pertinents à l’appui des questions portées à l’attention de l’experte indépendante (par exemple, rapports récents d’ONG ou de centres de recherche, articles émanant de médias nationaux ou internationaux ou liens électroniques vers ces sources).
Toutes les communications en rapport avec le mandat de l’experte indépendante doivent être envoyées à l’adresse suivante:
Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme (HCDH) Palais des Nations
8-14, Avenue de la Paix CH-1211 Genève 10 Suisse
Courriel: minorityissues@ohchr.org