Résumé: Les «procédures spéciales» s’entendent d’un ensemble de mécanismes du Conseil des droits de l’homme chargés de traiter les situations particulières de pays ou des questions thématiques.
Ces procédures sont devenues l’un des moyens les plus efficaces de mobiliser les ressources des Nations Unies pour répondre aux préoccupations relatives aux droits de l’homme. Concrètement, il s’agit de personnes ou de groupes de travail. Leurs mandats diffèrent, parallèlement à leurs activités. Le présent chapitre porte sur les procédures spéciales qui correspondent le mieux aux questions relatives aux minorités, en particulier l’expert indépendant sur les questions relatives aux minorités, le Rapporteur spécial sur la liberté de religion ou de conviction, le Rapporteur spécial sur les formes contemporaines de racisme, de discrimination raciale, de xénophobie et de l’intolérance qui y est associée, l’expert indépendant dans le domaine des droits culturels et le Groupe de travail d’experts sur les personnes d’ascendance africaine.
Les procédures spéciales reçoivent leurs mandats du Conseil des droits de l’homme. Leurs activités consistent à enquêter sur les questions relatives aux droits de l’homme et en rendre compte chaque année, ainsi qu’à formuler des recommandations sur les mesures à prendre, notamment par voie d’assistance technique, pour régler ces problèmes. Les procédures spéciales donnent suite aux requêtes émanant de particuliers, effectuent des études, aident à interpréter le droit international relatif aux droits de l’homme, donnent des conseils en matière de coopération technique au niveau du pays, se livrent à des activités de sensibilisation et plus généralement de promotion et d’éducation. Contrairement aux organes conventionnels, les procédures spéciales peuvent être saisies par un État qui n’a pas ratifié un instrument ou traité donné et il n’est généralement pas nécessaire d’avoir épuisé les recours internes. Organisations non gouvernementales (ONG) et défenseurs des minorités peuvent soumettre directement à ces mécanismes (par la voie du Secrétariat du HCDH) des informations, suggestions, questions ou propositions d’intervention.
Malgré leurs ressources humaines et financières limitées, les procédures spéciales représentent l’un des points de contact les plus utiles sur les questions relatives aux droits des minorités.
Les procédures spéciales comptent différentes désignations: groupes de travail, rapporteurs spéciaux, experts indépendants ou représentants, voire, parfois, représentants (spéciaux) du Secrétaire général. Ces titres ne dénotent aucune hiérarchie, ni aucun degré d’autorité particulier.
Prime le mandat de chaque procédure, défini par la résolution qui l’a instaurée36.
Les mandats propres à un pays chargent habituellement leurs titulaires d’analyser et de suivre les situations relatives aux droits de l’homme dans des pays ou territoires donnés, de conseiller à ce sujet et d’en rendre compte. En novembre 2012, il en existait dix37. Le Conseil prend l’initiative de créer de nouvelles procédures, pour certains États, uniquement dans des circonstances exceptionnelles.
Il existe 36 mandats thématiques, portant chacun sur une question particulière38. Pour les personnes appartenant à des minorités, que l’une de ces questions peut concerner, l’expert
36 Il convient de noter que de nombreuses procédures spéciales, non examinées dans le présent chapitre, traitent de questions relatives aux minorités, étant en mesure de définir des questions thématiques liées à leurs mandats et de dégager des domaines de préoccupation et des exemples concrets de mesures prises par l’État.
37 Voir www.ohchr.org/EN/HRBodies/SP/Pages/Countries.aspx (site consulté le 29 novembre 2012).
38 Voir www.ohchr.org/EN/HRBodies/SP/Pages/Themes.aspx (site consulté le 29 novembre 2012).
indépendant sur les questions relatives aux minorités et, par exemple, les procédures spéciales concernant les migrants, la liberté de pensée et d’expression, les défenseurs des droits de l’homme, les peuples autochtones, l’éducation et la lutte contre le terrorisme constituent des mécanismes particulièrement appropriés. Les mécanismes relatifs à la liberté de religion ou de conviction, aux personnes d’ascendance africaine, aux formes contemporaines de racisme et aux droits culturels suivent également de près les préoccupations des minorités. Ils sont détaillés ci-après.
Les titulaires de mandats des procédures spéciales exercent leurs fonctions à titre personnel et ne reçoivent de l’ONU aucune rémunération ni avantage financier pour leurs travaux39. Ils ne font pas partie des fonctionnaires de l’Organisation, mais sont soutenus par le HCDH; ils bénéficient de l’immunité diplomatique dans l’exercice de leur mandat. Ces dernières années, les procédures spéciales ont cherché à renforcer leur coordination et leur cohésion en tant que système d’experts indépendants en établissant un comité de coordination qui assure l’harmonisation des méthodes de travail et représente le système.
L’indépendance des procédures spéciales est indispensable pour leur permettre de remplir leurs fonctions impartialement. Un code de conduite rappelle cette indépendance et invite les États à coopérer avec ces mécanismes, tout en soulignant que les procédures spéciales doivent s’en tenir exclusivement à leur mandat respectif, maintenir la confiance des parties prenantes (y compris les États), chercher à engager un dialogue avec les États et veiller à ce que les réponses fournies soient pleinement prises en considération40.
Certaines procédures spéciales interviennent directement auprès des États par voie de communications sur des violations présumées des droits de l’homme qui relèvent de leurs mandats. Une intervention peut porter sur une violation des droits de l’homme qui a déjà eu lieu, est en cours ou semble imminente. En règle générale, une lettre est envoyée à l’État concerné pour demander des renseignements et des observations sur l’allégation et, si nécessaire, prendre des mesures préventives ou mener une enquête.
Dès qu’elles sont informées d’une violation présumée, les procédures spéciales adressent une lettre d’allégation ou un appel urgent au gouvernement. Les lettres d’allégation s’appuient sur les renseignements concernant des sujets de préoccupation en cours ou sans urgence et cherchent à obtenir d’un État des informations et ses opinions. Les appels urgents portent sur des problèmes plus immédiats de violations alléguées et peuvent inviter l’État à prendre des mesures immédiates pour faire cesser des actes qui violeraient des droits de l’homme ou protéger une personne ou un groupe de toute atteinte. En 2011, 645 communications ont été envoyées à 131 États;
72 % d’entre elles étaient des communications conjointes associant plusieurs mandats, pratique devenant de plus en plus courante.
La décision d’intervenir directement appartient au titulaire du mandat au titre d’une procédure spéciale et dépend des critères qu’il a établis, des pouvoirs conférés par le mandat et des conditions fixées par le code de conduite. Les critères portent généralement sur la fiabilité de la source, la crédibilité des renseignements reçus et les précisions fournies. Toutefois, les critères et la suite à donner dès réception d’une requête étant variables, il convient de soumettre toute communication en fonction des conditions fixées par chaque procédure spéciale.
Pour être examinée, une communication doit contenir l’identité de la ou des victime(s) et auteurs présumés de la violation, ainsi que les dates et lieu de l’incident, et fournir une description
39 Un répertoire visuel des procédures spéciales, y compris les adresses électroniques, est disponible sur www2.
ohchr.org/english/ohchrreport2011/web_version/media/pdf/18_Visual_directory_of_special_procedures.pdf (site consulté le 29 novembre 2012).
40 Résolution 5/2 du Conseil des droits de l’homme.
détaillée des circonstances de la violation présumée. Le nom de la personne ou de l’organisation qui soumet une communication peut, sur demande, demeurer confidentiel, mais il doit être signalé avec la communication. Les mandats thématiques concernés peuvent requérir d’autres éléments relatifs à la violation alléguée (lieux de détention passés et actuels de la victime, certificat médical fondé sur un examen de la victime, identification de témoins de la violation présumée, toutes mesures prises aux fins de réparation sur place). Les communications ayant un caractère insultant ou des motivations manifestement politiques sont rejetées. Afin de faciliter l’examen des violations signalées, plusieurs titulaires de mandats ont élaboré des questionnaires pour les personnes qui souhaitent signaler des violations41. Toutefois, les communications sont examinées même lorsqu’elles ne sont pas soumises sous forme de questionnaire.
Plusieurs mécanismes thématiques comptent des questionnaires types, notamment les mandats qui permettent de prendre des «mesures d’urgence», tels que: Rapporteur spécial des exécutions extrajudiciaires, sommaires ou arbitraires; Rapporteur spécial sur la violence contre les femmes;
Groupe de travail sur la détention arbitraire; Groupe de travail des disparitions forcées ou involontaires; Rapporteur spécial sur la promotion et la protection du droit à la liberté d’opinion et d’expression et Rapporteur spécial sur la situation des défenseurs des droits de l’homme.
Tous éléments nouveaux consécutifs à une communication doivent toujours être portés à l’attention du rapporteur, de l’expert ou du groupe, indépendamment du fait qu’ils infirment ou confirment l’allégation. Le mécanisme peut ainsi agir plus efficacement et éviter des erreurs. Il importe de noter que les communications et les réponses émanant des gouvernements restent confidentielles jusqu’à ce que les titulaires de mandats en rendent compte au Conseil des droits de l’homme.
Depuis 2011, les communications de tous les titulaires de mandats sont rassemblées, par pays dans l’ordre alphabétique et chronologique, dans des rapports communs présentés à chacune des sessions ordinaires du Conseil.
Pour toutes informations complémentaires sur les procédures relatives aux communications, on peut consulter le site Web de la procédure spéciale concernée42. L’adresse des procédures spéciales est la suivante:
Service des procédures spéciales (Cellule d’intervention rapide) Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme (HCDH) Palais des Nations
8-14, Avenue de la Paix CH-1211 Genève 10 Suisse
Télécopieur: 41 22 917 90 06
Courriel: SPBInfo@ohchr.org (pour les demandes et les renseignements d’ordre général) urgent-action@ohchr.org (pour les cas individuels exclusivement).
Les auteurs de la communication doivent préciser dans l’objet du courriel ou de la télécopie, ou sur l’enveloppe, de quelle procédure spéciale relève la requête. L’adresse concernant les communications étant la même pour toutes les procédures spéciales, le fait d’indiquer clairement l’objet ou le but principal de la correspondance permettra d’obtenir une réponse plus rapidement. Il est également essentiel de préciser si la correspondance vise à communiquer des renseignements sur une question thématique ou sur une requête émanant d’un particulier.
41 Voir www.ohchr.org/EN/HRBodies/SP/Pages/QuestionnairesforsubmittingInfo.aspx (site consulté le 29 novembre 2012).
42 La page d’accueil pour toutes les procédures spéciales est la suivante: www2.ohchr.org/english/bodies/chr/
special/index.htm (site consulté le 29 novembre 2012).
Tous autres renseignements ou demandes (invitation à assister à une conférence ou demande de rencontre avec les titulaires de mandats) doivent être envoyés à l’adresse électronique générale ci-dessus, ou aux adresses particulières des mandats individuels (disponibles sur le site Web des procédures spéciales).
Les titulaires de mandats peuvent effectuer des visites dans les pays, uniquement avec l’accord de l’État concerné, pour évaluer la situation des droits de l’homme à l’échelon national ou en vertu d’un mandat thématique. En règle générale, les titulaires adressent une lettre pour demander de se rendre dans le pays et, s’il l’accepte, l’État envoie une invitation. Aujourd’hui, 89 États ont adressé des «invitations permanentes», signe qu’ils sont en principe disposés à inviter tout titulaire de mandat au titre des procédures spéciales à une date fixée d’un commun accord43. Les invitations permanentes sont fréquemment adressées ou annoncées par des États qui déclarent leur candidature au Conseil des droits de l’homme ou au moment où ils font l’objet de l’examen périodique universel. Les titulaires de mandats organisent généralement deux ou trois visites par an dans les pays et choisissent les pays auxquels ils demandent une invitation en fonction de toute une série de critères.
Les visites permettent aux experts, dans le cadre de leurs mandats respectifs, d’évaluer la situation générale des droits de l’homme, ainsi que l’évolution dans les domaines institutionnel, juridique, judiciaire et administratif. Les experts rencontrent les autorités nationales et locales, dont les membres des pouvoirs exécutif, judiciaire et législatif, du Parlement, des institutions des droits de l’homme, des ONG, des organisations de la société civile et des victimes de violations des droits de l’homme ou leurs représentants. Ils tiennent, au terme de leur mission, une conférence de presse pour informer des constatations préliminaires qui auront été examinées avec le gouvernement. Un rapport de mission public contenant les conclusions et recommandations est soumis au Conseil.
Les visites dans les pays sont un instrument important pour les défenseurs des minorités. Elles peuvent créer une dynamique en faveur des futurs travaux sur le terrain, mettre en relief les questions relatives aux minorités et offrir des possibilités de changement à l’échelon interne.
Elles permettent également d’exprimer les préoccupations des minorités dans des structures internationales sans devoir se rendre à Genève. Les défenseurs des minorités peuvent participer aux visites dans les pays selon quatre modalités distinctes. Premièrement, ils peuvent faire des suggestions et envoyer à un titulaire de mandat une demande de visite dans un pays en expliquant pourquoi cette mission serait utile au mandat, souhaitable et opportune. Deuxièmement, une visite convenue, les défenseurs des minorités peuvent indiquer au titulaire du mandat les endroits où se rendre, les personnes à rencontrer et les thèmes à traiter. Ils peuvent également informer leurs organisations et communautés et les préparer à tirer le meilleur parti des échanges avec le titulaire de mandat. Troisièmement, ils peuvent suggérer des recommandations qui serviront à leurs communautés. Quatrièmement, ils peuvent diffuser le rapport, suivre son application et en rendre compte au titulaire de mandat.
Les procédures spéciales soumettent des rapports annuels au Conseil; certains mécanismes sont également invités à présenter un rapport intérimaire à l’Assemblée générale des Nations Unies qui se réunit de septembre à décembre. Les rapports annuels informent des méthodes de travail, des analyses théoriques, de l’évolution générale et des faits nouveaux concernant le mandat, mais également peuvent contenir des recommandations générales ou particulières. Les rapports sur les visites dans les pays sont souvent présentés comme additifs. Des rapports ont également comporté des résumés de communications transmises aux gouvernements.
43 Voir www.ohchr.org/EN/HRBodies/SP/Pages/Invitations.aspx (site consulté le 29 novembre 2012).
Des rapporteurs spéciaux ou des représentants, experts et présidents de groupes de travail, tiennent des réunions annuelles, qui offrent aux procédures spéciales une occasion de se rencontrer et d’échanger des vues avec des représentants des États, le Bureau du Conseil, le Secrétariat de l’ONU, des ONG, des institutions, des fonds et des programmes. Le Service des procédures spéciales du HCDH est le secrétariat de ces réunions, durant lesquelles une rencontre avec les présidents des organes conventionnels relatifs aux droits de l’homme est également organisée. Les débats portent essentiellement sur une amélioration des méthodes de travail, ainsi que de la coordination et la coopération entre ces mécanismes, laquelle peut influer sur les relations réciproques entre les mécanismes, les États et les ONG.