185. Entre le milieu et la fin des années 1990, les autorités se sont principalement souciées de réduire l’exposition du portefeuille de la dette extérieure aux perturbations des marchés et à la crise internationale. C’est pourquoi le Comité consultatif sur la dette publique (Comité Asesor de Deuda Pública), qui regroupe des fonctionnaires du ministère des Finances et de la BdR, a été créé le 21 avril 1997. Il a pour principale mission d’analyser et d’examiner les directives sur l’endettement intérieur et extérieur, et de proposer des directives sur la gestion des risques.
186. En 1997, le ratio de la dette intérieure à la dette extérieure était à peu près le même qu’aujourd’hui. Contrairement à la dette extérieure, on estimait que la dette intérieure comportait un moindre risque, car elle était surtout composée d’exigibilités envers le secteur public. Les autorités se sont donc avant tout efforcées de réduire autant que possible
l’exposition du portefeuille de la dette extérieure aux perturbations des marchés et à la crise internationale. Par conséquent, les pouvoirs publics ont établi des critères pour la dette publique extérieure, qui servent de points de référence à l’administration centrale et aux huit entités publiques dont l’encours de la dette extérieure est le plus élevé. Ces repères, qui couvrent les risques de refinancement, de taux d’intérêt et de change, ainsi que la duration, ont constitué un moyen important de maîtriser et de réduire autant que possible l’exposition aux chocs extérieurs. Le niveau structurel de l’amortissement n’ayant jamais dépassé la limite de 15 % par an, le risque de refinancement a été fortement réduit et le portefeuille a respecté les critères fixés pour la composition de la dette (monnaies de libellé et taux d’intérêt), ce qui a atténué le risque de marché.
187. Du fait que les caractéristiques du marché intérieur des capitaux diffèrent de celles du marché international, il est impossible d’appliquer les critères d’endettement extérieur au
portefeuille de la dette intérieure. Dans la gestion de ce dernier, on a tenu compte de directives sur la gestion des risques, mais sans adopter de repères explicites. Le Comité consultatif sur la dette approuvera toutefois en juin 2002 des critères applicables à la dette intérieure.
Principaux risques afférents au portefeuille de la dette publique intérieure et extérieure 188. Afin de réduire la vulnérabilité, le BGD se concentre sur deux risques principaux, ceux de refinancement et de marché. Le repère établi pour la proportion de la dette intérieure est de 67 % et de 33 % pour la dette extérieure.
189. Comme on l’a déjà dit, depuis 1997, le Comité consultatif sur la dette a défini des repères applicables à la dette extérieure. Ils ont été actualisés chaque année et ont fait l’objet d’un examen en mai 2002. Les critères régissant la dette extérieure sont les suivants :
• refinancement : Au cours d’une année donnée, 15 % au plus du total de la dette extérieure peut venir à échéance. La proportion idéale est de 10 %. (Ces chiffres s’expliquent par le fait que les conditions du marché peuvent amener les autorités à appliquer une stratégie de financement qui dépasse la limite de 10 %, mais jamais celle de 15 %.);
• composition (monnaies de libellé) : dollar EU 83 %, euro 13 % et yen 4 %;
• structure des taux d’intérêt : taux fixe et semi-fixe > = 70 %, taux flottant < = 30 %;
• duration modifiée : 3,5 ans.
190. S’agissant de la dette intérieure, les critères suivants seront adoptés en juin 2002, lors de la réunion du Comité consultatif sur la dette. Ils permettront de veiller à ce que les futurs programmes de financement soient conformes aux directives afférentes à la dette. Les repères proposés sont les suivants :
• refinancement : au cours d’une année donnée, 20 % au plus du total de la dette intérieure peut venir à échéance. La proportion idéale est de 15 %;
• taux fixe et indexés: peso colombien, taux fixe 92-96 %, taux indexé 4-8 %;
• structure des taux d’intérêt : puisque les titres d’emprunt locaux sont assortis d’un rendement fixe, ou encore indexés sur les prix ou le dollar EU, aucun critère de taux d’intérêt ne s’applique à la dette intérieure.
Méthodes de quantification et d’équilibrage des différents risques
191. Deux méthodes servent à quantifier le risque de portefeuille. La première compare le portefeuille effectif aux critères. La seconde, celle du service de la dette à risque (SDR), est en voie d’application. Elle permet au Bureau de la gestion de la dette de quantifier avec une précision de 95 % le coût maximum du service de la dette. Elle prend en compte l’exposition aux différentes variables du marché, notamment les taux d’intérêt, les taux de change et les prix des produits de base. Afin de gérer le coût et le risque du portefeuille de la dette, le service intermédiaire présente dans un rapport mensuel diverses mesures de financement
fondées sur l’analyse du SDR. Ce document compare le coût des différentes options que proposent le scénario prévu et le scénario de risque.
192. La stratégie de financement tient compte des repères. La salle des marchés analyse la situation des marchés et les propositions de financement. Si la stratégie exige le dépassement de certaines limites fixées par les critères, on analyse la possibilité d’une opération de
couverture.
Réduction du risque de perte d’accès aux marchés des capitaux intérieurs et internationaux
193. Pour avoir accès aux marchés des capitaux, il importe de maîtriser les risques de refinancement et de marché. Comme on l’a déja dit, depuis 1997, le niveau structurel de l’amortissement de la dette extérieure n’a jamais dépassé la limite de 15 %, ce qui a
considérablement réduit le risque de refinancement. Les récentes crises survenues en Russie, au Brésil, en Turquie en en Argentine ont fait ressortir l’importance de contrôler ces deux risques.
194. Lorsque les conditions sont favorables sur les marchés des capitaux extérieurs, le refinancement anticipé est une stratégie qui donne de bons résultats. Elle permet au ministère des Finances d’assurer la satisfaction des besoins de financement à un faible coût, en
anticipant les perturbations futures des marchés. Outre différentes enquêtes auprès des banques, l’évaluation des marchés repose sur l’appréciation de divers paramètres tels que les conditions politiques, la diminution des marges, le resserrement des rendements et la
demande d’obligations de la part des investisseurs.
195. S’agissant de la dette intérieure, il importe de rappeler que le marché local n’existe que depuis cinq ans. Qui plus est, les investisseurs ne demandent que progressivement des instruments à long terme. Les premières émissions se composaient de titres à échéance de un, deux et trois ans. Le schéma de l’amortissement fait donc apparaître des concentrations au cours de la première et de la deuxième année. Maintenant que le volume quotidien des transactions a sensiblement augmenté et que l’inflation a été ramenée au-dessous de 10 %, des titres à taux fixe assortis d’une échéance plus éloignée (5, 7 et 10 ans) ont été introduits avec succès. Les titres longs (à échéance de 10 et 15 ans) sont indexés sur les prix.
196. Plusieurs échanges volontaires de créances ont par ailleurs été récemment effectués :
• en juin 2001, un échange de créances intérieures a été volontairement réalisé.
L’amortissement à court terme (2001–2005) a été réduit de 2,4 milliards de dollars, ce qui a sensiblement diminué le risque de refinancement;
• en janvier et mars 2002, on a procédé à deux échanges volontaires de créances extérieures. Des TES (titres du Trésor) libellés en dollars EU, comportant un
amortissement à court et à moyen terme représentant 512 millions de dollars EU, ont été
échangés contre des TES à taux fixe, libellés en pesos, à échéance de dix ans, ce qui a permis de réduire considérablement les risques de change et de refinancement;
• en mai 2002, dans le cadre d’une autre opération volontaire, des obligations extérieures d’une valeur de 589 millions de dollars EU (libellées en euros et en dollars EU) venant à échéance entre 2002–2005 ont été échangées contre des TES à dix ans, libellés en pesos et venant à échéance en 2012;
• en juin 2002, un échange volontaire de créances extérieures a été réalisé. L’amortissement d’obligations extérieures à court terme (2002–2005) a été réduit de 255 millions de dollars EU, ce qui a sensiblement atténué le risque de refinancement;
• on procède régulièrement à des échanges restreints de créances intérieures.
Gestion des risques associés aux options intégrées
197. Jusqu’à présent, la République de Colombie a émis huit séries d’obligations assorties d’options, dont deux ont déjà été exercées (une option à barrière désactivante sur yen et une option de vente). La gestion des risques associés à ces options a été prudente. Aux fins
budgétaires, toutes les obligations comportant une option de vente ont déjà été comptabilisées comme si les investisseurs l’avaient levée. Cela permet à l’État de disposer de fonds couvrant l’exercice d’une telle option.
Stratégies destinées à dégager un rendement positif
198. Le BGD n’applique pas une stratégie active de la gestion de la dette précise. Les opérations tels les échanges de taux d’intérêt et de monnaies n’ont qu’une fonction de couverture. Dans le cadre du suivi des taux d’intérêt et de change, les autorités envisagent toutefois des opérations susceptibles de réduire le service de la dette, si les conditions deviennent favorables sur les marchés.
Gestion des passifs conditionnels
199. Le service intermédiaire du BGD est chargé d’examiner les passifs conditionnels explicites. Il lui incombe de vérifier les méthodes utilisées par les entités publiques à
l’origine de ces passifs. À partir de ces modèles, le BGD établit un plan de provisionnement et crée un fonds qui sera géré par un fiduciaire, afin de disposer des liquidités nécessaires pour régler les passifs, lorsqu’un risque se réalise.
200. Le BGD intervient par ailleurs dans les domaines suivants, où il :
• applique et conçoit des méthodes propres à quantifier les passifs conditionnels découlant des garanties offertes par l’État aux opérateurs privés, dans le cadre de concessions d’infrastructures publiques (routes, production d’électricité, eau et communications);
• élabore des méthodes destinées à quantifier les passifs conditionnels dans les opérations de crédit public (garantie par l’État central de la dette intérieure ou extérieure des administrations municipales et des entités publiques);
• définit des méthodes d’analyse du risque de crédit des entités publiques municipales.
201. La procédure de gestion des passifs conditionnels comporte la prise de rendez-vous avec les banques d’investissement et les entités publiques, la conception de modèles de simulation destinés à évaluer les risques et la préparation d’un échéancier prévoyant le règlement des passifs conditionnels (y compris la probabilité que les paiements soient exigés).
Systèmes de gestion de l’information utilisés pour évaluer et contrôler les risques
202. Le bureau des TI a créé un système de base de données qui est utilisé depuis 1997. Ce logiciel permet aussi d’effectuer des recherches sur le portefeuille courant de la dette; il ne comporte toutefois pas de module permettant de surveiller les risques. Afin de les quantifier, le service intermédiaire utilise ses propres modèles basés sur des tableurs Excel.
203. Ainsi qu’on l’a déjà évoqué, un logiciel plus perfectionné dénommé DMFAS sera installé en 2003. Une équipe se consacre actuellement au processus de transition. Le nouveau logiciel donnera non seulement accès aux données sur l’endettement, mais il permettra aussi d’analyser l’exposition du portefeuille de la dette à l’instabilité des taux d’intérêt et de change, et d’effectuer des simulations de nouvelles stratégies de financement.
Évolution des marchés de la dette du secteur privé
204. Le Bureau de gestion de la dette a été l’un des principaux acteurs qui ont contribué à l’établissement d’un marché local des capitaux. Le marché des bons du Trésor sert de référence aux émetteurs de titres privés. Cela signifie que le secteur privé tient compte de tous les aspects de l’évolution du marché de la dette publique.
C. Mise en place de marchés de titres publics