autorités à mettre en place le cadre institutionnel, infrastructurel, juridique et réglementaire que requiert le marché des titres publics.
A. Mise en place d’une structure de gestion et d’un cadre institutionnel adaptés Objectif
312. L’objectif de la politique de la gestion de la dette a changé au fil des ans. Au début, elle visait principalement à limiter autant que possible le coût d’emprunt; à l’heure actuelle, on cherche plutôt à limiter le coût d’emprunt à long terme en tenant compte du risque, tout en s’assurant que la politique de gestion de la dette cadre avec la politique monétaire.
Portée
313. Selon la classification budgétaire actuellement suivie par l’Inde, la dette de l’administration centrale est répartie entre trois catégories : la dette intérieure, la dette extérieure et les autres éléments de passif.
314. La dette intérieure et la dette extérieure constituent la dette publique de l’Inde et sont garanties par le fonds consolidé du pays. Elles sont inscrites dans l’état financier annuel du budget de l’Union, plus précisément dans le compte de capital (Consolidated Fund of India - Capital Account). En vertu de l’article 292 de la Constitution indienne, la dette publique garantie par le fonds consolidé est plafonnée; cependant, les « autres éléments de passif » inscrits dans le compte public sont soustraits à l’application de cette disposition. L’article 293 renferme également une disposition similaire, qui vise les emprunts des États : la législature de l’État a le pouvoir de limiter les emprunts de l’État qui sont garantis par son fonds consolidé. Cependant, l’État peut uniquement exercer son pouvoir d’emprunt sur le marché intérieur et doit obtenir l’autorisation préalable de l’administration centrale si celui-ci lui a consenti un prêt et qu’il n’a pas fini de le rembourser.
315. La dette intérieure englobe les emprunts sur les marchés, les titres spéciaux émis à la RBI; les obligations de compensation, les autres obligations et les bons du Trésor émis à la RBI, aux États, aux banques commerciales et à d’autres parties; les titres non négociables et non productifs d’intérêt libellés en roupies émis à des institutions financières du pays. La dette intérieure est classée sous les rubriques suivantes : emprunts sur les marchés, autres emprunts à long et à moyen terme, emprunts à court terme, et est comptabilisée dans les rentrées de l’Union. La dette extérieure comprend les prêts octroyés par des États et des organismes étrangers. Dans la catégorie autres éléments de passif, on trouve les autres
obligations productives d’intérêt émises par le gouvernement, par exemple les dépôts dans les caisses d’épargne postale, les dépôts effectués dans le cadre de régimes de petit épargnant, les emprunts contractés sous forme de certificats d’épargne postale, les caisses de prévoyance, les fonds de réserve productifs d’intérêt des ministères tels que les ministères des chemins de fer et des télécommunications et certains autres dépôts.
316. C’est plus en qualité de banquier que d’emprunteur que l’administration centrale comptabilise les autres éléments de passif. Par conséquent, ces emprunts, qui ne sont pas garantis par le fonds consolidé de l’Inde, sont inscrits dans la comptabilité publique. En outre, certains des autres éléments de passif tels que la petite épargne sont davantage des flux autonomes, qui, dans une large mesure, sont tributaires de la préférence du public et de l’attrait relatif de ces instruments. Quoi qu’il en soit, il convient de souligner que tous les éléments de passif sont des obligations du gouvernement.
317. D’après le budget provisoire de l’exercice 2001-2002, le déficit budgétaire brut de l’administration centrale – 6 % du PIB – a été financé par les emprunts sur le marché intérieur (69,4 %) et les autres éléments de passif (26,1 %). Seulement 1,6 % du déficit budgétaire brut a été financé à l’extérieur du pays. Selon les prévisions budgétaires établies
pour l’exercice 2002-2003, le déficit budgétaire brut de l’administration centrale devrait s’établir à 5,3 % du PIB et être financé par les emprunts sur le marché intérieur dans une proportion de 70,7 % et par les autres éléments de passif à la hauteur de 28,7 %; 0,6 % seulement du déficit budgétaire serait financé à l’extérieur du pays.
Coordination avec la politique monétaire et la politique budgétaire
318. La RBI gère la dette intérieure négociable du gouvernement. Comme la banque centrale est également responsable de la gestion monétaire, il convient de coordonner la politique monétaire et la politique de gestion de la dette, tout particulièrement dans l’optique des importants emprunts qui doivent être contractés aux taux du marché. À l’étape de
l’établissement du budget, des consultations sont menées entre l’administration centrale et la RBI sur l’ampleur des emprunts sur les marchés, plus précisément sur le programme
d’emprunts de l’administration centrale et du montant total des emprunts des États.
319. La coordination de la politique de gestion de la dette, de la politique budgétaire et de la politique monétaire est assurée par :
• le comité des marchés financiers de la RBI (qui est constitué des chefs des services responsables de la gestion de la dette, de la politique monétaire et de la gestion des réserves de devises), qui se réunit chaque jour afin d’analyser les marchés, la liquidité et d’autres questions financières;
• la participation des responsables de la gestion de la dette à la réunion d’orientation de la politique monétaire, qui a lieu au moins une fois par mois;
• le comité permanent de la gestion de la trésorerie et de la dette (où sont représentés la RBI en qualité de gestionnaire de la dette et de banquier du gouvernement, ainsi que le ministère des Finances et le gouvernement indien en tant que responsables de la budgétisation, de la politique budgétaire et des comptes publics), qui se réunit chaque mois;
• les consultations prébudgétaires annuelles visant à harmoniser le budget monétaire et les finances publiques, entre autres les finances des administrations infranationales.
320. Lorsque les marchés sont encore à l’état embryonnaire, tout particulièrement dans des pays comme l’Inde dont les emprunts nets sur les marchés sont importants (récemment, ils représentaient de 3 à 4 % du PIB), le fait que la gestion de la dette et la gestion monétaire sont du ressort de la banque centrale permet de bien coordonner les politiques. Cependant, à ce stade, l’économie s’ouvre aux flux de capitaux et le secteur privé commence à contribuer davantage à l’activité économique; de plus, la gestion monétaire doit être autonome, et la gestion de la dette ne doit plus relever de la banque centrale. En vertu du Fiscal
Responsibility and Budget Management Bill (projet de loi sur la responsabilité financière et la gestion budgétaire), qui est à l’étude au Parlement, on a proposé que, afin d’amorcer la
dissociation de la gestion monétaire et de la gestion de la dette, la RBI se retire du marché primaire des titres publics. Ce retrait s’étalerait sur trois ans.
321. On a accepté en principe que la gestion de la dette ne soit plus du ressort de la banque centrale. Cependant, trois conditions préalables devaient être satisfaites afin que cette
fonction soit dissociée de la gestion monétaire : exercer un contrôle raisonnable sur le déficit budgétaire, développer les marchés financiers et apporter les modifications législatives nécessaires. La mise en œuvre du changement relatif à la responsabilité de la gestion de la dette dépend de l’ampleur et de la rapidité de la réduction du déficit budgétaire. Comme l’administration centrale a de grands besoins d’emprunt et qu’il importe de limiter autant que possible leur impact sur les taux d’intérêt, il a fallu, à l’occasion, procéder à des émissions de titres à diffusion restreinte auprès de la RBI, ou participer à une adjudication non
concurrentielle sur le marché primaire et vendre ensuite ces titres lorsque la conjoncture s’améliorait. On considère le retrait de la RBI du marché primaire comme la première étape de la dissociation de la gestion de la dette et de la gestion monétaire. Par conséquent, la réduction du déficit budgétaire est envisagée à titre de préalable nécessaire afin que les emprunts de l’administration publique ne désorganisent pas les marchés financiers et que la transition vers la séparation de ces deux fonctions s’effectue en douceur. Dans le cadre du développement et de l’intégration des marchés financiers, des progrès importants ont été réalisés avec l’arrivée de nouveaux instruments et participants, le renforcement de l’infrastructure institutionnelle et la clarification de la structure de réglementation. Sur la scène législative, deux changements importants ont été proposés : (i) la modification de la Reserve Bank of India Act de manière que la RBI ne soit plus obligée de gérer la dette publique et qu’il appartienne à l’administration centrale de déterminer si elle doit s’acquitter de cette responsabilité ou si elle doit la confier à un organisme indépendant; (ii) le Fiscal Responsibility and Budget Management Bill, qui devrait juguler le déficit budgétaire.
Cadre juridique
322. En vertu de la Constitution indienne, l’exécutif a le pouvoir de contracter des
emprunts garantis par le fonds consolidé du pays ou de l’État dans les limites établies, le cas échéant, par le Parlement ou la législature de l’État.
323. Si le Parlement ou la législature de l’État confère un pouvoir d’emprunt en
approuvant le budget, la RBI met en œuvre le programme d’emprunts en tant que mandataire de l’administration publique (de l’Union et des États).
324. La RBI exerce ses pouvoirs en matière de gestion de la dette en vertu de la Reserve Bank of India Act, 1934. Si elle est tenue de gérer la dette de l’Union, c’est aux termes d’ententes qu’elle s’occupe de la dette des États.
325. La marche à suivre aux fins de la gestion de la dette est régie par la Public Debt Act, 1944 (loi sur la dette publique) et ses règlements. En raison des changements technologiques et des autres faits nouveaux survenus sur le marché des titres publics, les autorités souhaitent remplacer cette loi par un texte plus actuel, en l’occurrence le projet de loi sur les titres publics.
326. Selon les propositions de modifications de la Reserve Bank of India Act, la RBI ne serait plus tenue de gérer la dette publique, et le gouvernement pourrait confier ce rôle à un mandataire. Ainsi, il n’y aurait plus d’obstacle juridique à la dissociation de la gestion de la dette des autres attributions de la RBI.
Structure organisationnelle
327. À l’heure actuelle, les fonctions de gestion de la dette intérieure négociable sont exécutées à la RBI, bien que différents services soient mis à contribution. La durée des titres et les dates d’émission sont établies de concert avec le ministère des Finances.
328. En ce qui a trait à la gestion de la dette extérieure, plusieurs divisions territoriales du Service des affaires économiques du ministère des Finances, par exemple la Division FMI-Banque, la Division BCE, la Division BAD, la Division CEE et la Division Japon,
s’occupent de la négociation des titres avec la RBI. Rattachée au ministère des Finances, la Section de la gestion de la dette extérieure est le service de suivi de marché, et le Bureau du contrôleur des comptes d’aide et de la vérification du ministère des Finances, le service de post-marché.
329. La RBI exerce les pouvoirs de gestion de la dette publique, c’est-à-dire celle de l’Union et des États (administrations provinciales) aux termes de la Reserve Bank of India Act, 1934. Si la gestion de la dette de l’Union est une compétence d’origine législative, la RBI doit conclure une entente avec chaque État pour gérer sa dette. La banque centrale est donc responsable de la gestion du programme d’emprunts sur les marchés de l’Union et des États.
330. Un service de la RBI, la Section de la gestion de la dette intérieure, assure la gestion de la dette. Il lui appartient principalement d’établir le calendrier général des émissions primaires, de déterminer l’échéance des titres d’emprunt, d’élaborer les instruments et les méthodes utilisés pour réunir des ressources, de choisir le montant et la date de l’émission, et de prendre d’autres décisions clés en fonction des besoins du gouvernement, de la
conjoncture du marché et des préférences des divers segments, tout en veillant à ce que la stratégie cadre avec les objectifs de la politique monétaire. La Section se charge également de conduire les ventes par adjudication.
331. La réception des offres et le règlement relèvent de divers services de la RBI. De plus, différents services de gestion de la dette publique exécutent les fonctions de tenue des registres et de dépositaire et se chargent de la tenue des comptes de titres, ce qui comprend l’inscription comptable de la propriété. Les comptes centraux sont tenus par le Service des comptes publics et bancaires.
332. Le Comité de gestion de la trésorerie et de la dette prend périodiquement les décisions relatives à la mise en œuvre du programme d’emprunts à la lumière des propositions
soumises par la Section de la gestion de la dette et des préférences du marché. Il s’agit d’un
comité permanent de fonctionnaires du ministère des Finances et de la RBI. Les activités de ce groupe de travail sont complétées par les discussions que la RBI a régulièrement avec les divisions du budget et des dépenses du Ministère.
333. Un autre comité permanent, le Comité consultatif technique du marché monétaire et du marché des titres publics, conseille la RBI en ce qui a trait au développement et à la réglementation du marché des titres publics. Ce comité est constitué de personalités
éminentes du secteur financier, de représentants d’associations telles que la Primary Dealers Association of India, la Fixed Income Money Markets and Derivatives Association of India, ainsi que de représentants de fonds de placement, du monde universitaire et du
gouvernement.
334. Les opérations de gestion de la dette sont assujetties à la vérification réglementaire comme toutes les autres activités de la RBI. Les services visés de la banque centrale sont également soumis à une vérification interne, ce qui comprend une vérification de gestion et une vérification simultanée. Il n’y a pas de comptes financiers réservés à la gestion de la dette à la RBI; par conséquent, ces opérations ne peuvent pas faire l’objet d’une vérification en bonne et due forme. Toutefois, si les opérations de gestion de la dette sont comptabilisées par le contrôleur général des comptes du gouvernement, les comptes sont vérifiés par le Bureau du contrôleur et vérificateur général des comptes, un organisme créé en vertu de la
Constitution.
335. Alors que les activités de gestion de la dette intérieure sont décrites dans le rapport annuel de la RBI, un rapport réglementaire déposé au Parlement, les activités de gestion de la dette extérieure figurent dans le rapport d’étape annuel sur la dette extérieure présenté au Parlement par le ministre des Finances.
B. Cadre de gestion des risques et stratégie de gestion de la dette