Objectifs
478. Selon les principes directeurs de 2002 et 2003, l’objectif de la gestion de la dette publique consiste à « …faire en sorte que les besoins de financement de l’État soient comblés et ses obligations de remboursement honorées tout en réduisant autant que possible le coût de l’endettement, à niveau de risque constant. »
36 Cette étude de cas a été effectuée par Domenico Nardelli et Gianluca Colarusso, tous deux du Service de la dette publique du Trésor italien.
Portée
479. Selon le cadre juridique établissant les responsabilités, c’est au Service de la dette publique (SDP) du Trésor italien qu’incombe la responsabilité de l’émission et de la gestion des titres publics sur le marché intérieur.
480. Le SDP est également responsable de l’émission et de la gestion de tous les autres titres, ce qui inclut les emprunts et les autres opérations sur les marchés financiers
internationaux comme, par exemple, les crédits consortiaux, les effets de commerce et les échanges financiers. Le SDP s’occupe également de la gestion du « Fonds d’amortissement de la dette publique » et du « Compte de caisse » (« Conto Disponibilità ») de la Banque d’Italie (l’un et l’autre ont été créés en 1993).
481. Le SDP surveille également les emprunts effectués sur les marchés financiers par les organismes publics, les administrations locales et les entreprises publiques, que ceux-ci jouissent ou non d’une garantie de l’État.
Coordination avec les politiques budgétaire et monétaire
482. Les autorités italiennes considèrent comme prioritaire la coordination entre les politiques monétaire et budgétaire d’une part, et, d’autre part, la gestion de la dette. Le partage des responsabilités entre les diverses institutions et la spécialisation des tâches sont clairement établis. C’est au SDP qu’incombe la responsabilité de l’émission et de la gestion des titres de créance. Le Trésor italien s’occupe de gérer la trésorerie de l’État et de surveiller les besoins financiers de l’administration centrale (“Fabbisogno del Settore Statale”). La Banque d’Italie (BI) — à titre de membre de la Banque centrale européenne (BCE) — est chargée de la politique monétaire et de la surveillance du système financier italien.
483. Les règles et contraintes et les diverses tâches confiées à chacun des organismes concernés (le SDP, le Trésor, la BI et les organismes publics à vocation générale) obligent à une coordination constante et générale, tant pour prévenir les infractions aux règles juridiques que pour assurer le bon fonctionnement des activités de l’État (la perception des recettes et l’exécution des paiements).
484. Comme pour tous les membres de l’Union économique et monétaire, la coordination de la gestion de la dette et de la politique monétaire en Italie doit être envisagée dans le contexte du Traité de Maastricht. Celui-ci interdit aux autorités monétaires de financer les déficits publics en achetant des titres publics sur le marché primaire. Cette disposition du Traité a donné lieu à l’adoption en 1993 d’une loi nationale interdisant à la BI de participer à des adjudications d’obligations publiques. Pour ce qui est de la conduite de la politique monétaire, le SDP n’a jamais disposé d’informations privilégiées, la détermination des taux d’intérêt officiels ayant été l’apanage de la BI jusqu’en 1998 et de la BCE par la suite.
485. La loi prévoit une séparation complète des objectifs et de la comptabilité en ce qui concerne la politique monétaire et la gestion de la dette. La BI jouit d’une indépendance totale vis-à-vis de l’État et se comporte comme une autorité autonome; elle exerce ses activités comme elle l’entend et les pouvoirs qu’elle détient lui sont conférés en vertu d’une loi particulière, de sorte que ni l’État ni le gouvernement ne peuvent intervenir dans la conduite de ses affaires ou influencer ses décisions. Son capital social est constitué d’actions appartenant à des établissements privés et publics relevant de catégories particulières.
Toutefois, selon les statuts de la BI (que seule une loi peut modifier), la majorité des actions doit être détenue par des établissements publics ou des sociétés sous leur contrôle. Au 31 décembre 2000, il y avait 86 actionnaires (dont 80 possédant des droits de vote).
486. En outre, conformément à l’article 101 du Traité créant la Communauté européenne, la loi italienne, modifiée aux termes du Traité de Maastricht, interdit à la BI et à la BCE de consentir à l’État des facilités de trésorerie, et ce quels qu’en soient la forme ou le montant.
Depuis 1993, la loi interdit en outre les achats directs de titres de créance auprès de la BI. Le système vise également le compte de caisse que le Trésor maintient à la BI, ce qui signifie que le Trésor ne dispose d’aucune facilité de trésorerie. Selon la loi, ce compte doit afficher un solde positif moyen de 15,49 milliards d’euros.
487. Toutefois, bien que les rôles respectifs du Trésor italien et de la BI soient clairement délimités, il y a toujours eu un dialogue suivi entre ces deux institutions à propos de la gestion de la dette publique. Premièrement, ils se réunissent fréquemment pour échanger des vues sur certains aspects de la politique d’émission comme, par exemple, le montant et l’assortiment des instruments à émettre. Deuxièmement, la BI participe généralement à des groupes de travail créés de temps à autre pour analyser des innovations particulières ou des questions afférentes à la gestion de la dette, comme la création du marché des instruments démembrés, la définition de nouveaux instruments financiers, etc. Troisièmement, comme la BI est l’agent financier de la République et que les émissions de monnaies étrangères peuvent avoir des conséquences sur la gestion des réserves, il y a échange continuel d’informations sur ces émissions.
488. Le bon fonctionnement du programme d’emprunt du SDP exige une surveillance constante, de concert avec le Trésor, des besoins de financement de l’État (« Fabbisogno del Settore Statale » en termes nominaux). Cette surveillance s’exerce également par le biais de prévisions et d’estimations des tendances futures de ces besoins, lesquelles tiennent compte de l’évolution cyclique annuelle normale et des écarts exceptionnels des encaissements et des décaissements (il s’agit généralement des recettes provenant des impôts directs et indirects et des dépenses salariales et autres dépenses semblables). Enfin, les besoins de financement doivent tenir compte de la structure d’amortissement de l’encours de la dette.
489. Il y a également des consultations étroites sur le solde du compte de caisse que le Trésor maintient auprès de la BI et par le truchement duquel sont effectués la plupart des paiements de la République. Bien que le compte soit à la BI, seul le Trésor peut autoriser un paiement ou une rentrée de fonds. Toutefois, les deux institutions se consultent régulièrement
sur le solde du compte en raison de son impact sur le niveau des liquidités et, partant, sur la politique monétaire.
Cadre institutionnel Gouvernance
490. Aux termes de la loi de finances (« Legge Finanziaria » ) que le Parlement adopte chaque année, les emprunts nets de l’État et les emprunts sur les marchés effectués pendant l’exercice financier sont assujettis à un plafond. Celui-ci correspond à la valeur totale brute des émissions de titres de créance.
491. Le cadre juridique de la gestion de la dette publique est défini tout d’abord en vertu d’une loi créant le nouveau Ministère de l’économie et des finances (MEF). C’est à celui-ci qu’incombent en particulier les responsabilités concernant « …le financement des besoins financiers de l’État et de la dette publique… ».
492. Un règlement subsidiaire précise les modalités d’organisation et les responsabilités du Trésor au sein du MEF, et notamment celles du Service de la dette publique.
493. Le SDP est responsable de l’émission de titres de créance et de la gestion de la dette intérieure et extérieure, de la gestion du fonds d’amortissement de la dette publique et de la surveillance des opérations de financement des autres organismes locaux et publics. Cette surveillance revêt un caractère délicat pour le SDP. Les engagements de l’État au titre de la procédure de déficit excessif s’appliquent à l’ensemble des administrations publiques, ce qui signifie que les activités de financement des administrations locales et de toutes les autres entités des administrations publiques sont visées.
494. Le cadre législatif particulier et l’aménagement des dispositions juridiques
garantissent que la République italienne répond de toutes les opérations dans lesquelles sont engagés les gestionnaires du SPD. Ceux-ci sont des fonctionnaires; les gestionnaires des divers bureaux qui constituent le SDP sont assujettis à l’obligation de rendre compte, ce qui signifie qu’ils doivent répondre de leurs actes aux plans civil, administratif, comptable et pénal.
495. Le SPD est responsable de la préparation de quatre documents illustrant les activités mentionnées ci-dessus et les plans stratégiques pour l’avenir :
• les principes directeurs stratégiques annuels : il s’agit d’un document exposant les principes directeurs stratégiques d’une année donnée rédigé par les agents du SPD après de longues consultations avec les diverses directions du ministère; le directeur général du SDP coordonne la préparation du document et le soumet au directeur général du Trésor, lequel donne son approbation. Il n’y a ni présentation officielle au Parlement, ni contrôle immédiat du Ministre des finances;
• le Rapport semestriel présenté à la Cour des comptes;
• le Bulletin trimestriel sur la dette publique;
• la section sur la dette publique du rapport trimestriel sur les emprunts et les soldes de trésorerie.
Les deux derniers documents sont également préparés au titre du programme NSDD du FMI.
496. Les activités de gestion de la dette publique sont considérées comme étant essentiellement publiques. Ces dernières années, on a envisagé d’autres possibilités concernant l’aménagement institutionnel, par exemple la création d’un organisme
indépendant dont les activités seraient encadrées uniquement par le droit civil. Bien qu’un tel projet n’ait jamais fait l’objet d’une analyse avantages-coûts rigoureuse, l’actuel
sous-ministre de l’économie et des finances a été chargé d’étudier la possibilité de créer un organisme indépendant à qui incomberait la responsabilité de la gestion de la dette publique.
Il s’agit d’une question qui n’a pas encore dépassé le stade de la recherche et des débats universitaires.
Gestion des activités internes
497. La gestion des risques opérationnel est le résultat de pratiques éprouvées élaborées pendant plusieurs années, et surtout à compter de 1991, année où l’actuel organigramme du SDP a été proposé. Ce processus a pris fin lorsque, en 1997, les activités afférentes à la gestion de la dette publique ont été soumises à l’autorité du SDP.
498. Comme déjà mentionné, les textes législatifs sur le partage des tâches en matière de gestion de la dette publique établissent une nette distinction entre les responsabilités du Trésor et celles de la BI, ce qui permet d’éviter tout conflit d’intérêt entre les deux. Les deux institutions ont toujours coopéré l’une avec l’autre et le bon fonctionnement du processus d’adjudication et de règlement, comme d’ailleurs celui de toutes les opérations sur le marché secondaire, est le fruit des réformes de gestion de la dette publique. Il convient de noter en particulier que le rôle du gestionnaire responsable de la procédure d’adjudication (BI), l’établissement de plateformes d’échanges autonomes sur le marché secondaire37 et la mise en place d’une institution de dépôts indépendante (Monte Titoli SpA) garantissent une nette séparation des responsabilités et le respect intégral de l’obligation de rendre compte.
Personnel
499. Dans le domaine de la gestion des ressources humaines, beaucoup d’efforts ont été déployés pour renouveler le capital humain du SDP et améliorer sa formation. L’effort le plus
37 MTS, MOT et BondVision, décrits dans la section intitulée « Développement du marché des titres publics ».
important vise à pallier les carences traditionnelles de la fonction publique italienne concernant les technologies de l’information et la connaissance de langues étrangères. Des progrès sensibles ont été accomplis, surtout parce que cet effort s’inscrit dans le cadre d’initiatives plus larges visant l’ensemble de la fonction publique italienne.
500. Par rapport aux établissements du secteur privé, le taux de rotation des effectifs est faible. Les taux de mobilité les plus élevés sont ceux des employés qui passent d’un département du MEF à un autre et d’une direction du SDP à une autre ou qui prennent leur retraite. Cela dit, le nombre des employés acceptant des emplois dans des institutions
internationales ou des établissements privés (surtout des institutions financières) tend depuis peu à augmenter. La loi italienne n’accorde pas beaucoup de souplesse dans la détermination des salaires et des incitations, sauf dans le cas de quelques cadres supérieurs (généralement les chefs de département ou les directeurs généraux). Toutefois, les réformes législatives adoptées récemment visent la mise en place de règles plus souples, notamment dans le cas des gestionnaires (le niveau qui précède celui des directeurs généraux), ce qui permettra de procéder à affectations temporaires et à mettre en place une « version atténuée » de prime de rendement. Néanmoins, le SDP peut, comme les autres organismes publics, offrir à ses employés des possibilités de formation et d’acquisition de compétences comparables à celles qui existent dans le secteur privé.
501. Il n’y a pas de code de déontologie propre au SPD mais ses employés sont assujettis aux dispositions s’appliquant généralement aux fonctionnaires. Le droit administratif et pénal italien respecte tous les critères d’impartialité et permet d’éviter les conflits d’intérêt.
Méthodes d’audit
502. La gestion de la dette publique est assujettie au contrôle du Service de comptabilité du Ministère de l’Économie et des finances (MEF) et de la Cour des comptes de l’Italie (‘Corte dei Conti’).
503. Le contrôle officiel du Service de comptabilité du MEF est continu et repose
uniquement sur des documents justificatifs; il s’exerce sur l’ensemble de l’administration et s’applique à un nombre limité de procédures énumérées dans une loi. Cela signifie que les méthodes d’audit sont axées sur l’examen de divers documents et permettent aux auditeurs de certifier leur conformité aux lois et aux règles comptables.
504. Les contrôles officiels particuliers de la Cour des comptes reposent également sur des principes juridiques. Certains documents et actes (par exemple, les contrats d’achat dont le montant excède une certaine limite) doivent être présentés à la Cours des comptes et assujettis à un processus d’approbation juridique et comptable ex ante. Le contrôle non officiel auquel la Cour des comptes procède a posteriori porte sur un échantillon d’activités visant l’ensemble de l’administration italienne et ne s’applique donc pas régulièrement aux activités du SDP.
505. En outre, le SDP présente chaque semestre à la Cour des comptes un « Rapport d’activité sur la gestion de la dette publique » qui décrit l’évolution de sa composition et les opérations effectuées pendant le semestre. Ce document n’est pas rendu public. À vrai dire, son principal objectif est d’assurer une connaissance plus approfondie des activités afférentes à la gestion de la dette publique. L’examen des résultats chiffrés — que la Cour des comptes effectue régulièrement — est complété par une description et une évaluation des stratégies et des mesures prises à la lumière des tendances dans les marchés internationaux de capitaux.
Transparence
506. Pour le Trésor italien et le SDP, la transparence est une priorité stratégique et l’on ne saurait se soustraire à ses exigences. Le site Internet du SDP38 est mis à jour quotidiennement et est accessible en anglais. Sa création témoigne de la très grande importance que le SDP accorde aux communications avec les investisseurs italiens et internationaux.
507. Un document où sont présentés les principes directeurs stratégiques de la gestion de la dette publique est affiché chaque année sur le site Internet. Ces principes font ressortir les objectifs du SDP en ce qui concerne la gestion des risques, la composition du portefeuille, la liquidité des titres sur le marché secondaire, les prévisions visant les émissions brutes
susceptibles d’être lancées et un certain nombre de nouvelles obligations et de nouveaux bons du Trésor devant être émis sur le marché. La divulgation des objectifs stratégiques et des analyses avantages/coûts constitue une étape toute nouvelle; il en est d’ailleurs question dans le plus récent document de stratégie.
508. On trouve également sur le site Internet :
• le calendrier annuel des adjudications;
• le programme d’émissions du trimestre;
• le bulletin trimestriel du SDP;
• les avis sur les offres de bons et d’obligations;
• les résultats des dernières adjudications d’obligations et de bons du Trésor; et
• des sections spéciales portant sur :
- les spécialistes en obligations publiques italiennes;
- les statistiques de la dette publique;
- le Fonds d’amortissement de la dette publique italienne;
- l’énumération et la description des titres du Trésor italien;
- d’autres informations (par exemple les nouvelles concernant une nouvelle loi sur le traitement fiscal des bons et des obligations).
38 www.tesoro.it/publicdebt
509. Le cadre administratif et organisationnel de la gestion de la dette est défini surtout dans les lois italiennes et dans la réglementation du Ministère de l’économie et des finances.
510. Les participants au marché monétaire peuvent obtenir des informations sur le
règlement et le processus de distribution primaire des titres de créance publics en consultant :
• le texte des lois pertinentes;
• la section du site Internet consacrée à la diffusion annuelle d’informations sur le classement des spécialistes en obligations publiques; et
• les critères utilisés pour l’évaluation de ces derniers (site Internet).
511. Pour ce qui est du cadre des adjudications de titres de créance publics italiens, la loi prévoit diverses règles tandis que la procédure électronique pour les adjudications garantit l’exécution claire et sans ambiguïté de toutes les opérations (envoi, ouverture et classement des offres, et attribution des quantités). Des procédures de recouvrement manuelles ou semi-électroniques sont prévues dans le cas d’une défaillance technique. Depuis 1988, le marché secondaire des titres de créance publics repose sur une plate-forme électronique (MTS).
512. Le processus de réforme du marché secondaire a pris fin en 1998 et a été couronné par l’adoption d’une loi et de deux décrets sur la réglementation du marché secondaire et le rôle de la plateforme électronique MTS dans le marché primaire des obligations publiques italiennes et étrangères.
513. Les informations sur les flux et le stock de titres de créances publics sont envoyées aux participants au marché monétaire dès que les données finales sont disponibles. Le SDP publie un « Bulletin trimestriel » sur le marché des titres de créance publics où figurent des données sur :
• les résultats des dernières adjudications de titres de créance publics italiens;
• l’encours des titres publics de référence;
• le programme trimestriel d’émissions (de nouveaux titres);
• la composition par instrument de l’encours de la dette de l’État;
• les données historiques sur la durée moyenne de la dette de l’État;
• les dates d’échéance des obligations en circulation;
• les remboursements au cours des 12 prochains mois;
• le volume des opérations et les écarts moyens cours acheteur/cours vendeur sur le marché secondaire (MTS).
514. En outre, lorsque besoin en est, le Trésor italien fournit des informations au sujet des modifications apportées au traitement fiscal des titres de créance publics. Cela s’est produit lors des innovations récentes visant le régime fiscal des non résidents (impôt retenu à la source) : les notes explicatives concernant la réforme et une formule de demande ont été affichées sur le site Internet du SDP.
515. Pour ce qui est des besoins de financement du secteur public (« Fabbisogno del Settore Statale »), le Trésor italien publie chaque mois des données sommaires concernant ces indicateurs. Compte tenu de la nature variable et incertaine de ces données, aucune prévision officielle n’est rendue publique.
B. Stratégie de gestion de la dette et cadre de gestion des risques
516. L’Italie possède un des encours de dette les plus importants des pays industrialisés, aussi bien en termes nominaux qu’en pourcentage du PIB. Le ratio de la dette au PIB, qui
516. L’Italie possède un des encours de dette les plus importants des pays industrialisés, aussi bien en termes nominaux qu’en pourcentage du PIB. Le ratio de la dette au PIB, qui