170. La gestion de la dette publique a pour principal objectif d’assurer la satisfaction des besoins de financement de l’État, moyennant un faible coût de financement à long terme et un niveau de risque jugé prudent, en suivant une trajectoire viable. Il est tenu compte des risques de refinancement, de marché et de crédit, ainsi que des risques opérationnels et juridiques.
Portée de gestion de la dette
171. La gestion de la dette englobe la dette intérieure et extérieure. Outre le financement, ces activités recouvrent aussi l’encours de la dette et les passifs conditionnels, ces derniers étant notamment reliés à l’infrastructure et aux opérations de crédit public.
Coordination avec les politiques monétaire et budgétaire
172. La constitution de 1991 prévoit que la banque centrale, ou Banco de la República (BdR), est l’agent indépendant responsable de la politique monétaire et de change, tandis que le ministère des Finances est chargé de la politique budgétaire. Le Bureau de la gestion de la dette (BGD) de la Dirección General de Crédito Público, est situé au sein du Ministère.
173. Qu’il s’agisse de la politique monétaire, de la gestion de la dette ou du programme macroéconomique, les dossiers qui nécessitent une coordination avec la BdR sont examinés lors des réunions bimensuelles habituelles de son conseil d’administration, dont fait partie le ministre des Finances. La banque centrale est également chargée des opérations de
compensation et de règlement sur le marché intérieur des titres d’emprunt, ce qui implique une solide coordination entre les autorités budgétaires et monétaires dans la gestion de la dette publique intérieure.
174. Deux fonctionnaires de la BdR sont aussi membres du Comité consultatif sur la dette, qui formule les directives afférentes à la gestion de la dette et au programme d’émission de titres d’emprunt.
26 Cette étude de cas a été préparée par Gustavo Navia, Jorge Cardona et Carlos Eduardo León, de la Direction générale du crédit public du ministère des Finances et du Crédit public.
Cadre juridique
175. Le cadre juridique régissant la gestion de la dette est énoncé dans le décret 2681 de 1993, qui vise :
• Les opérations de crédit public impliquant un nouveau financement et augmentant par conséquent l’encours de la dette.
• Les opérations de gestion de la dette réduisant le risque de portefeuille sans accroître l’encours de la dette. Elles comprennent les opérations de couverture telles que les échanges croisés de monnaies, de taux d’intérêt et de créances, le refinancement, les conversions de créances, etc.
Structure institutionnelle
176. Comme on l’a vu, le ministère des Finances est responsable de la gestion de la dette.
Le Bureau de gestion de la dette au sein de la Dirección General de Crédito Público est l’une des six divisions du Ministère, dont la liste suit :
• Division supérieure (Ministre, vices-ministres, Secrétaire général);
• Division de la politique macroéconomique;
• Division du Trésor (Tesoro Nacional);
• Division du budget;
• Division des administrations infranationales;
• Bureau de la gestion de la dette (Dirección General de Crédito Público).
177. La gestion de la dette est confiée à ce Bureau, tandis que celle de la trésorerie et des actifs revient à la Division du Trésor. La coordination et la communication avec le Trésor sont essentielles. Bien que le Bureau de la gestion de la dette travaille en étroite collaboration avec le Trésor pour créer une synergie entre eux, la communication pourrait être sensiblement améliorée par la fusion de ces deux divisions. Nul doute qu’un tel regroupement améliorerait aussi la gestion actif-passif. Il n’est toutefois pas envisagé pour l’instant.
Gestion des opérations internes
178. Suite aux recommandations formulées par la Banque mondiale, le Bureau de la gestion de la dette a adopté une nouvelle structure interne en mai 2001, qui comporte les fonctions suivantes :
• Salle des marchés — financement local et externe;
• Service intermédiaire — analyse des risques et de la stratégie de portefeuille; et
• Service post-marché — questions opérationnelles.
179. Outre ces trois sections, le BGD comprend aussi le Bureau du contentieux et celui des TI (technologies de l’information).
180. La nouvelle structure améliore la communication et la coordination entre les trois sections susmentionnées, ce qui réduit le risque opérationnel. Ce dernier a aussi été atténué par la rédaction d’un document énonçant les procédures du BGD.
181. Les décisions et les mesures afférentes à la gestion de la dette doivent se fonder sur des informations exactes et à jour sur le portefeuille de titres d’emprunt. Afin d’améliorer les bases de données et les outils d’analyse, on est en train d’installer le logiciel DMFAS de la CNUCED27. Ce logiciel est spécialement conçu pour renforcer la capacité technique de comptabilisation, de gestion et d’analyse de la dette extérieure et intérieure. Il assure aussi l’enregistrement et le suivi des émissions d’obligations, des emprunts rétrocédés, ainsi que de la dette privée non garantie. Une fois que le logiciel sera adapté aux besoins de la Colombie, il devrait :
• réduire les risques opérationnels;
• simplifier les procédures;
• déterminer la structure des dettes et quantifier les risques financiers en temps réel;
• améliorer la capacité d’évaluer les modèles statistiques;
• être compatible avec d’autres systèmes d’information;
• améliorer l’exactitude des activités;
• permettre une opérabilité avec Internet; et
• fournir un système de détection avancée, qui alertera les responsables si la
composition du portefeuille atteint une limite fixée par la politique de gestion de la dette, notamment pour ce qui concerne la structure du libellé ou des taux d’intérêt de la dette.
Conserver des employés qualifiés spécialistes des marchés financiers
182. Le personnel reçoit une formation continue, ce qui lui permet d’acquérir une bonne connaissance des marchés qui esti mportante. Cela vaut surtout pour les employés du service intermédiaire, qui bénéficient d’une formation permanente en matière d’analyse et de
stratégie de portefeuille. Les candidats sont souvent attirés par l’acquisition de compétences dans ces domaines, qui fait du BGD un milieu de travail prisé. Cela est d’autant plus vrai qu’en général, les salaires du secteur public ne peuvent pas rivaliser avec ceux du secteur privé.
27 La CNUCED (Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement) est le principale organe de l’Assemblée générale des Nations unies qui est chargé du commerce, de l’investissement et du développement.
Incitations et directives assurant l’application des stratégies
183. Il existe depuis 1997 des repères pour la dette extérieure. Malgré l’absence
d’obligation légale et d’incitation économique pour assurer une gestion prudente de la dette, ces repères ont été respectés par le passé. Les autorités n’ont pas encore défini de critères applicables à la dette intérieure; elles doivent en approuver l’établissement en juin 2002.
Transparence
184. Le rapport annuel du ministère des Finances assure la transparence des chiffres de la dette. Ce document, qui comporte notamment un résumé du programme de l’année
précédente, présente l’état de l’économie et du portefeuille de la dette. Deux sites Internet donnent également accès aux chiffres de la dette, www.minhacienda.gov.co et
www.coinvertir.org.co.
B. Stratégie de gestion de la dette et cadre de gestion des risques