Objectifs
121. Conformément aux principes directeurs proposés par le FMI et la Banque mondiale, l’objectif fondamental des autorités brésiliennes en matière de gestion de la dette publique
19 L’étude de cas a été préparée par l’Unité de gestion de la dette/Secad III du Trésor national brésilien.
consiste à minimiser le coût de l’endettement à long terme tout en maintenant les risques à un niveau raisonnable. Le bureau brésilien de la dette publique s’est également fixé comme objectif complémentaire l’adoption de mesures susceptibles de donner un nouvel essor au marché intérieur des titres publics.
122. Bien que les agents responsables de la gestion de la dette s’attachent à mettre en œuvre des stratégies visant à limiter autant que faire se peut le coût de l’endettement public brésilien, une attention particulière est accordée aux risques inhérents à chaque stratégie. Il importe aussi de signaler que les autorités cherchent à acquérir une réputation solide auprès des créanciers en respectant les contrats et en évitant toute démarche opportuniste dans leurs relations avec les marchés.
123. Pour ce qui est des risques, on s’emploie à surveiller les risques de refinancement et de marché (mais surtout de refinancement). À cet égard, le Trésor brésilien, comme on
l’explique de manière plus détaillée ci-après, a réussi à faire reculer l’échéance moyenne de la dette et à créer une structure d’amortissement remboursement plus lissée. Une plus grande attention est accordée au montant de la dette exigible à court terme (12 mois), l’objectif étant de réduire les risques auxquels est exposé le Trésor.
124. Un autre principe directeur auquel le bureau brésilien de gestion de la dette cherche à se conformer consiste à remplacer progressivement les titres à taux variables par des titres à taux fixes. Cependant, bien que contribuant sensiblement à réduire les risques de marché, les mesures visant à accroître la part des titres à taux fixe dans la composition de la dette vont parfois à l’encontre de l’objectif consistant à maintenir les risques de refinancement à un niveau raisonnable. Ce dilemme survient en raison de la demande encore limitée pour des obligations à long terme et à taux fixe. Dans la mesure où les politiques macroéconomiques demeureront stables et fermes et que s’affermira la demande pour ces obligations, celles-ci pourront faire l’objet d’une stratégie plus agressive.
125. Enfin, il convient de signaler que le Trésor brésilien cherche à donner un essor au marché secondaire pour atteindre les objectifs mentionnés. Certaines mesures (voir la section C) sont déjà en vigueur, notamment :
• l’amélioration de la structure des échéances des taux d’intérêt;
• la normalisation des instruments financiers; et
• l’interchangeabilité des titres à taux variables.
Portée
126. La portée de la gestion de la dette brésilienne est également conforme aux principes directeurs du FMI et de la Banque mondiale. Elle englobe les principaux engagements financiers assujettis au contrôle de l’administration centrale, lesquels comprennent les titres
négociables et non négociables, la dette intérieure, la dette en devises et les passifs
conditionnels20. Comme le Trésor brésilien a adopté un cadre de gestion intégrée de l’actif et du passif, les caractéristiques de l’actif sont également prises en considération dans la gestion de la dette publique.
Coordination avec les politiques budgétaire et monétaire
127. Pour ce qui est de la coordination avec la politique budgétaire, les programmes d’emprunt reposent sur les projections figurant dans le budget fédéral et approuvées par le Parlement. Le Trésor élabore et publie en outre un plan annuel d’emprunt qui est soumis à l’examen et à l’approbation du Ministre des finances.
128. Quant à la politique monétaire, il y a interaction étroite entre le Trésor et la Banque centrale. Les agents des deux institutions se réunissent régulièrement et échangent des informations sur les besoins de liquidités courants et futurs de l’État. En outre, bien que les décisions finales concernant les stratégies de financement de la dette publique relèvent de la compétence du Trésor national, les agents de la Banque centrale du Brésil (BCB) sont toujours consultés au préalable afin de mesurer l’impact que de telles stratégies sont susceptibles d’avoir sur la politique monétaire et la politique de change.
129. En mai 2002, la Banque centrale du Brésil a perdu le pouvoir que lui conférait la Loi sur la responsabilité budgétaire d’émettre ses propres titres, ce qui représente un moment important dans l’histoire de ce pays21. La politique monétaire s’exerce maintenant par le truchement d’opérations sur le marché secondaire visant les titres du Trésor, ce qui accroît la transparence entre les politiques budgétaire et monétaire.
Transparence et obligation de rendre compte
130. Les autorités brésiliennes responsables de la gestion de la dette cherchent à assurer une plus grande transparence en rendant publics les rôles et les responsabilités en matière de gestion de la dette et en diffusant des informations et des statistiques sur les politiques de gestion de la dette. De plus, les auditeurs externes évaluent fréquemment les activités afférentes à la gestion de la dette.
20 Aux fins de la gestion de la dette, le Trésor national tient compte des passifs conditionnels qui ne se sont pas encore concrétisés et pour lesquels il existe une obligation juridique ou contractuelle, par exemple les garanties de l’État visant les emprunts en devises et les programmes gouvernementaux.
21 Anticipant cette mesure, la banque centrale a cessé d’émettre ses propres titres en octobre 2001.
Rôles et responsabilités en matière de gestion de la dette
131. Les rôles et responsabilités en matière de gestion de la dette sont clairement définis dans des textes juridiques. On trouvera un résumé des lois pertinentes sur le site Internet du Trésor22. La gestion de la dette intérieure et extérieure relève du ministère des finances, plus précisément du Secrétariat du trésor national (ou Bureau de la dette publique) établi au sein de ce ministère. De même, toutes les règles concernant la gestion de la dette sont rendues publiques, y compris celles visant les activités des marchés primaire et secondaire et les dispositifs de règlement et de compensation des opérations sur titres publics.
Diffusion des informations
132. Les informations sur les opérations et les politiques de gestion de la dette sont diffusées par le biais de calendriers d’adjudications et de rapports réguliers que l’on peut consulter sur le site Internet du Trésor. En plus de son plan annuel d’emprunt, qui comprend les grands principes directeurs et les principales stratégies qui seront poursuivies au cours de l’année, le Secrétariat du trésor national publie des statistiques détaillées sur la dette publique dans le cadre de deux rapports mensuels : le Rapport du gouvernement fédéral sur la dette intérieure (publié en collaboration avec la Banque centrale) et les Résultats budgétaires du Trésor national.
Audit externe
133. Les activités de gestion de la dette font l’objet d’un audit annuel effectué par des auditeurs externes. Cette responsabilité incombe généralement à deux organismes qui
agissent de concert : le Secretaria Federal de Controle – SFC (l’organisme interne d’audit du pouvoir exécutif) et le Tribunal de Contas da União – TCU (un organisme d’audit externe).
Ces organismes sont liés respectivement aux pouvoirs exécutif et législatif du gouvernement fédéral. Bien que le SFC joue un rôle important en effectuant un audit préliminaire des activités de gestion de la dette publique, c’est au TCU qu’il appartient en dernier ressort de les approuver.
134. Le Parlement exige en outre la diffusion de rapports sur les activités de gestion de la dette, dont, en particulier :
• le Rapport sur la gestion budgétaire : il a pour objet la surveillance des plafonds d’endettement23; et
22 www.tesouro.fazenda.gov.br
23 Les plafonds d’endettement ont été fixés aux termes de la Loi sur la responsabilité budgétaire et sont actuellement débattus par le Parlement et le pouvoir exécutif. Le Secrétariat du trésor présente régulièrement des rapports au Parlement sur ces plafonds.
• le Solde des comptes du gouvernement fédéral : il s’agit d’une description de toutes les dépenses fédérales pendant l’année qui est présentée à la fin de chaque exercice au Parlement et au TCU.
Cadre institutionnel Gouvernance
135. Depuis novembre 1999, le Secrétariat du trésor national dispose d’un nouveau cadre de gestion de la dette reposant sur l’expérience internationale du Bureau de gestion de la dette (BGD). Ce bureau comprend trois grands services :
• le service post-marché, qui s’occupe du registre, des contrôles, des paiements et de la comptabilité des dettes intérieure et extérieure;
• le service intermédiaire, à qui incombe la responsabilité d’élaborer des stratégies à moyen et long termes visant à réduire le coût et les risques de l’endettement, la surveillance macroéconomique et les relations avec les investisseurs;
• la salle des marchés, à qui incombe la responsabilité d’élaborer et de mettre en œuvre des stratégies à court terme concernant les émissions d’obligations sur le marché intérieur.
Les activités de la salle des marchés afférentes aux emprunts sur les marchés financiers internationaux relèvent actuellement de la Banque centrale mais seront transférées au Trésor en septembre 2003.
136. Le nouvel aménagement institutionnel a permis d’uniformiser les contrôles
opérationnels, d’assurer une surveillance des risques et de séparer la fonction de planification à long terme (éléments stratégiques) et celle de planification à court terme (éléments
tactiques). Le Bureau de gestion de la dette publique compte présentement environ 90 analystes financiers.
Gestion des activités internes
137. Pour renforcer les activités internes et régler des difficultés liées à la multiplication de systèmes de données non intégrés qui, tout en alourdissant et en ralentissant le processus de collecte des informations, l’exposent à des risques opérationnels, le Trésor a mis en place un programme de coopération avec la Banque mondiale. Celui-ci comporte trois modules :
• développement de systèmes de technologie de l’information;
• contrôles, audit interne et normes de sécurité, gouvernance et structure organisationnelle;
• gestion des risques.
138. Bien que les modules soient interconnectés, on a mis l’accent sur le développement des systèmes de technologie de l’information. Le projet vise donc surtout la mise en place d’une plate-forme intégrée qui rehaussera la fiabilité et l’efficacité de la comptabilité de la
dette publique et de la présentation des données y afférant tout en accroissant les capacités administratives du Trésor et la transparence de sa gestion de la dette publique.
139. Le nouveau cadre institutionnel contribuera également à réduire sensiblement les risques opérationnels. On a clairement séparé les fonctions de la salle des marechés et du service post-marché, et un service intermédiaire a été créé pour permettre au Secrétariat du trésor de prendre des mesures conformes aux analyses de risque sans faire intervenir les agents responsables de l’exécution des opérations boursières. Il convient de mentionner que, suite à un accord officiel conclu récemment, les services de registre et d’adjudications relèvent actuellement de la banque centrale.
140. Le processus d’embauche du personnel a été amélioré afin de tenir compte des effets de la concurrence entre diverses filières professionnelles au sein du pouvoir exécutif. Bien qu’il y ait encore une certaine concurrence avec d’autres organismes des secteurs tant privé que public, le Trésor a réussi à embaucher et à retenir des employés compétents en
réaménageant le profil de carrière de ses analystes financiers et en mettant en œuvre un processus rigoureux de sélection visant surtout les professionnels ayant une solide formation en science économique et en finances. Des ressources considérables ont également été affectées à la formation des employés; ceux-ci peuvent même suivre un cours de deuxième cycle sur la gestion de la dette.
141. Pour améliorer les activités de gestion de la dette, un code de déontologie destiné aux gestionnaires de la dette publique a été adopté en février 2001. En plus de certaines
restrictions, par exemple l’interdiction d’acheter des titres publics, le code prévoit la création d’un Comité d’éthique professionnelle composé de gestionnaires de la dette publique.
Cadre juridique des emprunts
142. Les principales dispositions concernant les emprunts figurent dans quatre documents juridiques : i) la Constitution brésilienne, notamment les articles traitant des limites relatives à la dette publique; ii) la Loi sur la Responsabilité budgétaire (LRB), qui établit un cadre de réglementation pour la politique budgétaire; iii) la Loi sur les principes directeurs du budget, et iv) la Loi annuelle sur le budget (LAB) (le montant total des emprunts effectués pendant l’année ne peut être supérieur au total fixé dans les ressources budgétaires particulières figurant dans la LAB). En outre, le Sénat adopte une résolution assujettissant les emprunts extérieurs à un plafond.
143. De tous les instruments juridiques mentionnés ci-dessus, il y en a un — la Loi sur la responsabilité budgétaire — qui marque un tournant dans l’évolution des finances publiques à tous les échelons de gouvernement. Par le biais de diverses dispositions, cette loi limite le montant des crédits affectés aux salaires des employés de l’administration et l’encours de la
dette24, impose des exigences plus élevées concernant la transparence des comptes publics et la conduite des membres élus de l’exécutif à la fin de leur mandat et prévoit des sanctions administratives pour les administrateurs qui ne se conforment pas aux dispositions
budgétaires.
144. La LRB renforce la « règle d’or » figurant dans l’article 167-III de la Constitution fédérale brésilienne, laquelle précise qu’il est interdit d’effectuer des opérations de crédit qui dépassent le montant des dépenses d’investissement, impose des restrictions sur les
opérations de crédit entre organismes publics, y compris le Trésor national et la Banque centrale du Brésil, et stipule que celle-ci, à compter de mai 2002, n’est plus autorisée à émettre ses propres obligations sur le marché primaire.
B. Capacité d’évaluation et de gestion des coûts et des risques