386. La NTMA gère la dette nationale en veillant d’abord à protéger la liquidité, afin qu’il soit possible de satisfaire aux besoins financiers de l’Échiquier par des moyens prudents et économiques, puis elle fait le nécessaire pour limiter le coût annuel du service de la dette au minimum, en contenant les risques dans des limites acceptables. Qui plus est, elle doit prendre en compte le montant absolu de la dette, dans la mesure où son intervention est susceptible de l’infléchir (émissions avec forte prime d’émission et assortiment de monnaies de libellé).
387. Si les grands objectifs de gestion de la dette sont restés plus ou moins les mêmes, les moyens de les mettre en œuvre le plus avantageusement ont évolué, notamment suite à l’adoption de l’euro par l’Irlande.
Portée
388. La gestion de la dette englobe à la fois l’émission et la gestion ultérieure des titres de créance à court et à moyen terme de l’administration centrale et la gestion de ses soldes de trésorerie. L’activité concerne tant le coût annuel du service de la dette, notamment les opérations classiques pour mesurer et limiter le montant total des frais d’intérêt et d’émission de titres d’un exercice donné, que l’effet économique de l’ensemble des mesures de gestion sur la durée de la dette. La seconde activité mentionnée consiste à mesurer la valeur actuelle nette de l’endettement et à la comparer à des données-repères.
Coordination avec les politiques monétaire et budgétaire
389. Envisagé sous l’angle des flux de trésorerie, le coût annuel du service de la dette constitue une part importante des dépenses globales prévues au budget du Ministre des finances (Ministre des finances), et il doit cadrer avec la valeur totale des emprunts ou des excédents que prévoit le budget. La politique monétaire est du ressort de la Banque centrale
35Cette étude de cas a été rédigée par Oliver Whelan, de la Direction de la gestion du financement et de la dette, National Treasury Management Agency.
européenne (BCE), qui a pris la relève de la Central Bank of Ireland (CBI), laquelle en avait la charge avant l’adoption de l’euro. La politique de gestion de la dette n’est pas coordonnée avec la politique monétaire de la BCE. Elle n’était pas non plus harmonisée officiellement avec la politique monétaire de la banque centrale avant 1999, mais les autorités responsables et la CBI échangeaient des renseignements et des vues sur les grandes orientations de la politique de gestion, sans que la loi les y contraigne. La NTMA était sensible à la nécessité de gérer la dette en évitant tout confit avec la politique de la banque centrale en matière de monnaie et de change. Avec l’avènement de l’euro en 1999, cette sensibilité a perdu de sa portée et de son importance.
Service de trésorerie et conseils aux autres branches de l’administration publique 390. La NTMA ne gère que la dette de l’administration centrale : les autres branches de l’administration publique, administrations locales, conseils de santé régionaux et organismes publics, s’occupent de leurs propres passifs, en respectant les autorisations et consignes données par le ministère des Finances. Cela dit, la NTMA a été habilitée à offrir un service de trésorerie centralisé, sous forme de dépôts et de prêts, ainsi que des conseils sur la gestion financière à un assortiment d’administrations locales, de conseils de santé et de comités locaux d’enseignement désignés. Elle a également été autorisée à conseiller les ministres quant à la gestion des fonds qui relèvent d’eux et, là où les pouvoirs nécessaires lui sont délégués, à gérer ces fonds pour le compte des ministres. À l’heure qu’il est, la NTMA gère les actifs du Social Insurance Fund aux termes de pouvoirs délégués. Elle a également pris en charge le National Pensions Reserve Fund, sous la direction des commissaires qui en ont la responsabilité, que nomme le Ministre des finances.
Transparence et obligation de rendre compte Relations avec le Ministre des finances
391. Le Ministre des finances approuve le budget qui couvre le coût annuel du service de la dette, et la loi prescrit à la NTMA de respecter l’objectif budgétaire, autant que faire se peut. Les résultats obtenus en regard du budget sont communiqués au Ministre des finances, et il en est ainsi également du résultat réalisé, exprimé en valeur actuelle nette,
comparativement à un portefeuille de référence. Cependant, tous les paiements du service de la dette, rachats compris, constituent une charge de premier rang sur les recettes de l’État, et, aux termes des lois autorisant l’engagement de dettes, ils ne sont pas soumis à l’approbation annuelle du ministre ou du Parlement. Par ailleurs, la NTMA fait état au Ministre des
finances des grandes lignes de ses plans d’emprunt de l’exercice, notamment de l’importance des emprunts prévus dans la monnaie de l’État et des emprunts en devises. Pour sa part, le ministre adresse des directives annuelles à la NTMA sous forme de directives de nature générale et prudentielle visant les grandes questions stratégiques, par exemple l’assortiment des emprunts à taux fixe et à taux flottant, l’échéancier, la position de change et d’autres données financières. L’auditeur public, qui est le le contrôleur et auditeur général, vérifie chaque année le respect par l’agence de ces directives.
Rôle des gestionnaires de la dette et de la banque centrale
392. Les gestionnaires de la dette et la CBI s’acquittent de rôles n’ayant aucun aspect commun, tant sous l’angle juridique que dans une perspective institutionnelle, en ce sens que celle-ci ne participe aucunement à l’établissement de la politique de gestion de la dette.
L’adoption de l’euro en 1999 n’a pas sensiblement modifié la relation entre eux, si ce n’est qu’elle a rendu superflu l’échange sans formalité de renseignements et de vues auquel ils se livraient antérieurement par souci d’assurer le bon fonctionnement tant de la politique monétaire que de la politique de gestion de la dette. Actuellement, la NTMA aide la CBI à mettre en œuvre la politique de gestion des liquidités de la BCE en assurant le maintien d’un solde minimal quotidien du compte de l’Échiquier auprès de la banque centrale. De plus, la CBI tient le registre des porteurs d’obligations émises par l’État irlandais. En décembre 2000, la banque centrale a cédé à la banque Euroclear la fonction de compensation et de règlement des obligations de l’État irlandais.
Démarche ouverte d’établissement des politiques de gestion de la dette et de compte rendu des résultats
393. Le rapport annuel et les comptes de la NTMA offrent une description exhaustive de ses conventions comptables. En outre, l’agence fait paraître en début d’exercice un calendrier des émissions obligataires de l’exercice même, accompagné d’un état de la valeur des
émissions totales prévues pour la période. Les émissions obligataires de la NTMA sont des adjudications à prix multiples qui appellent des enchères concurrentielles de la part des négociateurs primairesagréés. Il existe actuellement sept négociateurs, qui sont tenus de faire connaître, par voie électronique, les cours à l’achat et à la vente d’obligations de référence désignées dans les limites d’un écart maximal, ce pour des montants minimaux précis, de 8 h à 16 h chaque jour. En outre, les négociateurs primaires sont tenus d’exercer la fonction de teneur de marché des obligations du gouvernement de l’Irlande dans le système international des opérations électroniques, EuroMTS, et dans le système national connexe, MTS Ireland.
Diffusion publique des renseignements sur les politiques de gestion de la dette 394. Les prévisions budgétaires de l’État du prochain exercice et des deux exercices suivants paraissent en décembre chaque année. Elles précisent l’excédent ou le déficit global pour chaque exercice. De plus, elles présentent les résultats budgétaires préliminaires de l’exercice en cours. Par ailleurs, les comptes publiés annuellement par le gouvernement énoncent le détail de la composition de la dette, y compris sa ventilation par catégories d’instruments, par échéances et par monnaies de libellé. Au cours de l’exercice, le ministère des Finances publie des renseignements détaillés sur l’évolution des agrégats budgétaires à la fin de chaque trimestre, accompagnés d’une évaluation des perspectives pour le reste de l’exercice. Le rapport annuel de la NTMA contient ses comptes vérifiés, ainsi qu’une
description de ses principales activités. D’autre part, l’agence publie, en cours d’exercice, des infiormation sur les particularités de tous les marchés sur lesquels elle exerce son activité et l’encours des divers instruments auxquels elle a recours sur les marchés en question. Qui plus
est, elle communique au public chaque semaine l’encours non amorti de chacune des obligations qu’elle a émises.
Responsabilités et garanties d’intégrité
395. La NTMA compte un agent responsable du contrôle et de la conformité, qui fait rapport au directeur général. Elle charge, par ailleurs, un cabinet d’audit international
d’effectuer une vérification interne de ses données, systèmes et contrôles. De plus, l’auditeur public, qui est le contrôleur et auditeur général, examine ses comptes annuels avant leur présentation au Parlement, dans les six mois qui suivent la fin de l’exercice, comme le prescrivent les lois en vigueur. Le contrôleur et auditeur général communique ses constatations au Parlement.
Cadre institutionnel Bonne gestion publique
396. Le National Treasury Management Agency Act de 1990 prévoyait l’établissement de la NTMA et la chargeait « de contracter des emprunts en faveur de l’Échiquier et de gérer la dette nationale pour le compte du Ministre des finances et sous réserve du contrôle et de l’intendance générale exercés par lui, de même que de s’acquitter de fonctions connexes et de se charger de questions afférentes ».
397. La loi précitée autorisait le gouvernement à déléguer les fonctions d’emprunt et de gestion de la dette du Ministre des finances à la NTMA, qui les exercerait en se référant aux instructions ou aux directives qu’il était susceptible de formuler. Les obligations qu’assume la NTMA et les dettes contractées par elle dans l’exercice de ses fonctions ont la même valeur que si le ministre avait agi à sa place.
398. Le directeur général, nommé par le Ministre des finances, est directement responsable envers le ministre et assume les fonctions d’agent comptable aux fins du comité des comptes publics du Dáil (chambre basse du Parlement). La NTMA dispose d’un comité consultatif composé de représentants des secteurs financiers national et international et du ministère des Finances, qui collabore à la résolution des questions dont il est saisi par la NTMA et qui offre des conseils à ce propos.
399. Le Ministre des finances a invoqué les motifs suivants à l’appui de sa décision de fonder la NTMA lorsqu’il a déposé le projet de loi s’y rapportant devant le Parlement en 1990 :
« [...] la gestion de la dette a gagné en complexité et raffinement, et
l’exploitation maximale de son potentiel d’économie nécessite le recours à des structures de gestion souples et à un personnel compétent.
[...] force est de constater que les opérations exécutives et commerciales nécessaires pour contracter et gérer la dette demandent un degré de
spécialisation sans cesse croissant et le ministère ne possède pas les qualités voulues pour les prendre en charge. De plus, l’essor du secteur des services financiers à Dublin a fait perdre au ministère [des Finances] des collaborateurs compétents et expérimentés dans le domaine financier, qui n’ont pu être remplacés.
[...] la rémunération et les conditions de travail seront assouplies [au sein de l’agence] afin que les postes clés puissent être pourvus par des titulaires de longue durée; en revanche, le niveau de responsabilité des titulaires sera précisé, ainsi que les exigences de résultats correspondantes : les employés de l’agence ne seront pas des fonctionnaires. »
400. La concentration des fonctions de gestion de la dette dans un seul organisme, chargé d’exercer une activité commerciale et libre d’engager du personnel expérimenté, conduirait, espérait-on, à une gestion de la dette marquée par un degré de professionnalisme supérieur à celui qu’auraient autorisé les contraintes de la fonction publique.
401. Pour que la NTMA soit entièrement indépendante de la fonction publique, sa loi constituante proscrit que ses employés soient des fonctionnaires. Par contre, la responsabilité politique est sauvegardée du fait que le directeur général de la NTMA fait rapport
directement au Ministre des finances et est l’agent comptable responsable de l’activité de l’agence auprès du comité des comptes publics du Parlement.
402. L’ensemble des pouvoirs du ministre en matière d’emprunt et de gestion de la dette ont été délégués à la NTMA, et celle-ci n’est tenue d’obtenir aucune autre autorisation annuelle, ni par une décision du Parlement ni par l’adoption d’une mesure législative, pour contracter des emprunts ou se livrer à d’autres activités de gestion de la dette. Elle doit, par contre, présenter chaque année au Ministre des finances un état précisant le montant des emprunts prévus en monnaie nationale et en devises au cours de l’exercice. De façon générale, elle est habilitée à recourir à des « transaction assimilables à des opérations bancaires normales » en vue d’assurer la gestion optimale de la dette. Le pouvoir général précité comprend le recours à des instruments dérivés aussi bien que le pouvoir de racheter des titres d’emprunt, y compris par anticipation, si les conditions d’un titre le permettent.
Structure du bureau de gestion de la dette
403. La structure de la NTMA témoigne du fait qu’elle remplit d’autres fonctions que la gestion de la dette, nommément la gestion du National Pensions Reserve Fund, sous la direction des commissaires responsables, ainsi que le traitement des demandes d’indemnités pour préjudices corporels ou dommages matériels à l’encontre de l’État, rôle dont elle s’acquitte sous le nom de State Claims Agency.
404. Le directeur général coiffe des directeurs subordonnés dans les domaines suivants : financement, gestion de la dette et TI; gestion des risques et gestion financière; contentieux et affaires internes (y compris opérations d’emprunt grand public); National Pensions Reserve Fund; State Claims Agency. De plus, la NTMA dispose d’un comité consultatif nommé par le Ministre des finances, qui a pour tâche d’offrir des conseils sur la rémunération du directeur général et les questions que lui adresse la NTMA.
405. La séparation de la fonction de financement et de gestion de la dette (transactions) de celle de la gestion des risques (suivi du marché) et du rôle de gestion financière
(post-marché) est conforme aux pratiques optimales et garante d’une répartition appropriée des pouvoirs et des responsabilités.
406. La NTMA assure la permanence de ses employés clés par ses contrats d’emploi et ses programmes de rémunération, qui sont souples et conçus pour attirer des candidats
compétents destinés à occuper des postes permanents ou temporaires. La capacité de recruter des employés et de fixer leur rémunération en fonction du marché a déterminé la décision prise par le gouvernement de fonder la NTMA. Comme cette dernière est de taille plutôt modeste, la formation est généralement assurée par des ressources extérieures. Son service de TI a développé des systèmes de soutien électroniques qui assurent le cheminement direct des opérations de la salle des marchés aux services post-marché et qui produisent également les rapports de gestion requis. Des spécialistes de TI ont été engagés temporairement pour des périodes déterminées en vue de réaliser l’objectif susmentionné. La NTMA adhère aux systèmes SWIFT et TARGET, ce qui permet le traitement en temps réel du règlement des transactions.
Gestion des opérations internes
407. Le risque opérationnel interne est atténué au moyen de politiques et de procédures rigoureuses régissant les paiements et la séparation des fonctions, conformément aux pratiques optimales en usage dans le secteur financier, notamment :
• la séparation des tâches de la fonction salle des marchés et de la fonction post-marché. La séparation est assurée par l’application de contrôles logiques et matériels sur l’accès aux systèmes informatiques et par l’application des instructions administratives et des descriptions de produits dont il est fait état ci-dessous;
• des instructions administratives, qui décrivent des procédures détaillées à suivre en vue de l’exercice de fonctions clés et qui attribuent des autorisations et des responsabilités;
• des descriptions de produits, qui énoncent les particularités de produits donnés et des méthodes de traitement détaillées et qui mettent en lumière les risques inhérents;
• des mandats bancaires, conclus avec des institutions dont il est permis d’utiliser les services;
• des confirmations de tiers, nécessaires à l’exécution de toutes les transactions;
• des rapprochements et des rapports quotidiens;
• le contrôle des risques de crédit découlant des dépôts et des opérations sur instruments dérivés, lesquels sont gérés dans des limites approuvées;
• l’enregistrement audiophonique des conversations à des téléphones particuliers;
• la fonction de contrôleur principal/l’audit interne/l’audit externe;
• un code de conduite et des directives concernant les conflits d’intérêt.
408. En outre, la NTMA a préparé des plans de reprise de l’activité en cas de sinistre qui lui permettraient de relancer ses fonctions essentielles à partir d’un établissement d’appoint dans un délai de une à quatre heures. Les plans sont testés régulièrement, et leur exécution est rendue possible par des mécanismes qui prévoient la sauvegarde complète de la totalité des données informatiques et leur stockage extérieur trois fois par jour.