Les insuffisances du Fonds au profit des victimes
II- L’utilisation des ressources du Fonds
3) réparations à des organisations
Lorsque le bénéficiaire de la réparation est une personne morale, organisation intergouvernementale, internationale ou nationale (règle 98(4) RPP), le projet de plan de mise en œuvre doit comprendre plusieurs informations sur les organisations en question, les conditions de l’octroi des réparations, c’est-à-dire les activités qu’elles doivent entreprendre et « un protocole d’accord et/ou toute autre forme de convention conclue entre le Conseil de direction et la ou les organisations concernées pour définir les rôles et responsabilités ainsi que les modalités de contrôle et de supervision » (règle 73 RF). La procédure est la même que pour les réparations individuelles et collectives (règle 75 RF), et le Secrétariat supervise les activités des organisations en question afin de vérifier qu’elles se conforment à l’ordonnance de la Cour, le tout toujours « sous réserve du contrôle général exercé par cette dernière » (règle 74 RF).
Certains auteurs souhaitent élargir l’utilisation de ces ressources au-delà de la réparation au sens strict. Ingadottir, par exemple, demande que la Cour puisse désigner des fonds provenant d’amendes et de biens confisqués pour trois usages175. Premièrement, l’assistance juridique des victimes, c’est-à-dire la couverture des frais que les victimes ont pour constituer leur dossier et le présenter devant la Cour. Deuxièmement, l’aide provisoire, le soulagement intérimaire : il faut soutenir les victimes entre le moment où le crime est commis et celui où elles pourront bénéficier de réparations. Il faut donc dégager des fonds pour les aider durant cette période intermédiaire, et couvrir notamment des dépenses médicales et/ou psychologiques. Nous avons déjà examiné cette question. Troisièmement, l’aide humanitaire. Ingadottir souhaite ici que le Fonds participe aux activités humanitaires (hôpitaux, services médicaux, assistance psychologique, orphelinats, centres de traitement, publications, etc.). Il faudrait alors passer par les canaux existants, et notamment les ONG. C’est par exemple ce que fait le Fonds de contributions volontaires des Nations Unies pour les victimes de la torture176. Le problème est que plus il y a
d’intermédiaires, plus la somme versée perd son statut de « réparation » : à moins que l’organisation en question soit une organisation de victimes, son financement à titre de réparation aux victimes est tellement indirect qu’on pourrait plutôt y voir de l’assistance.
Que penser, en somme, de ces propositions ? Qu’elles sont généreuses mais problématiques. D’abord, toutes ces activités coûtent cher et, si l’on veut que la Cour déborde la simple compensation pour embrasser ce genre d’activités, il faudrait commencer par trouver une solution au manque de fonds. Ensuite, il y a un risque certain de chevauchement entre le Fonds et certains organes de la Cour – notamment le Groupe d’aide aux victimes et aux témoins, comme nous l’avons vu avec l’exemple des aides provisoires – mais aussi certaines organisations internationales.
B/ Les autres ressources
La règle 98(5) RPP mentionnait l’utilisation d’ « autres ressources » sans en préciser la teneur. La règle 47 du RF explique qu’il s’agit « des ressources autres que les réparations mises à la charge de la personne reconnue coupable, les amendes et les
175 Ingadottir, supra note 162 à la p. 153. 176 Doc. off. AG NU, A/48/520, App. II.
biens confisqués ». La formule reste mystérieuse, car négative : on ne dit pas ce que sont les ressources en question, on dit ce qu’elles ne sont pas. Sans doute pour en maximiser l’extension, puisque de cette manière elles désignent tout le reste. Pour en savoir davantage, il suffit de déduire les ressources précédentes, celles provenant du produit d’amendes, des biens confisqués ou des ordonnances de réparation, de la liste de la règle 21 du RF qui énumérait quatre sources. Restent alors les contributions volontaires et les ressources allouées par l’AEP.
Quels sont les bénéficiaires de ces autres ressources ? Cette fois, ce sont les victimes au sens large, c’est-à-dire celles de crimes relevant de la juridiction de la Cour (règle 48 du RF). Il n’est plus question de la « personne reconnue coupable » de la règle 46 du RF, car les ressources en question ne proviennent pas de la Cour, elles ne sont donc pas associées à la poursuite pénale.
Comment donc utiliser ces autres ressources ? Le RF ne le dit pas. Le RPP ne donne que deux conditions, au profit des victimes et sous réserve de l’article 79. Ces conditions, en vérité, sont extrêmement simples, puisque tout ce que dit l’article 79 est que le Fonds est créé « au profit des victimes » et qu’il est géré selon les principes fixés par l’AEP. Les principes en question sont précisément exprimés dans le RF, qui reste muet sur cette question. Bref, la seule contrainte est que ces ressources doivent être utilisées « au profit des victimes » et, potentiellement, selon les décisions de l’AEP.
Ce flou est intéressant à double titre. D’une part, il faut noter que le RF ne dit pas explicitement que le Fonds peut disposer librement de ces ressources, à condition de le faire au profit des victimes, et qu’il jouirait donc ici d’une indépendance remarquable. On pourrait croire qu’il y a un ensemble de ressources, ces « autres ressources » de la règle 98(5) du RPP, c’est-à-dire les contributions volontaires et les ressources allouées par l’AEP, qui sont gérées en toute indépendance par le Fonds et sur lesquelles la Cour n’a aucune prise. En vérité, c’est plus compliqué, et la Cour conserve un contrôle comme nous le verrons dans un instant. D’autre part, cette liberté de principe permet au Fonds d’avoir un rôle qui déborde ses fonctions purement réparatrices : il y a mille moyens d’utiliser des ressources au profit des victimes, et pas seulement dans le cadre de l’octroi d’une réparation.
S’il ne s’agit que d’utiliser ces ressources « au profit des victimes », cela déborde largement la réparation au sens strict. De quelle marge de manœuvre le
Fonds dispose-t-il pour l’utilisation de ces autres ressources ? Est-il véritablement indépendant de la Cour ? On pourrait le penser à première vue, si l’on s’en tient aux provisions précédentes. Pourtant, à lire plus avant le RF, on découvre que l’utilisation de ces autres ressources reste contrôlé par la Cour, qui a le pouvoir de bloquer la saisine du Fonds. Pour mettre en œuvre ses activités et ses projets, le Fonds doit effectivement respecter deux conditions cumulatives. La première relève de sa propre discrétion : le Conseil de direction doit estimer « nécessaire d’offrir une réadaptation physique ou psychologique ou un soutien matériel au profit des victimes et des membres de leurs familles » (règle 50(a)(i)).
Mais la seconde dépend de la Cour, et met en évidence les limites de l’indépendance du Fonds : le Conseil de direction doit notifier la Cour de sa décision. La Cour doit avoir répondu ou n’avoir pas informé le Conseil que l’activité projetée soit préjugerait d’une question sur laquelle elle doit se prononcer, soit violerait la présomption d’innocence de l’article 66, soit « porterait atteinte ou serait contraire aux droits de l’accusé et à l’équité et à l’impartialité du procès » (règle 50(a)(ii) RF). La Cour a 45 jours pour répondre. Le délai peut être prolongé d’un commun accord entre la Cour et le Conseil de direction, et de 30 jours en l’absence d’accord. Ce n’est que si la Cour ne s’est pas opposée à l’activité projetée du Fonds ou si elle ne s’est pas prononcée à l’issue du délai, que celui-ci pourra le mettre en œuvre (règle 50(a)(iii) RF).
Cette provision est problématique, non seulement d’une manière générale relativement à l’indépendance du Fonds, ce dont nous allons parler dans un instant, mais aussi plus précisément à l’égard de la capacité du Fonds à fournir une aide provisoire. Dans la mesure où son intervention intérimaire aurait pour but de répondre à un besoin urgent, notamment un état physique se dégradant, ce délai de 75 jours (45+30) pourrait être fort nuisible, et avoir des conséquences néfastes. On pourrait même considérer qu’il est contradictoire de permettre au Fonds de fournir en théorie des aides provisoires dont la raison d’être est l’urgence et de ne lui permettre de le faire qu’après un délai qui peut être de 75 jours – et encore, seulement si la Cour ne s’y est pas opposée. Voilà qui pose la question de l’indépendance du Fonds vis-à-vis de la Cour.
C/ L’indépendance du Fonds vis-à-vis de la Cour : une illusion
Le Fonds fait partie intégrante des fonctions réparatrices de la Cour (art. 75 et 79). Mais leur relation est problématique. Dans quelle mesure en est-il indépendant ? En 2001, Ingadottir écrivait ceci : « the Trust Fund is by and large an entity on its own, [it] does not have any direct link with any organs of the Court, and no provision in the Rome Statute gives the Court power to manage or utilize the Trust Fund »177. À l’époque, il n’y avait ni RPP ni RF, et le Statut de la Cour, qui n’était pas encore entré en vigueur, n’était pas d’une grande aide178. On avait bien peu d’indices quant à la manière dont le Fonds allait fonctionner, mais apparemment beaucoup d’espoir sur son indépendance. Six ans plus tard, cette phrase de Ingadottir s’avère évidemment fausse, comme ce chapitre n’a cessé de le montrer. La Cour contrôle toujours, de près ou de loin, directement ou indirectement, l’action du Fonds, même pour l’utilisation des ressources qui ne proviennent pas d’elle.
Il persiste néanmoins une certaine rhétorique indépendantiste, surtout de la part des responsables du Fonds. Lorsqu’André Laperrière, directeur exécutif du Fonds, le présente à un journal congolais, c’est pour souligner qu’ « Il est administré par le Greffe, tout en étant indépendant de la Cour, et est contrôlé par le Conseil de direction […]. Le Fonds, […] est une structure indépendante »179. Il s’agit également
d’un leïtmotiv des discours de la présidente du Conseil de direction, Simone Veil, lors de la session annuelle devant l’AEP. En 2004, elle présente le Règlement du Fonds comme reflètant « les priorités de ce dernier » avec, en tout premier lieu, « l’indépendance du Fonds »180. L’année suivante, elle insiste sur le fait que « l’indépendance du Fonds doit être garantie. Comme l’a rappelé votre Assemblée l’année dernière, dans sa résolution 7, il a toujours été admis que le Fonds devait être un organe complémentaire et indépendant de la Cour, et non en dépendre »181. En
2006, par contre, l’indépendance du Fonds n’est plus rappelée. Est-elle désormais si
177 Ingadottir, « The Trust Fund for Victims (Article 79 of the Rome Statute): A Discussion Paper »
(février 2001), en ligne : Project on International Courts and Tribunals (PICT) <www.vrwg.org/Publications/02/PICTTrustFundFeb2001.pdf>, p. 5.
178 Ingadottir, supra note 162 à la p. 150.
179 Le Potentiel, Kinshasa (12 juin 2007), supra note 124.
180 Discours de Madame Simone Veil, troisième session de l’Assemblée des États Parties, La Haye, 6
septembre 2004, p. 4.
181 Discours de Madame Simone Veil, quatrième session de l’Assemblée des États Parties, La Haye, 28
indéniable qu’il n’est plus nécessaire de la mentionner ? Ou est-elle à présent discutable, puisque le RPP et le RF sont finalement loin de la garantir ?
En vérité, l’AEP est divisée sur cette question capitale. Comme le rappelle de Brouwer au sujet de l’adoption de la règle 50 du RF, certains États souhaitent que le Fonds soit indépendant de la Cour (Belgique, RDC, France, Kenya, Sierre Léone, Tanzanie, Ouganda), tandis que d’autres souhaitent au contraire qu’il soit contrôlé par elle (Australie, Canada, Nouvelle-Zélande, Norvège, Pérou, Suède, Royaume-Uni)182. Quant aux ONG, elles penchent généralement pour l’indépendance. Les décisions prises, et en premier lieu les Réglements, reflètent donc un compromis entre ces positions.
Comme le reconnaît la résolution 7 de l’AEP du 9 septembre 2002, l’enjeu est de faire travailler le Fonds de manière très étroite avec la Cour tout en lui laissant un certain degré d’indépendance – un certain degré, et non une véritable indépendance. Si le Fonds a, d’une certaine manière, un rôle propre et en partie indépendant de la Cour, c’est d’abord parce que ses bénéficiaires ne se limitent pas à ceux des réparations ordonnées par la Cour. C’est l’interprétation large entérinée dans le premier chapitre : le Fonds a un champ d’application plus large que celui de la Cour, puisque ses bénéficiaires sont toutes les victimes relevant de la juridiction de la Cour, et non seulement celles des personnes condamnées par elle. Par ailleurs, une partie seulement de ses ressources provient de la Cour, le produit d’amendes, des biens confisqués et des ordonnances de réparation. Le reste est obtenu de manière indépendante, par des contributions volontaires et l’AEP. Par conséquent, que ce soit en vertu de son champ d’application ou de ses ressources financières, le Fonds semble disposer a priori d’une relative indépendance.
Néanmoins et comme nous l’avons vu, dans son fonctionnement, il reste constamment sous le contrôle de la Cour. D’abord, pour sa saisine. Quand et comment est-il activé ? Selon la règle 50(b) du RF, de deux manières : le Fonds peut être saisi par le Conseil de direction, à condition que la Cour ne s’y oppose pas selon les dispositions précitées, ou par la Cour, lorsque celle-ci décide que l’ordonnance de réparation doit être versée au Fonds ou par lui (Règles 98(2-4) RPP). Ainsi, que la Cour saisisse activement le Fonds ou qu’elle le laisse passivement se saisir lui-même, on peut dire que directement ou indirectement elle contrôle sa mise en œuvre.
Ensuite, quant à l’utilisation des ressources : il n’a quasiment aucune marge de manœuvre sur une partie d’entre elles, qui sont obtenues par l’intermédiaire de la Cour et, sur ces fameuses « autres ressources » dont il devrait en principe pouvoir disposer à peu près librement, ce n’est guère mieux, la Cour a le droit de bloquer les activités que le Fonds projette d’entreprendre avec des ressources qui pourtant lui sont propres, ne proviennent pas de la Cour et sur lesquelles la Cour n’a en principe aucun contrôle, à condition toutefois de motiver son opposition par l’un des arguments cités à la règle 50 du RF. Autrement dit, et c’est un résultat assez paradoxal, le Fonds est toujours sous le contrôle effectif de la Cour pour utiliser des ressources qui n’ont rien à voir avec elle au profit de victimes qui n’ont rien à voir avec elle – si ce n’est qu’elles relèvent de sa juridiction.
La raison est structurelle : le Fonds n’est pas un programme indépendant, il est une partie de la Cour. Lorsque la question s’est posée de savoir par qui il devait être administré, trois hypothèses ont été envisagées : la Cour, l’AEP et l’ONU (le Secrétaire-Général ou le PNUD). La Cour et l’ONU ont été rapidement écartés, pour des raisons d’indépendance : le Fonds ne pouvait pas être administré par la Cour si on voulait lui confier un rôle plus large, et il ne pouvait pas l’être davantage par l’ONU puisqu’il restait malgré tout le Fonds de la CPI, qui n’était pas elle-même une émanation de l’ONU – contrairement aux tribunaux ad hoc. Sans compter que, comme le dit Fischer, l’ONU qui contrôle déjà plus de 189 fonds avait certes l’avantage d’arracher le Fonds de la Cour, et d’accroître son indépendance, mais souffrait d’une mauvaise image, en raison notamment de la lourdeur bureaucratique et de la lenteur de l’administration183. C’est donc l’AEP qui administre le Fonds. Mais dans les faits, et parce qu’il s’agit précisément de l’Assemblée des États parties au Statut de la Cour, cela revient à lier le Fonds à la Cour – ce qui non seulement relativise grandement l’indépendance espérée mais peut aussi faire naître des conflits d’intérêt et des complications diverses.
Conclusion
Le chapitre précédent a montré les défauts de l’individualisation de la procédure, c’est-à-dire de l’inclusion des réparations dans la procédure pénale de la
183 Peter G. Fischer, « The Victims’ Trust Fund of the International Criminal Court: Formation of a
Cour. Nous défendions l’arrachement des réparations de la Cour, au profit d’un programme distinct. Il s’agissait alors de savoir si le Fonds pouvait être ce programme distinct.
De Greiff et Wierda répondent par l’affirmative, en défendant la thèse selon laquelle c’est au Fonds, et non à la Cour, de jouer le rôle principal dans les réparations184. Les auteurs expliquent qu’il est mieux adapté qu’elle pour trois raisons : son mandat, qui ne se limite pas aux victimes devant la Cour (champ d’application plus large), la flexibilité de ses procédures (consultation, adaptation, prise de décision) et sa capacité de fonctionner à moindre coût que la Cour et de rechercher des sources de financement additionnelles (notons que la Cour également dispose de cette capacité puisqu’elle peut recevoir des contributions volontaires). Ils insistent en particulier sur la flexibilité du Fonds qui, contrairement à la Cour, n’est pas encadré et limité par des principes stricts185. L’avantage de cette flexibilité est
qu’elle contourne la procédure d’amendement du Statut, qui est compliquée et politiquement risquée : les États parties n’ont pas à amender le Statut pour adopter de nouvelles mesures regardant l’administration du Fonds. Les auteurs reconnaissent tout de même à cet aspect un revers : cette flexibilité, qui est due à un manque de précisions dans le Statut, laisse aussi un grand nombre de questions en suspens, puisqu’on ignore encore comment le Fonds va véritablement fonctionner.
C’est ici, à notre avis, qu’apparaissent les limites de la proposition de de Greiff et Wierda, intéressante par ailleurs. Nous partageons les critiques adressées à l’individualisation de la procédure et nous sommes intimement persuadés que l’avenir du régime de réparation de la CPI sera collectif ou ne sera pas. L’alternative est simple : soit le budget de la Cour et celui du Fonds sont démultipliés, soit la Cour ne pourra jamais accorder que des réparations collectives, ou des réparations individuelles symboliques et sans doute injustes. À ce titre, il faut donner toute sa place au Fonds. C’est ce que de Greiff et Wierda font bien, tandis que Henzelin et al. – dont la perspective souvent comparatiste, qui mobilise des exemples et des inspirations tirées du droit interne et de divers programmes de réparation, est intéressante – ont tendance à sous-estimer ou au moins à ne pas exploiter totalement le rôle du Fonds. De Greiff et Wierda soutiendraient qu’une grande partie des problèmes soulevés par Henzelin et al. doivent être résolus par le Fonds.
184 De Greiff et Wierda, supra note 16 à la p. 243. 185 Ibid., p. 228 et 239.
Néanmoins, de là à fonder tous les espoirs et reporter toute la responsabilité sur le Fonds, il y a un pas que l’incertitude permettait il y a quelques années, mais qu’il est maintenant beaucoup plus difficile de franchir : la fameuse flexibilité du Fonds n’était autre qu’une imprécision, qui a depuis été corrigée par le RPP et le RF. Or, ceux-ci témoignent non seulement que l’action du Fonds est strictement encadrée, mais encore qu’elle dépend beaucoup de la Cour. Il nous semble donc que la proposition enthousiaste de de Greiff et Wierda de confier au Fonds le rôle prépondérant, voire exclusif, dans les réparations, néglige ce que le Fonds doit encore à la Cour. C’est précisément pour cette raison que le Fonds reste un programme de réparation et non d’assistance. La question se pose : la réparation est l’incarnation d’une reconnaissance de responsabilité186. Or, le Fonds en tant que tel ne s’occupe