Les règles procédurales écrites contenues dans les textes de référence

De ces règles procédurales écrites, il convient tout d'abord d'exclure les textes constitutionnels et organiques fixant les modalités d'adoption des lois de la République. En effet, leur portée, limitée aux lois nationales, et la différence de contexte juridique n'autorisent pas une telle transposition.

En définitive, déterminer les règles procédurales écrites concernant les lois du pays au regard desquelles le Conseil constitutionnel appréciera la constitutionnalité de la procédure d'adoption des lois du pays, revient à rechercher de telles dispositions dans les articles 76 et 77 de la Constitution, dans l'Accord de Nouméa et dans la loi organique du 19 mars 1999.

L'Accord de Nouméa, excepté le fait qu'il impose une majorité qualifiée pour l'adoption de certaines lois du pays, ne fait qu'établir l'existence du

408

Décision n° 80-117 DC du 22 juillet 1980, « Protection et contrôle des matières

nucléaires », Rec., p. 42.

409 Décision n° 84-181 DC des 10 et 11 octobre 1984, « Entreprises de presse », Rec., p. 78.

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nouvel instrument normatif et les modalités de la saisine du Conseil

constitutionnel⁴¹⁰. La Constitution, pour sa part, fixe simplement le principe

de l'existence des lois du pays et celui de la saisine du Conseil constitutionnel en renvoyant à la loi organique pour déterminer les règles d'application.

Le législateur organique a néanmoins édicté peu de dispositions procédurales, préférant laisser une grande latitude à l'assemblée locale pour fixer les règles du jeu qu'elle s'imposait par l'adoption de son règlement intérieur.

En tout état de cause, dès lors que la loi organique fait partie des normes de référence utilisées par le juge constitutionnel pour le contrôle des lois du pays, la procédure d'adoption de ces dernières devra respecter scrupuleusement les prescriptions imposées par le texte organique, sous peine d'encourir la censure du juge constitutionnel.

La loi organique contient les principes de base de la procédure d'adoption des lois du pays. Toutefois, certaines règles, par ailleurs consacrées par le Conseil constitutionnel pour les lois de la République, en sont absentes. Dans une telle hypothèse, la jurisprudence du Conseil constitutionnel pourra parfois permettre de combler les carences du texte organique, afin de préserver les principes de base de l'adoption de textes législatifs.

S'agissant des règles contenues dans la loi organique, elles sont relatives :

• Au quorum pour l'ouverture des séances, ainsi que pour le vote des

lois du pays⁴¹¹. Le quorum exigé est fixé à « la moitié au moins » des conseillers pour l'ouverture de la séance et à « plus de la moitié » des conseillers pour le vote de la loi du pays. Cette disposition est ainsi rédigée parce qu'elle concerne également les délibérations. En tout état de cause, la majorité requise pour les lois du pays étant au minimum fixée à la majorité absolue des membres de l'assemblée, le texte ne pourra pas être voté si le quorum n'est pas atteint. Ce qui n'est pas le cas pour les délibérations, pour lesquelles la majorité relative suffit.

• Aux règles relatives aux délégations de vote⁴¹². La pratique en la matière se révèle assez libérale puisque les conseillers sont autorisés

410

Le point 2.1.3. du document d'orientation de l'Accord dispose en effet que « certaines délibérations du Congrès auront le caractère de loi du pays et de ce fait

ne pourront être contestées que devant le Conseil constitutionnel avant leur publication, sur saisine du représentant de l'Etat, de l'exécutif de la Nouvelle-Calédonie, d'un président de province, du Président du Congrès ou d'un tiers des membres du Congrès ».

411 Article 71 alinéa 1 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, préc. 412 Article 71 alinéa 5 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, préc.

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à donner procuration à un de leurs collègues jusqu'au moment

précédant le vote d'une loi du pays, donc au cours de la séance⁴¹³.

• Au droit d'initiative⁴¹⁴.

• Au droit d'information des élus quant aux projets et propositions des

lois du pays⁴¹⁵.

• À l'inscription à l'ordre du jour⁴¹⁶. Bien que relative à la procédure d'adoption des lois du pays, cette disposition, qui attribue un droit d'initiative aux conseillers de la Nouvelle-Calédonie, ainsi qu'à l'exécutif local, ne saurait en pratique faire l'objet d'un examen par le juge constitutionnel. C'est en effet le cas des trois propositions de lois du pays déposées par le groupe d'opposition de l'Union Calédonienne (U.C.) en août 2001, que le Président du Congrès a toujours refusé d'inscrire à l'ordre du jour, avec la complicité partisane du Président du Gouvernement et le silence politique du Haut-commissaire.

• À la consultation du Conseil d'Etat⁴¹⁷, du Comité consultatif des mines⁴¹⁸, du Conseil économique et social⁴¹⁹ et du Comité des finances locales⁴²⁰. L'absence de consultation des deux dernières institutions a d'ailleurs servi de base à l'unique contrôle du Conseil constitutionnel sur une loi du pays, preuve de la place accordée par le juge constitutionnel aux obligations de consultation imposées par la loi organique. Les termes employés par le Conseil constitutionnel

dans sa décision n° 2000-1 LP⁴²¹ démontrent qu'à défaut de

consultation, alors que celle-ci serait nécessaire du fait de l'objet du texte, la censure est encourue.

• A la majorité requise pour l'adoption des lois du pays⁴²². La majorité

requise pour la plupart des lois du pays est la majorité absolue des conseillers, soit 28 voix. Il s'avère que lorsque le litige porte sur le nombre de voix obtenues lors de la première délibération, la seule arme disponible pour l'opposition ou le représentant de l'Etat, réside

413 Cette règle a été à l'origine d'un litige relatif à l'adoption en première lecture de la loi du pays n° 2001- 013.

414 Article 73 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, préc. 415

Article 74 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, préc. 416 Article 76 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, préc. 417 Article 100 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, préc. 418 Article 41 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, préc. 419

Article 155 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, préc. 420 Article 48 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, préc. 421 Décision n° 2000-1 LP, préc.

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dans la demande de seconde délibération du texte, la saisine du Conseil constitutionnel étant impossible à ce stade de la procédure. Cela a été le cas pour le vote de la loi du pays instituant une taxe de solidarité sur les services (T.S.S.)⁴²³.

• Au rapport parlementaire⁴²⁴. L'article 102 de la loi organique dispose

qu'aucun « projet ou proposition de loi du pays ne peut être mis en

discussion et aux voix s'il n'a fait au préalable l'objet d'un rapport écrit, déposé, imprimé et publié dans les conditions fixées par le règlement intérieur ». Celui-ci fixe en effet certaines règles

s'agissant du rapport, qui sont d'ailleurs régulièrement transgressées puisqu'il n'est pas rare que le rapport soit distribué le jour de la séance. Il convient néanmoins de se demander si, sur cette question, le Conseil constitutionnel prendrait en considération les dispositions réglementaires, étant donné le renvoi direct de la loi organique sur ce point précis. Il est probable que non, dans la mesure où, en tout état de cause, l'article 98 de la loi organique renvoie au même règlement intérieur pour « les modalités d'organisation et de

fonctionnement du Congrès et de sa commission permanente, qui ne sont pas prévues par la présente loi ».

• Aux modalités de la nouvelle délibération⁴²⁵.

• A la saisine du Conseil constitutionnel⁴²⁶.

Dès lors qu'il est établi que le Conseil constitutionnel n'effectuera pas son contrôle au regard des dispositions du règlement intérieur de l'assemblée locale, il semble, à première vue, que seules les règles relatives à la procédure législative contenues dans les textes constitutionnels et organiques propres à la Nouvelle-Calédonie sont susceptibles de trouver écho auprès du Conseil constitutionnel. Toutefois, ce serait oublier de s'interroger sur la jurisprudence du juge constitutionnel en la matière et sur sa transposabilité aux lois du pays.

B – L'identification des normes procédurales jurisprudentielles

A côté de ces normes écrites, il convient de rechercher s'il existe des principes à valeur constitutionnelle dont la portée est telle que leur respect

423

Loi du pays n° 2001-013, préc.

424 Article 102 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, préc. 425 Article 103 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, préc. 426 Article 104 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, préc.

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pourrait être imposé aux lois du pays. A cet égard, le droit d'amendement revêt une importance particulière.

1/ L'existence de « règles à valeur constitutionnelle relatives