La force d'initiative du Gouvernement de la Nouvelle- Nouvelle-Calédonie

a) L’administration calédonienne

La rédaction des projets de loi du pays est effectuée par les services du Gouvernement. Depuis 1999 et la création de l'exécutif local, tous les services techniques territoriaux lui ont été transférés. Comme au niveau national, ce sont donc les services de la Nouvelle-Calédonie, sortes de petits ministères locaux, qui rédigent les projets de lois du pays.

Les membres du Gouvernement, à l'exception de son Président²⁷⁰, sont chacun chargés d'un secteur d'animation et de contrôle, dans lequel ils

doivent donner l'impulsion. Sous la première mandature²⁷¹, ces secteurs ont

été les suivants :

Finances et budget ; Affaires économiques ; Protection sociale et santé ;

Travail, fonction publique et formation professionnelle ; Enseignement ;

Culture, jeunesse et sport ; Transports et communications ; Agriculture et pêche ;

Equipement ;

Affaires coutumières.

La dénomination des secteurs du deuxième Gouvernement de la

deuxième mandature²⁷² mis en place en juin 2004 révèle de nouvelles

priorités gouvernementales avec la création d'attribution telles que la condition féminine et la citoyenneté pour Madame Dewe Gorodey, le développement durable et la fiscalité pour Monsieur Didier Leroux, la sécurité routière et le schéma d’aménagement pour Monsieur Gérald Cortot, le commerce extérieur pour Monsieur Pierre Frogier, la santé et le handicap

270

Il apparaît toutefois que la pratique tend à changer dans la mesure où Madame Marie-Noëlle Thémereau, actuelle Présidente du Gouvernement, est en charge du secteur social.

271 Lors du troisième gouvernement, cette répartition a quelque peu été modifiée, sans pour autant être bouleversée.

272 Le premier gouvernement de la deuxième mandature a dû démissionner pour faire face à une crise politique. Sa durée de vie de quelques jours ne lui a pas permis de procéder à l'attribution des différents portefeuilles.

Loi du pays et procédure législative

pour Madame Marianne Devaux ou encore la solidarité pour Madame

Marie-Noëlle Thémereau.²⁷³

Les membres du Gouvernement, outre leurs propres collaborateurs qui forment une sorte de petit cabinet ministériel, bénéficient de l'appui technique et logistique des services de la Nouvelle-Calédonie, chapeautés

par le secrétariat général du Gouvernement²⁷⁴.

Les services sont également structurés par secteur, à l'exception de la direction des affaires administratives et juridiques et de la direction des ressources humaines et de la fonction publique territoriale qui constituent des structures transversales.

Il existe douze directions. Celles-ci ne correspondent pas nécessairement aux secteurs d'activité des membres du Gouvernement, comme c'est le cas des ministères au niveau national puisque les services répondent à une logique structurelle, alors que la composition de l'exécutif, par définition conjoncturelle, est appelée à changer d'un gouvernement à l'autre. Ces directions sont les suivantes :

La direction du budget et des affaires financières ; La direction des services fiscaux ;

La direction des affaires économiques ; La direction des affaires sanitaires et sociales ; La direction du travail ;

La direction de l'enseignement ;

La direction de la jeunesse et des sports ;

La direction des infrastructures, de la topographie et des transports terrestres ;

La direction des affaires vétérinaires, alimentaires et rurales ; La direction régionale des douanes ;

La direction des mines et de l'énergie ; La direction de l'aviation civile.

273Associés aux anciennes dénominations, les secteurs ont été répartis tel que suit : Mme M.-N. THÉMEREAU : affaires sociales et solidarité, Mme D. GORODEY : culture, condition féminine et citoyenneté, M. P. FROGIER : commerce extérieur et suivi des questions relatives aux relations extérieures et aux relations européennes, M. D. LEROUX : économie, développement durable, fiscalité, mines, transports aériens et communications, M. G. CORTOT : transports terrestres et maritimes, sécurité routière, infrastructures, énergie et schéma d’aménagement et de développement, Mme M. DEVAUX : santé et handicap, M. A. SONG : formation professionnelle, emploi et fonction publique, M. C. WASHETINE : enseignement, M. J.-C. BRIAULT : finances et budget, M. E. BABIN : agriculture, élevage et pêches et M. M. PONGA : jeunesse et sports.

274 Pour un organigramme de l'administration calédonienne, cf

Loi du pays et procédure législative

Il apparaît donc clairement que les structures techniques d'encadrement du travail du Gouvernement sont nettement plus importantes que celles dévolues au Congrès de la Nouvelle-Calédonie.

L'avant-projet de loi du pays est donc élaboré par la direction concernée par la matière. Ce texte est ensuite transmis pour examen au secrétariat général du Gouvernement, comme le sont les avant-projets de loi nationaux. A la suite de cet examen, l'avant-projet est éventuellement modifié afin de tenir compte des réserves ou propositions émises par le secrétariat général. Enfin, le texte est présenté au Gouvernement pour que celui-ci arrête le texte, avant d'en saisir le Conseil d'Etat pour avis.

En de rares occasions, l'avant-projet peut faire l'objet d'une présentation aux élus avant son adoption par le Gouvernement. Lors de la rédaction de la

loi du pays sur le domaine public maritime²⁷⁵, les conseillers de la

Nouvelle-Calédonie ont en effet été saisis en amont de l'avant-projet de loi du pays. Ce souci a été inspiré par la crainte des réactions relatives à un texte portant sur un sujet sensible localement puisque opposant la logique européenne et étatique à l'attachement coutumier des mélanésiens à la terre.

Cette démarche vise l'obtention d'un consensus sur le texte pour éviter un recours devant le Conseil constitutionnel. Cette pratique, restée toutefois marginale pendant la première mandature, a toutes les chances de se développer à partir de 2004 eu égard à l'absence de majorité politique claire. Il est possible de remarquer une nette distinction entre la démarche de l'exécutif local et celle du Gouvernement français pour éviter une saisine du Conseil constitutionnel. Cette différence reflète l'inégalité d'expérience et, par là, l'écart de conscience relatif à l'importance du respect des règles de droit à valeur constitutionnelle ou organique dans l'élaboration des textes de loi. En effet, alors que l'exécutif national se préoccupe de la compatibilité des règles proposées avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie recherche le consensus politique pour éviter la saisine du juge constitutionnel, qui pourrait censurer des dispositions inconstitutionnelles.

Une autre technique pour gérer au mieux les projets de lois du pays sur des sujets particulièrement sensibles consiste pour le Gouvernement à demander au Congrès de se réunir spécialement en "commission plénière", afin que les conseillers définissent les grandes orientations pour concrétiser le projet. Cette méthode a été utilisée pour finaliser le projet de loi du pays relatif à la sécurité sociale en Nouvelle-Calédonie²⁷⁶.

275

Loi du pays n° 2001-017 du 11 janvier 2002 relative au domaine public maritime de la Nouvelle-Calédonie et des provinces, J.O.N.C. du 18 janvier 2002, p. 240. 276 Loi du pays n° 2001-016 du 11 janvier 2002 relative à la sécurité sociale en Nouvelle-Calédonie, J.O.N.C. du 18 janvier 2002, p. 223.

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b) Une faible proportion de propositions de lois du pays

La proportion de projets sur le nombre total de loi du pays semble devoir être la même qu'au niveau national, à savoir que la majeure partie des textes adoptés provient des services du Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Si elle s'explique partiellement par le faible encadrement technique des élus, d'autres raisons peuvent être avancées.

D'une part, le principe de solidarité politique joue entre les élus de la majorité parlementaire locale et le plus grand nombre des membres du Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. En effet, bien que l'exécutif soit désigné à la représentation proportionnelle, sept des dix ou onze membres du Gouvernement étaient issus de la majorité durant la première mandature : il existe donc bien, comme au niveau national, un fait majoritaire en Nouvelle-Calédonie. Toutefois, le résultat des élections du 9 mai 2004, en ne faisant

pas ressortir une majorité claire au sein de l'assemblée²⁷⁷, aura certainement

pour conséquence un accroissement des propositions de lois du pays.

D'autre part, la minorité parlementaire, principalement composée par les élus indépendantistes²⁷⁸, n'a pas immédiatement joué le rôle d'une véritable force de proposition. En effet, aucun texte, y compris dans le domaine coutumier²⁷⁹, n'a été déposé sur le bureau du Congrès jusqu'en 2001. Cela s'explique en partie par l'absence de culture juridique écrite et une forte réticence pour la règle écrite dans une culture d'oralité et la différence de mentalité politique existant entre européens et mélanésiens. De ce point de vue également, la nouvelle composition du Congrès de la Nouvelle-Calédonie, suite aux élections provinciales de mai 2004, aura certainement une influence, dans la mesure où la majorité d'hier, devenue opposition, saura mettre à profit son expérience pour établir des propositions de lois du pays.

Durant la première mandature, il a fallu attendre août 2001 pour que des propositions de lois du pays soient déposées pour la première fois sur le

277 En effet, les quatre groupes politiques présents au Congrès depuis le 9 mai 2004 sont : deux groupes loyalistes, à savoir le groupe "Avenir ensemble" (16 membres) et le groupe "Rassemblement-UMP" (15 membres) et deux groupes indépendantistes, à savoir, le groupe "UNI-FLNKS" (9 membres) et le groupe "UC" (7 membres). Les six autres conseillers sont répartis de la manière suivante : 4 élus du Front national, 1 élu indépendantiste et 1 élu sans étiquette.

278 A l'exception de 4 élus du Front national et 3 élus de l'Alliance (apparentés UDF).

279 Et ce, alors que l'on croit savoir que certains membres du Conseil constitutionnel, lors de l'adoption de la loi organique de 1999, s'inquiétaient déjà de la difficulté d'apprécier la teneur d'une loi du pays relative à la coutume mélanésienne.

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bureau de l'assemblée. Emanant du groupe politique indépendantiste Union calédonienne ("U.C."), elles étaient relatives à la généralisation des allocations familiales, à l'instauration d'une contribution sociale généralisée (C.S.G.) et à la création d'une cotisation complémentaire chômage obligatoire.

Toutefois, ces propositions n'ont connu aucune issue normative. Le président du Congrès invoquant la maîtrise de l'ordre du jour de l'assemblée dont il dispose, en application de l'article 76 de la loi organique, a différé

sine die l'examen de ces textes. La transmission au Conseil d'Etat étant

conditionnée par l'intention d'inscrire les propositions à l'ordre du jour, le Président du Congrès ne s'est pas senti tenu de les communiquer à la Haute assemblée. Interrogé sur ce point par les auteurs des propositions de lois du pays, le Conseil d'Etat a confirmé cette interprétation en estimant qu'il ne lui appartenait pas, « dans l'exercice de la compétence consultative qu'il tient de

l'article 100 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 en matière d'élaboration des lois du pays de la Nouvelle-Calédonie, de se prononcer sur le bien-fondé de l'éventuelle décision du Président du Congrès de ne pas lui transmettre, compte tenu de l'ordre du jour envisagé pour les séances du Congrès, telle ou telle proposition de lois du pays »²⁸⁰.

A la suite de cet avis, le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a été saisi, par la voie contentieuse, du refus du Président du Congrès de transmettre les propositions de lois du pays au Conseil d'Etat. Ce dernier s'est déclaré incompétent pour en connaître, le litige étant relatif à la procédure d'adoption de la loi du pays. Les juges ont en effet précisé que « le

principe de séparation des pouvoirs s'oppose à ce que le juge administratif puisse connaître de l'activité du pouvoir législatif ; qu'ainsi le juge administratif est incompétent pour statuer sur les lois du pays et que cette incompétence s'étend à la procédure suivie par l'organe législatif en l'occurrence le Congrès de la Nouvelle-Calédonie »²⁸¹. Il a été interjeté appel de cette décision devant la Cour administrative d'appel de Paris²⁸². Cette solution paraît logique. Si le Conseil d'Etat ne peut pas, par la voix consultative, se prononcer sur le bien-fondé du refus du Président du Congrès, il n'appartient pas non plus au juge administratif de le faire par la voie contentieuse. Il s'avère par ailleurs que le Conseil constitutionnel ne peut pas être saisi de cette question puisque seule une saisine postérieure au vote de la loi du pays est possible.

280

Lettre du Vice-Président du Conseil d'Etat du 26 décembre 2001.

281 Jugement du TA de Nouvelle-Calédonie du 25 juillet 2002, aff. n° 0200039-1, Madame Nicole WAIA c/Congrès de la Nouvelle-Calédonie.

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Dès lors, cette incompétence d'attribution de la juridiction administrative et temporelle du juge constitutionnel a pour effet de permettre l'anéantissement du droit d'initiative des conseillers de la Nouvelle-Calédonie faisant partie de l'opposition. Une parade juridique à ce problème politique figure à l'article 66 alinéa 1^er de la loi organique, qui autorise, hors session ordinaire, le représentant de l'Etat à demander la réunion de l'assemblée sur un ordre du jour déterminé. Cependant, le climat politique ne permet pas une telle intervention du représentant de l'Etat, qui serait très certainement considérée comme une ingérence dans les affaires locales.

Sous la deuxième mandature, trois propositions de loi du pays ont abouti à un examen par le Congrès, dont l’une déposée par un groupe de l’opposition, le groupe Rassemblement-UMP. Toutefois, cette dernière a fait l’objet d’un avis négatif de la part du Conseil d'Etat, les dispositions de la proposition méconnaissant le principe d’égalité, du fait d’un changement de législation entre le moment du dépôt de la proposition et son examen par le Conseil d'Etat²⁸³. Les deux propositions de lois du pays présentées par le groupe « Avenir ensemble » ont quant à elles été adoptées par le Congrès de

la Nouvelle-Calédonie.²⁸⁴

c) L'inscription à l'ordre du jour

L'ordre du jour du Congrès de la Nouvelle-Calédonie est en principe fixé par le Président de l'assemblée, après avis du bureau. Toutefois, la pratique a consacré une mode de fonctionnement similaire à celui qui existe au niveau national²⁸⁵. Le Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie peut en effet faire inscrire, par priorité à l'ordre du jour, les projets ou propositions de loi du

pays dont il estime la discussion urgente²⁸⁶. En application de cette

disposition, c'est le plus souvent le Gouvernement qui détermine l'ordre du jour de l'assemblée. Néanmoins, le 3^ème alinéa de l'article 76 de la loi organique prévoit qu'à « la demande de la moitié au moins des membres du

283 CE, section sociale, avis n° 372.975 et n° 372.976 du 4 avril 2006 relatifs aux propositions de loi du pays modifiant la loi du pays n° 2002-016 du 11 janvier 2002 relative à la sécurité sociale en Nouvelle-Calédonie, non publié.

284

Loi du pays n° 2006-1 du 24 janvier 2006 supprimant la réduction générale de 15% à l’impôt sur le revenu, J.O.N.C. du 31 janvier 2006, p. 720 et loi du pays n° 2006-8 du 8 juin 2006 portant modification de la loi du pays modifiée n° 2001-016 du 11 janvier 2002 relative à la sécurité sociale en Nouvelle-Calédonie, J.O.N.C. du 20 juin 2006, p. 3761.

285 En application de l'article 48 de la Constitution, l'ordre du jour prioritaire est fixé par le Gouvernement.

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Congrès, les propositions de loi du pays […] sont inscrites de plein droit à l'ordre du jour »²⁸⁷. Cette disposition n'a toutefois jamais été utilisée.

La maîtrise de l'ordre du jour est donc, au moins en théorie, entre les mains du Président de l'assemblée, qui n'a nullement besoin d'avoir recours à la Conférence des Présidents pour permettre l'examen d'un texte. En conséquence, il n'est pas utile que des séances soient réservées à l'ordre du jour fixé par l'assemblée.

L'ordre du jour est fixé au plus tard cinq jours avant la date de la séance,

dimanches et jours fériés non compris²⁸⁸. En outre, le Président du

Gouvernement et le Président du Congrès, toujours après avis du bureau, peuvent demander une modification de l'ordre du jour. Aucun délai n'est fixé pour ce faire. C'est ainsi que le projet de loi du pays portant diverses dispositions d'ordre fiscal, programmé initialement à la séance du 3 août 2001 à la demande du Gouvernement, a été retiré de l'ordre du jour le 1^er août 2001, après que le bureau a donné son accord. En effet, certains conseillers de la majorité, désireux d'approfondir leur analyse du texte ont requis du Président de l'assemblée le report de son examen.

Toutefois, dans son jugement du 20 avril 2000²⁸⁹, le Tribunal

administratif de Nouvelle-Calédonie a annulé une disposition précisant que l'ordre du jour pouvait être complété, en cas d'urgence, jusqu'au jour même de la séance. Le juge administratif a en effet considéré que cette disposition portait atteinte au droit à l'information des élus. La nouvelle rédaction du

2^ème alinéa de l'article 49 du règlement intérieur du Congrès, qui n'a pas été

soumise à la censure du juge, permet en pratique la même atteinte au droit à

l'information des élus, puisqu'elle ne fixe pas de délai²⁹⁰. Quoi qu'il en soit,

une fois inscrit à l'ordre du jour, la proposition ou le projet de loi du pays fait l'objet d'un examen en séance publique, la commission permanente n'étant

pas compétente pour adopter des lois du pays²⁹¹.

En définitive, il apparaît donc que l'origine des projets de lois du pays ne diffère pas beaucoup de la tendance nationale et que conformément à l'expression « gouverner, c'est légiférer », la totalité des lois du pays proviennent, à ce jour, des services de l'exécutif.

287 Cette disposition n'a jamais été utilisée. 288

Art. 49 al. 2 du règlement intérieur du Congrès de la Nouvelle-Calédonie, préc. 289 Jugement du TA de Nouvelle-Calédonie du 20 avril 2000, préc.

290 Le 2^ème alinéa de l'article 49 dispose que « l'ordre du jour peut être modifié, sur

demande du Président du gouvernement, en vertu de sa priorité en la matière, édictée par le deuxième alinéa de l'article 76 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie. L'ordre du jour peut être également modifié, par le Président du Congrès, après avis du bureau ».

Loi du pays et procédure législative B - L'entrée en vigueur de la loi du pays

De manière générale, la date d'entrée en vigueur correspond à celle de la publication. Toutefois, celle-ci peut être retardée. Dans cette dernière hypothèse, il arrive que la tâche soit déléguée au Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.

La décision de la Cour administrative d'appel de Paris a provoqué un certain flottement dans l'administration calédonienne à propos de la détermination de la date d'entrée en vigueur de la loi du pays elle-même. En effet, même si la loi a acquis force exécutoire, sa date d'entrée en vigueur, c'est-à-dire son opposabilité, doit être fixée, si besoin est, par le Gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.

1/ La fixation de la date d’entrée en vigueur par