Section I : Des normes environnementales trop peu rigoureuses dans les travaux publics
B. Les travaux publics, un secteur soumis aux mêmes exigences environnementales que la construction privée
2. Des pratiques de construction publique et privée encadrées par le droit
Les opérations de construction provoquent des nuisances spécifiques, qui doivent être réglementées. Les normes adoptées pour ce faire s’appliquent aussi bien aux activités de travaux publics qu’à la construction privée. Il en existe essentiellement en
matière de protection du patrimoine (a) et de prévention des nuisances de chantier
(b).
94 « La participation du public à la protection de l’environnement », Rapport du séminaire
d’administration comparée « administration et politiques de l’environnement », groupe n° 8 de la promotion Victor Schoelcher, pages 27 et suivantes.
95ASSEMBLEE NATIONALE, rapport sur le projet de loi organique relatif au référendum local, n° 956
du 18 juin 2003.
96Les contentieux de travaux publics relèvent du juge administratif et celui des travaux privés du juge
judiciaire. Les travaux publics font l’objet de dispositifs de protection particuliers, mais les travaux privés sont exclus de leur bénéfice. Voir à ce sujet, introduction.
a. La protection du patrimoine, une restriction aux pratiques de travaux publics
A l’origine, le patrimoine avait peu de poids face aux pratiques de travaux publics. Des grands travaux étaient déjà entrepris avant que la notion de patrimoine et la nécessité de sa protection apparaissent.
La notion de patrimoine mondial a été créée par une convention de l’UNESCO97. Les
biens composant le patrimoine mondial n’ont pas nécessairement une valeur économique mais présentent un intérêt symbolique : historique, artistique, culturel ou encore scientifique. Dans le sillage de cette convention est née la notion de patrimoine commun de l’humanité. Aujourd’hui, la protection accordée au patrimoine permet de limiter l’exécution de travaux publics. Cette protection est
fondée sur le mécanisme des zonages de protection (1) et sur la notion de protection
du patrimoine commun de l’humanité (2).
1. Les zonages de protection du patrimoine, restriction à la réalisation de travaux publics
Les zonages de protection sont créés pour assurer la préservation d’un ou plusieurs aspects de l’environnement bâti ou non bâti. Or, quelle intervention humaine est susceptible de provoquer une dégradation du milieu naturel plus que la construction ? Les travaux publics, particulièrement, sont susceptibles d’avoir des impacts importants. De plus, ils font traditionnellement l’objet d’un régime protecteur. Ces travaux sont donc visés en premier lieu lorsqu’il s’agit de protéger le patrimoine. Ils sont par exemple interdits dans les parcs nationaux et les réserves naturelles.
L’article L 331-4 du code de l’environnement, tel qu’issu de la loi du 14 avril 200698,
dispose en effet que, dans le cœur du parc, « en dehors des espaces urbanisés […] les
travaux, à l’exception des travaux d’entretien et, pour les équipements d’intérêt général, de grosses réparations, les constructions et les installations sont interdits, sauf autorisation
97Convention des 17 octobre au 21 novembre 1972, signée à Paris le 23 novembre 1972 et concernant la
protection du patrimoine mondial, culturel et naturel, adoptée par l’UNESCO.
spéciale de l’établissement public du parc». Dans les zones urbaines, « à l’exception des
travaux d’entretien et, pour les équipements d’intérêt général, de grosses réparations, les constructions et les installations sont soumis à autorisation». Les travaux publics bénéficient donc d’un traitement légèrement plus protecteur que les opérations privées, puisque les travaux de grosses réparations sur des installations d’intérêt général, qui constituent des travaux publics99, sont autorisés en zone non bâtie, alors
qu’ils sont proscrits dans le cadre d’équipements privés. Mais les travaux publics sont tout de même limités et encadrés par la législation sur les parcs nationaux, puisqu’aucun travail public, hors ceux spécifiquement cités par le texte, ne peut être réalisé dans le cœur d’un parc naturel.
En matière de parcs naturels régionaux, les dispositifs de protection, qui sont adoptés au cas par cas, sont le fruit d'une négociation et d'un compromis entre les communes membres du parc naturel régional. Dans les zones ayant une forte sensibilité paysagère, certaines activités peuvent être interdites. L'autorisation d'implantation d'une décharge à proximité d'un marais d'intérêt écologique situé dans un parc
naturel régional est par exemple entachée d'une erreur manifeste d'appréciation100. En
outre, s'il a été décidé qu'un espace devait faire l'objet d'une protection paysagère, la ou les communes concernées doivent traduire cette orientation dans leurs documents d’urbanisme, mais surtout doivent adopter une politique conforme aux engagements pris101. Ainsi, ils doivent s’abstenir de prescrire des travaux publics dans une zone qui
serait protégée par une charte de parc naturel régional.
Les travaux publics sont donc restreints dans les zonages de protection, au même titre que les travaux privés. Selon un arrêt du Conseil d'Etat du 24 février 2003102, la
nature d'intérêt général des travaux ne suffit pas à permettre leur déroulement sans contrôle. Le Conseil d'Etat n'a jugé les travaux prescrits compatibles avec la
99Puisqu’ils sont réalisés pour le bon fonctionnement d’un ouvrage d’utilité publique.
100 TA Caen, 9 avril 1996, Association Manche Nature, requête n° 95349 ; Confirmation CE, 6 avril
2001, Ministre de l’équipement, des transports et du logement, n° 215070.
101 Dans le cas contraire, ce document d’urbanisme est illégal (TA Strasbourg, 30 mai 2001, Alsace
Nature contre Commune de Niedermorschwir, requête n° 9912888. Ce jugement n’a fait l’objet d’aucun appel).
102 CE, 24 février 2003, Fédération départementale des chasseurs de Loire-Atlantique, requête n°
protection de l'environnement - dans le cadre d'une charte de Parc naturel régional – que parce qu’ils étaient compatibles avec la protection de l'environnement, et constituaient même une amélioration de son état.
Ainsi, l’intérêt général environnemental semble l’emporter sur l’intérêt lié à la réalisation des travaux publics, dans les zones protégées au titre d’une législation environnementale. La préexistence d’un zonage de protection influence également
l’appréciation du juge lors du bilan coût-avantages103. Ainsi récemment, une
déclaration d’utilité publique a été annulée concernant l’implantation d’une ligne électrique à très haute tension dans les gorges du Verdon, considérées comme un
paysage « exceptionnel » protégé au titre de plusieurs zonages protecteurs104. La
classification comme patrimoine de l’humanité pourrait produire les mêmes conséquences.
2. La protection du patrimoine commun, une exigence applicable à tous les types de travaux
La notion de patrimoine commun est issue du droit international public105. Elle est
reprise dans le troisième considérant de la Charte de l’environnement106 et a été
explicitée par la doctrine107. D’évidence, le patrimoine n’est désormais plus une res
nulliusmais une res communis. Sa préservation est donc d’intérêt général.
La qualification d’un site comme élément du patrimoine commun de l’humanité n’est pas directement opposable en droit interne. François OST considère ainsi que le patrimoine commun est « jeté comme un nimbe abstrait sur les biens les plus variés »108.
103Voir chapitre II, section I.
104CE, 10 juillet 2006, requêtes 289274, 288108 et 289393 (trois arrêts).
105Voir par exemple la convention de Genève de 1958 relative au droit de la mer ou le protocole du 10
juin 1977 sur la protection du patrimoine culturel en cas de conflit armé.
106« Considérant que l'environnement est le patrimoine commun des êtres humains ».
107Alexandre KISS, « La notion de patrimoine commun de l’humanité », Recueil des cours de l’Académie
de droit international,tome 175, pages 103-256 ; Jean CARPENTIER, « L’humanité, un patrimoine, mais pas de personnalité juridique », in Les hommes et l’environnement, en hommage à Alexandre Kiss, pages 17- 21, Frison Roche 1998 ; Martine REMOND-GOUILLOUD, « L’autre humanité », même ouvrage pages 55-61.
L’eau109et les éléments composant notre environnement110se voient ainsi reconnaître
le statut de patrimoine commun de la Nation.
Mais cette notion n’est pas si abstraite : elle a donné lieu à la création de dispositifs de protection en droit interne français. Le plus novateur est sans nul doute le régime relatif à l’archéologie préventive. La loi du 17 janvier 2001111dispose en son article 1er,
que « l’archéologie préventive, qui relève de missions de service public […], a pour objet
d’assurer, à terre et sous les eaux, dans les délais appropriés, la détection, la conservation ou la sauvegarde par l’étude scientifique des éléments de patrimoine archéologique affectés ou susceptibles d’être affectés par les travaux publics ou privés concourant à l’aménagement. » Les dispositions relatives à l’archéologie préventive s’imposent à tout projet de construction publique ou privée, et doivent être appliquées dans le cadre des
chantiers de travaux publics112. Des prescriptions archéologiques doivent ainsi être
réalisées pour tout chantier, dans les zones délimitées par la carte archéologique nationale. Dès lors, la protection du patrimoine culturel archéologique acquiert un caractère systématique. Les travaux publics ne disposent d’aucune dérogation en la matière. La protection du patrimoine commun est d’intérêt général, ce qui conduit à remettre en cause la réalisation d’opérations menées pour le bien commun, ou tout au moins à les retarder tant que les éléments de patrimoine susceptibles d’être détruits par les travaux n’ont pas été retirés du site. Dans le même sens, la réglementation applicable aux nuisances provoquées par les chantiers de travaux publics a été inspirée par la volonté de préserver la tranquillité des riverains, tout en autorisant les constructions, tant publiques que privées, dans un cadre strictement défini.
109Article L 210 du Code de l’environnement. 110Article L 110-1-I du Code de l’environnement.
111Loi n° 2001-44 relative à l’archéologie préventive, publiée au Journal Officiel du 18 janvier 2001. 112Décret n° 2004-490 du 3 juin 2004 relatif aux procédures administratives et financières en matière
b. L’encadrement des nuisances environnementales liées à la construction
Les activités de construction produisent des nuisances, dont la durée et l’importance sont variables. A l’origine, il était considéré que ces nuisances devaient être supportées par les riverains, dans la mesure où elles étaient temporaires. C’était plus particulièrement le cas en matière de travaux publics, où les opérations sont réalisées dans l’intérêt général. Les travaux n’auraient pu être interrompus sous les pressions de riverains mécontents. Mais aujourd’hui, la nécessité de préserver la tranquillité et la santé des riverains est acquise. Des règles environnementales concernant les activités de construction ont été adoptées en ce sens.
Les nuisances environnementales provoquées par les activités de construction sont essentiellement de deux types. Sont ainsi réglementées de manière indépendante la
production des nuisances sonores de chantier (1) et la gestion des déchets produits
lors des travaux (2).
1. Le seuil de tolérance des nuisances sonores de chantier
Les nuisances sonores causées par les chantiers sont complexes à qualifier et à évaluer. En effet, en fonction du type de travaux et du voisinage, les nuisances vont avoir des sources et des impacts différents. Par conséquent, les mesures de prévention et de protection à prendre seront différentes.
L’article 2 de la loi n° 92-1444 du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit détermine les règles applicables concernant les bruits et les vibrations pouvant nuire à la santé ou porter atteinte à l'environnement, et envisage l’ensemble des objets susceptibles de provoquer des nuisances sonores. Des dispositifs de lutte contre le
bruit préexistaient113, mais ils s’avéraient le plus souvent impuissants à mettre fin
aux nuisances (a). Lors de l’adoption de la loi, 12% de la population française, soit 7
113Par exemple, les premiers textes traitant du bruit aux abords des infrastructures routières datent de
millions de personnes, étaient exposées à un bruit diurne supérieur à 65 dB114. Divers
dispositifs ont été mis en œuvre pour y remédier (b).
a. La limitation du bruit des engins de chantier, une réglementation ancienne en voie de perfectionnement
A l’origine, le seul domaine des activités de travaux privés et publics qui donnait lieu à une réglementation concernait le volume sonore des engins de chantier. La réglementation nationale relative à la limitation des émissions sonores des matériels et engins de chantier a vu le jour avec l’arrêté du 11 avril 1972115. Cet arrêté concernait
les matériels et engins à moteur thermique utilisés sur les chantiers, à l'exception de ceux qui avaient fait l’objet d’une réglementation communautaire spécifique.
La loi du 31 décembre 1992 a généralisé en son article 2 l'exigence d'insonorisation de
tous les matériels bruyants. Le décret d'application du 23 janvier 1995116 définit le
cadre juridique de cette nouvelle obligation. Il fixe les procédures d’homologation d’engins, de matériels ou de machines susceptibles d’être utilisés sur les chantiers de travaux, et rappelle les dispositifs de protection obligatoires sur ces matériels.
En droit communautaire, avant 1998, les émissions sonores des matériels dans l’environnement faisaient l’objet de textes épars. Près de quarante directives ont en
effet été adoptées depuis 1970 pour limiter les émissions sonores des véhicules117 et
des engins118. La directive du 22 juin 1998119, dont l’objectif était de sécuriser
114A 60 dB, 20% des personnes sont gênées par le bruit, contre 70% à 70 dB.
115Les engins très anciens, antérieurs à 1972, n’ont à cette date plus pu être utilisés à moins de 100 m
de bâtiments d’habitation et professionnels.
Avant cet arrêté du 11 avril 1972, il est intéressant de signaler une ordonnance du préfet de police de Paris du 8 décembre 1970 relative à l’interdiction des marteaux-piqueurs bruyants à proximité des lieux d’habitation et de travail. La notion de proximité s’entendait d’une distance de 50 m des lieux d’habitation et de travail, et la notion de matériel bruyant faisait référence à une puissance sonore supérieure à 90 dB mesurés à un mètre de l’engin en fonctionnement. L’adoption de cette ordonnance a rendu le durcissement de la réglementation nécessaire.
116Décret n° 95-79, JO du 25 janvier.
117Huit directives concernent ainsi les engins à moteur.
118Ces directives ne concernent pas seulement les engins de travaux publics, mais près de la moitié
concernent des engins utilisés dans ce secteur, ainsi que dans le bâtiment. La première directive concernant les engins de chantier date de 1979.
119 Directive 98/37/CE du Parlement européen et du Conseil concernant le rapprochement des
l’utilisation des machines, portait déjà en germe une ambition plus grande, celle d’améliorer la santé des personnes placées à proximité des machines ou engins de chantier120.
La directive du 8 mai 2000121a harmonisé les dispositions communautaires en matière
de limitation des émissions sonores. A cette occasion, le niveau sonore maximal autorisé de 57 types de matériels a été abaissé dans un souci de protection de l’environnement et de lutte contre le bruit. L’Etat français a transposé la directive de 2000 en droit interne, par arrêté du 18 mars 2002122. Cet arrêté a été actualisé par un
arrêté du 21 janvier 2004123, qui concerne directement les engins de chantier. Selon la
catégorie de matériels, les contraintes mises à la charge du constructeur ou de toute personne qui met le matériel sur le marché varient. La procédure de conformité doit toujours être appliquée et le matériel doit porter le marquage CE ainsi que l’indication de sa puissance sonore.
La directive de 2000 a été remplacée par une directive du 17 mai 2006124, non encore
transposée en droit français. Elle a le même objectif de protection de l’environnement par la réglementation technique des machines. Une autre directive de l’Union européenne, non encore transposée en droit interne, a posé de nouvelles exigences en
matière d’écoconception des produits consommateurs d’énergie125. Les engins de
chantier sont soumis à cette directive. Ainsi, c’est toute leur conception qui devra intégrer des exigences écologiques d’une manière globale.
120Premier considérant de la directive : « Considérant qu’il incombe aux Etats membres d’assurer, sur leur
territoire, la sécurité et la santé des personnes et, le cas échéant, des animaux domestiques et des biens ainsi que, en particulier, celles des travailleurs…».
121 Directive n° 2000/14/CE du 8 mai 2000, JOCE n° L 162 du 3 juillet 2000 relative aux émissions
sonores dans l’environnement des matériels destinés à être utilisés à l’extérieur des bâtiments.
122JOdu 3 mai 2002. 123JOdu 20 mars 2004.
124Directive 2006/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 mai 2006 relative aux machines,
JOUEdu 9 juin 2006 ; transposition fixée au 29 juin 2008 au plus tard.
125 Directive 2005/32 du 6 juillet 2005 établissant un cadre pour la fixation d’exigences en matière
d’écoconception applicables aux produits consommateurs d’énergie, JOCE L 191/29 du 22 juillet 2005 ; transposition fixée au 11 août 2007 au plus tard.
Des vérifications périodiques de l’état des engins de chantier sont obligatoires, dans
le but de garantir la sécurité des personnels, mais aussi le niveau sonore produit126.
Malgré tout, un chantier de taille moyenne produit des nuisances sonores allant de 70 à 90 dB. C’est pourquoi il est rapidement apparu insuffisant de ne réglementer que les émissions sonores des engins de chantier. Ce sont désormais tous les bruits de chantier qui font l’objet d’une réglementation homogène.
b. Une réglementation plus récente des bruits de chantier dans leur ensemble
Récemment un décret du 31 août 2006127 a mis en cohérence le dispositif de lutte
contre le bruit de voisinage. Il intègre au code de la santé publique un article R 1334- 31 en vertu duquel « aucun bruit particulier ne doit, par sa durée, sa répétition ou son
intensité, porter atteinte à la tranquillité du voisinage ou à la santé de l’homme, dans un lieu public ou privé». Ainsi, toutes les nuisances sonores excessives sont désormais proscrites par un texte de portée générale.
L’encadrement des nuisances sonores de chantier sur le terrain est confié aux maires128 et aux préfets. Ils peuvent définir des horaires limitatifs129, et des périodes
autorisées130. Les maîtres de l’ouvrage sont tenus à certaines obligations concernant
la prévention des nuisances sonores. Ils doivent informer le préfet et les maires dont les territoires vont être affectés par un chantier des modalités de déroulement de celui-ci. Un état prévisionnel des nuisances sonores provoquées par le chantier doit être établi. Les mesures de prévention et de protection des riverains doivent y être
126La Fédération nationale des Travaux publics a publié sur ce sujet un fascicule intitulé « Réalisation
des vérifications générales périodiques des engins de chantier», accessible par le lien suivant le 19 avril 2007 :www.fntp.fr/publications/publi.cfm?idtheme=7.
127Décret n° 2006-1099 du 31 août 2006 relatif à la lutte contre les bruits de voisinage et modifiant le
code de la santé publique (dispositions réglementaires).
128Article L 2213-4 du Code général des Collectivités territoriales.
129 Par exemple, CA Paris, 6 juillet 1994, Amoro contre Amouroux, jurisdata n° 024104 : les travaux
doivent être exécutés entre 8 h et 19 h. S’ils sont exécutés en dehors de ces plages horaires, il y a trouble anormal de voisinage.
130Cass Civ 3ème, 10 mars 1993, SCI Espadon contre monsieur Malet et autres, n° 90-19145 : validation
d’une interdiction des travaux de construction, entre le 1erjuillet et le 31 août de chaque année, dans
détaillées. Cette formalité doit être remplie un mois au moins avant le démarrage du chantier.
Les textes limitent la notion de caractère « excessif » des nuisances spécifiquement causées par les chantiers. Ainsi, en vertu de l’article R 1334-6 du Code de la santé publique, les nuisances de chantier ne créent un trouble anormal de voisinage que si les conditions de réalisation posées par les autorités compétentes n’ont pas été respectées, si trop peu de précautions pour limiter le bruit ont été prises et/ou si l’entrepreneur ou ses employés ont un comportement anormalement bruyant.
Cette réglementation applicable en matière de travaux publics et privés est dérogatoire au droit commun, puisque s’agissant des activités professionnelles autres que les travaux, toute production d’un bruit émergent supérieur de 5 décibels au bruit ambiant le jour ou de 3 décibels la nuit constitue une atteinte excessive131.
Il est probable que de tels niveaux d’émergence seraient systématiquement atteints lors du déroulement d’un chantier, mais c’est également le cas pour d’autres activités, comme les activités culturelles ou sportives, qui, elles, sont soumises à la réglementation générale. Cette exception est donc motivée soit par le caractère temporaire des travaux, soit par le régime de faveur dont bénéficient les activités de construction du fait de leur poids dans l’économie française. Ce régime de