Section I : Des normes environnementales trop peu rigoureuses dans les travaux publics
B. Les travaux publics, un secteur soumis aux mêmes exigences environnementales que la construction privée
1. Des obligations d’information et de participation applicables à tous les projets de construction
Le droit à l’information (a) et à la participation du public (b) sont deux principes du droit de l’environnement qui trouvent un domaine d’élection en matière de construction. En ce domaine, aucune distinction n’est établie entre projets de travaux privés et de travaux publics.
a. L’information environnementale, un droit pour tous les citoyens riverains d’une opération de construction
Le droit à l’information est inscrit dans la directive du 7 juin 1990, qui dispose qu’a accès à l’information « toute personne physique ou morale qui en fait la demande, sans que
celle-ci soit obligée de faire valoir un intérêt»35. Cet accès n’est donc pas conditionné à un
quelconque intérêt contentieux à agir36.
35 Directive 90/313/CE du 7 juin 1990 concernant la liberté d’accès à l’information en matière
d’environnement ; disposition reprise dans le huitième considérant de la directive 2003/4/CE du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement.
36Sur le regret que l’intérêt à agir en matière contentieuse ne soit pas calqué sur le droit à l’accès à
l’information : voir Jacques SAMBON, « L’accès au juge administratif, quelle place pour l’intérêt collectif de la protection de l’environnement », in L’accès à la justice en matière d’environnement, Bruylant 2005, pages 107 et suivantes.
Les informations recueillies par les personnes concernées par le déroulement de travaux publics peuvent être de deux ordres : l’information peut d’abord porter sur
les performances environnementales de l’entreprise qui réalise les travaux (1), puis
sur les caractéristiques de l’opération qui va être réalisée (2).
1. L’accès à l’information sur les entreprises de travaux publics d’une certaine envergure
L’article L 225-102-1 du Code de commerce issu de la loi NRE37 impose aux sociétés
dont les titres sont admis aux négociations sur les marchés réglementés, de faire figurer dans leurs rapports annuels « des informations […] sur la manière dont la société
prend en compte les conséquences sociales et environnementales de son activité».
Un décret d’application38 précise le type d’informations environnementales devant
figurer dans les rapports des entreprises cotées : l’entreprise doit évaluer l’impact de son activité en termes de « consommation de ressources en eau, de matières premières et
d’énergie avec, le cas échéant, les mesures prises pour améliorer l’efficacité énergétique et le recours aux énergies renouvelables, les conditions d’utilisation des sols, les rejets dans l’air, l’eau et le sol affectant gravement l’environnement ainsi que les nuisances sonores ou olfactives et les déchets et dont la liste sera déterminée par arrêté des ministres chargés de l’environnement et de l’industrie». Cette obligation s’applique depuis 2003.
Cette obligation d’information a été prolongée par l’arrêté du 28 janvier 200239 qui
crée une nouvelle rubrique relative aux risques industriels et juridiques liés à l’environnement dans les documents boursiers. Cette nouvelle rubrique a été intégrée dans le règlement général de la Commission des opérations de bourse (COB)
puis dans celui de l’Autorité des marchés financiers (AMF)40. Une évaluation des
rapports environnementaux des sociétés cotées était annoncée pour 200641, mais
aucun résultat n’a été rendu public à ce jour.
37Loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques.
38Décret n° 2002-221 pris pour l’application de l’article L 225-102-1 dans le Code de commerce, JO du
21 février 2002.
39Arrêté du 28 janvier 2002 portant homologation des règlements n° 2001-01, 2001-04, 2001-05 et 2002-
01 de la Commission des opérations de bourse, JO du 15 février 2002, page 2968.
40Articles 221-6 et suivants du règlement (à jour du 30 octobre 2006).
41CONSEIL NATIONAL DU DEVELOPPEMENT DURABLE, Etat d’avancement de la stratégie nationale
Ces rapports permettent d’avoir une vision globale des engagements d’une entreprise de travaux publics en faveur de l’environnement. Toutefois, ils présentent des lacunes. D’abord, ils sont trop peu précis pour permettre une appréciation claire des actions engagées. Ensuite, l’absence de production d’un « rapport environnement » n’est pas assortie de sanctions. Ces rapports constituent donc des outils de marketing, plus que des supports d’information du public. Enfin, concernant les travaux publics, une variable perturbe le bilan dressé par les entreprises : la volonté ou non des maîtres d’ouvrages publics d’engager des chantiers en prenant en compte l’environnement. Certaines actions protectrices de l’environnement peuvent avoir été imposées par la commande publique, tandis que des insuffisances dans la prise en compte de l’environnement peuvent être causées par un manque de sensibilité d’un maître d’ouvrage public.
Seules les sociétés cotées sont concernées. Et sur deux millions d’entreprises
françaises, 2000 seulement sont cotées en bourse42. Parmi elles figurent certaines
entreprises de travaux publics, telles que Bouygues ou encore Suez, mais ces entreprises constituent une minorité. La question de l’extension du dispositif aux
PME est donc posée. Aux Pays-Bas, par exemple, une loi de 199843 a instauré
l’obligation de publier un rapport annuel environnemental destiné aux autorités et au grand public. Cette obligation s’applique à toutes les entreprises quelles que soient leur taille et leur domaine d’activité. Au Danemark, le même type d’obligation existe, mais les rapports environnementaux sont produits à destination des seules autorités. Ils ne sont pas rendus publics.
En France, l’obligation d’information sur la politique environnementale des entreprises reste restreinte. En revanche, l’information concernant les chantiers de travaux publics est obligatoire, et doit être complète, au regard de la réglementation, mais aussi pour éviter les réactions de rejet des personnes concernées par les nuisances.
42 Chambre de commerce et d’industrie de Paris, Pour que l’entreprise soit le moteur du développement
durable», 2003, page 35.
43 Arrêté du 17 novembre 1998, concernant l’exécution du titre 12.1 du Code de l’environnement,
2. L’information systématique sur le projet de travaux publics
Le droit à l’information, environnementale ou autre, est garanti par l’article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l’homme du 4 novembre 1950. Une décision de la Cour européenne des droits de l’Homme consacre ce droit en indiquant que « l’accès du public à une information claire et exhaustive […] doit être
considéré comme un des droits fondamentaux de la personne»44.
La directive communautaire du 27 juin 198545 implique que les administrations,
maîtres d’ouvrages de travaux publics, fournissent des informations relatives à tout projet et consultent le public, tout comme doivent le faire les maîtres d’ouvrages personnes privées. Cette information permet aux citoyens de participer à la prise de décision en matière d’environnement, mais également de contrôler l’activité des maîtres d’ouvrages publics et d’exercer des recours. La participation du public aux projets de construction doit rendre plus efficace la prise de décision et permettre une
intégration durable de l’environnement dans les pratiques de travaux publics46.
Les principes posés par la directive de 1985 ont été renforcés par la directive du 28 janvier 200347, transposée en droit français par la loi du 26 octobre 200548. L’objectif
de cette nouvelle directive est de dynamiser le processus d’ouverture au public des données en matière d’environnement. Ainsi, alors que l’ancienne directive assurait une possibilité d’accéder aux informations environnementales, la nouvelle directive consacre un véritable droit d’accès. Les modalités pratiques de mise à disposition des
44 CEDH, 19 février 1998, AH Guerra et autres contre Italie, n° 116/1996/686/876. La Cour n’a pas
explicitement fondé son interprétation sur l’article 10 de la Convention, alors même que la Commission européenne des droits de l’Homme avait opté pour l’applicabilité de l’article 10, et que plusieurs des juges européens y étaient favorables.
45Directive n° 85-337 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur
l’environnement, JOCE n° 75 du 7 juillet 1985, pages 40-48 ; modifiée par la directive 2001/42/CE,
JOCEL 117 du 21 juillet 2001, pages 30-37.
46Voir à ce sujet la position commune (CE)24/2002 arrêtée par le Conseil le 28 janvier 2002 en vue de
l’adoption de la directive […] concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil.
47 Directive 2003/4/CE du 28 janvier 2003, JOCE L 41 du 14 février 2003, page 26, point f. Cette
directive aurait dû être transposée en droit français au plus tard le 14 février 2005. Elle l’a été par la loi n° 2005-1319 du 26 octobre 2005 portant diverses mesures d’adaptation
48 Loi n° 2005-1319 du 26 octobre 2005 portant diverses dispositions d’adaptation au droit
informations sont explicitées dans l’article 3, alors que la précédente directive était muette à ce sujet.
En droit français, la loi du 17 juillet 197849 s’applique plus largement. Le droit à
l’information a également été consacré par la Charte constitutionnelle de l’environnement, en son article 750.
Ces dispositions ont engendré une forte demande d’informations environnementales, notamment dans le cadre des grands projets d’aménagement et d’infrastructures,
ainsi que le constate le Professeur DELAUNAY51. La maîtrise d’ouvrage publique
doit désormais présenter des informations transparentes.
L’obligation d’informer a, quant à elle, permis aux administrations publiques de légitimer leurs choix, particulièrement par le biais du bilan coût-avantages. Cette approche est plus satisfaisante qu’une approche in abstracto, dès lors qu’elle permet de mettre en balance les intérêts en présence. Même si dans l’esprit des décideurs publics, l’intérêt général que constitue la réalisation de travaux publics demeure assez traditionnellement supérieur à l’intérêt que peut constituer la protection de l’environnement.
La notion d’information environnementale a été élargie par la convention d’Aarhus52.
Y sont désormais inclus, en sus de l’état des éléments de l’environnement et des facteurs qui ont ou sont susceptibles d’avoir des incidences sur l’environnement, les
analyses économiques de type « coût-avantages » réalisées en matière
d’environnement, ainsi que les informations concernant « l’état de la santé humaine, la
sécurité et les conditions de vie des personnes».
Le droit français s’est récemment mis en conformité avec cette convention. Le décret
du 22 mai 200653 a intégré dans le code de l’environnement un article R 122-12 aux
49 Loi n° 78-753 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le
public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal.
50« Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations
relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement».
51 In « De la loi du 17 juillet 1978 au droit à l’information en matière d’environnement », Actualité
juridique droit administratifdu 14 juillet 2003, page 1316.
52Signée le 25 juin 1998. Cette convention a été ratifiée et publiée par la France par décret n° 2002-1187
du 12 septembre 2002, JO 21 septembre 2002, page 15563.
53 Décret 2006-578 relatif aux procédures d’information et de participation du public en matière
termes duquel, s’agissant de projets non soumis à enquête publique, mais pour lesquels une étude ou une notice d’impact a été réalisée, cette étude ou cette notice d’impact doivent être mises à disposition du public avant la délivrance de l’autorisation d’occupation du sol. Les études d’impact doivent être mises à disposition pendant un mois et les notices d’impact pendant quinze jours au minimum. Une publicité adéquate doit être effectuée avant la mise à disposition et un bilan de cette mise à disposition doit être dressé.
Associations et particuliers sont ainsi mis en mesure de jouer un rôle dans la
protection de l’environnement lors de la réalisation de travaux publics54. Mais pour
prévenir les contentieux et mieux intégrer l’environnement dans les travaux publics, l’information ne suffit pas : la participation des acteurs sociaux est nécessaire.
b. La participation du public en amont des opérations de travaux publics, des lacunes dans des dispositifs prometteurs
Le droit à la participation du public a été consacré et a généré des règles, procédures et institutions destinées à permettre cette participation aux décisions ayant une influence sur l’environnement.
En vertu de l’article 2 de la directive du 27 juin 1985 relative à l’évaluation des
incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement55, les Etats
membres sont tenus de prendre les dispositions nécessaires pour que, avant l’octroi de toute autorisation, les projets susceptibles d’avoir des incidences sensibles sur l’environnement soient soumis à une évaluation. Les projets concernés sont des projets de réalisation de travaux de construction ou d’autres installations ou ouvrages. Les travaux publics y sont donc inclus.
Cela a été confirmé par la jurisprudence communautaire, qui affirme qu’il serait porté atteinte à l’objectif de la directive s’il était permis « de faire échapper certains
travaux ou ouvrages à l’obligation de réaliser une étude d’incidences, alors que, en raison de
54Même si le contentieux en la matière peut parfois présenter certaines limites. Voir présente partie,
chapitre II, section I.
leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, ces travaux ou ouvrages sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement»56.
Les dispositifs de participation du public ont un point commun : une faible implication du public, malgré une publicité souvent abondante et opérée de manière complète. Une implication massive n’est observée que si les associations de protection de l’environnement assurent une diffusion locale de l’information, mais celle-ci est alors déformée. Les procédures de consultation du public cristallisent les mécontentements. L’urbanisation y est perçue comme une rupture avec le passé dont
seules les qualités restent à l’esprit57. L’hostilité du public à l’urbanisation
contemporaine provient souvent du fait que celui-ci n’est pas convaincu des avantages que peut apporter un projet. C’est spécialement le cas dans le cadre de projets publics, s’accompagnant d’une augmentation de la pression fiscale sur les citoyens. Les procédures de participation ont donc été rationalisées de telle sorte qu’elles ne soient pas de nature à entraver exagérément le bon déroulement d’un projet, dans la mesure où celui-ci est légal.
Les pouvoirs publics ont instauré deux types de mécanismes de nature à permettre au public de bien appréhender le projet : des mécanismes procéduraux intégrés dans
le déroulement des travaux publics (1) et les procédures indépendantes de
consultation du public (2), ces formes de participation du public étant mises en
œuvre que le projet soit public ou privé.
1. Les mécanismes de participation intégrés au processus de réalisation des travaux publics
Deux procédures ont été créées pour permettre la participation du public lors de projets de travaux : l’étude d’impact et l’enquête publique. Les champs d’application de ces deux procédures ne se recouvrent pas entièrement, mais elles ont en commun le fait de s’appliquer aussi bien en matière de construction privée que de travaux publics. Cette absence de régime favorable au bénéfice des activités de travaux
56 CJCE, 24 octobre 1996, Kraaijeveld, affaire C 72/95, recueil 1996, page I-5431 : il s’agissait d’une
modification de projet.
publics est un point positif, auquel le législateur français s’est résolu sous la pression
du droit communautaire. Les deux procédures – étude d’impact (a) et enquête
publique (b) - constituent une avancée non négligeable. Mais certaines de leurs
caractéristiques empêchent une évaluation entière des impacts des travaux publics sur l’environnement.
a. Les études d’impacts et leurs insuffisances
L’étude d’impact a été instaurée par la loi du 10 juillet 1976, mise en œuvre par un
décret du 12 octobre 197758. Le maître d’ouvrage a dans ce cadre reçu obligation de
replacer les opérations de construction d’une certaine importance dans leur contexte urbain, en analysant leurs répercussions sur l’environnement physique, humain et économique. Les études d’impact sont applicables en matière de travaux publics, mais elles ne le sont pas dans le cadre de tous les travaux publics (α) et lorsqu’elles le sont, elles présentent certaines lacunes (β), qui réduisent leur efficacité.
α. L’étude d’impact, une procédure applicable à certains travaux publics
L’étude d’impact n’est pas obligatoire pour la réalisation de tous les ouvrages de travaux publics. Certains travaux publics en sont d’abord exemptés, en vertu des articles R 122-8 et R 122-9 du code de l’environnement. Ainsi, l’élévation de pylônes
électriques n’est pas soumise à une étude d’impact obligatoire59. Le Conseil d’Etat
justifie cette exemption par le fait que « la présence […] de documents portant sur
l’insertion dans l’environnement et sur l’impact visuel du projet de construction n’est obligatoire que pour la réalisation de bâtiments», à l’exclusion de l’élévation de pylônes soutenant des câbles électriques. Pourtant l’édification de pylônes électriques
58Décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 pris pour l’application de l’article 2 de la loi n° 76-629 du 10
juillet 1976 relative à la protection de la nature.
59Conseil d’Etat, 27 septembre 2002, Electricité de France, requête n° 222-170, Bulletin juridique de droit
comporte des inconvénients pour le voisinage60 et provoque des nuisances
environnementales, qu’elles soient esthétiques ou sonores.
L’étude d’impact n’est ensuite prescrite que si les dimensions de l’ouvrage et son incidence sur le milieu naturel sont importantes. Une dispense d’étude d’impact est ainsi consacrée par les textes si le projet est d’un coût global inférieur à 1,9 millions
d’euros61. L’annexe III du décret du 12 octobre 1977 dresse une liste d’ouvrages
publics obligatoirement soumis à l’étude d’impact.
La nécessité de réaliser une étude d’impact est donc conditionnée par l’importance de l’ouvrage à réaliser, et en aucun cas par le volume ou la durée des travaux prescrits pour sa réalisation. Or les impacts environnementaux des travaux devraient également être pris en compte. Mais ce n’est pas le cas. Au contraire, récemment, les travaux d’entretien et de grosse réparation ont été exclus du champ des études d’impact62.
Les nuisances inhérentes à la réalisation de travaux publics, à l’exclusion de celles produites par les ouvrages terminés, est ainsi sous-évaluée. Tous les travaux de
modernisation et de grosse réparation63 font l’objet d’une notice d’impact, et non
d’une étude d’impact complète. Cette notice d’impact est un rapport plus succinct que l’étude d’impact.
Chaque année, 5000 à 6000 décisions prescrivent des travaux publics soumis à étude d’impact en France. Parmi ces dossiers, des travaux publics, mais également des travaux privés. Dans les deux cas, l’importance et le niveau de nuisances provoqué
60 Les lignes haute tension et surtout très haute tension, exigent d’une part la construction de
fondations importantes, et d’autre part l’aménagement, en zone rurale, de bandes coupe-feu pour limiter les risques d’incendie. Ces zones coupe-feu sont inexploitables du point de vue agricole et non constructibles.
61Seuil fixé par le décret n° 93-245 du 25 février 1993. Avant le passage à l’euro, le seuil financier de
droit commun concernant l’étude d’impact était d’un montant de 12 millions de francs. Le décret 2003- 767 du 1er août 2003 a néanmoins, en procédant officiellement à la conversion du seuil en euros,
procédé à son relèvement, puisque le seuil est désormais fixé à 1, 9 millions d’euros. Cette revalorisation tient compte de l’augmentation des prix survenue depuis 1993, bien que, ainsi que le souligne le professeur ROMI, « maintenir le seuil à l’équivalent strict en euros des 12 millions aurait
manifesté une volonté d’étendre l’évaluation des impacts, plus conforme à l’air du temps, aux tendances du droit européen et à la logique internationale» (« Un pas en avant, un pas en arrière : la valse des études d’impact », Droit de l’environnement n° 111, septembre 2003, page 159).
62Article 1erdu décret 2006-578 du 22 mai 2006 relatif à l’information et à la participation du public en
matière d’environnement, JORF du 23 mai 2006, codifié à l’article R 122-4 du code de l’environnement.
par les travaux ne sont pris en compte que de manière incidente, lorsqu’un ouvrage est soumis à étude d’impact. Si tel n’est pas le cas, les travaux publics pourront avoir lieu sans qu’aucune analyse de leur impact ait été réalisée. Et même lorsqu’une étude d’impact est prescrite, celle-ci présente certaines lacunes.
β. Les insuffisances des études d’impacts en matière de travaux publics
L’étude d’impact est tout d’abord insuffisante en termes de contenu, s’agissant de mesurer les impacts des travaux publics, indépendamment de ceux de l’ouvrage exécuté. Le décret du 12 octobre 1977 précise que l’étude d’impact doit comporter une analyse de l’état initial du site et de son environnement, une analyse des effets de l’ouvrage sur le site et les paysages, la faune et la flore, les milieux naturels et les équilibres biologiques, et le cas échéant sur la commodité du voisinage ainsi que sur