200 P. Bongrand et P. Laborier, « L’analyse politique de l’action publique confrontation des approches, des con-
cepts et des méthodes », Revue française de science politique, 2005, 55, 1, p. 75.
Afin de saisir les évolutions de l’autonomie d’Europol, nous avons tout d’abord envisagé une approche chronologique. Cependant, cette démarche ne permet pas de restituer pleinement les temporalités partiellement distinctes des facettes opérationnelles et organisationnelles que nous postulons soumises à des dynamiques d’accélération, de stagnation ou de ralentissement différentes. Les trois parties de cette thèse, chacune composée de deux chapitres, suivent par conséquent en partie un ordre chronologique et recouvrent en partie une dimension analytique. La première partie de notre travail vise à comprendre pourquoi et comment Europol a été créé, ce qui mobilise nos quatre hypothèses. Les réponses à ces interrogations préalables sont nécessaires pour le reste de notre thèse. Nous nous intéressons dans un premier chapitre au processus de problématisation d’Europol. Pour ce faire, nous adoptons une vision de plus long terme sur le développement de la coopération policière que nous postulons former le cadre initial de la réflexion sur la création de cette agence. Nous nous intéressons en particulier aux trajectoires socio-professionnelles, aux représentations et aux ressources des acteurs participant aux structures de coopération policière. L’objectif est de comprendre comment un nouveau diagnostic a été produit par un groupe restreint de policiers familiers à la coopération policière. Puis, nous analysons comment les idées de ce forum ont été mises sur l’agenda, discutées dans le forum politique et traduites dans le forum de communauté de politique publique dans le cadre des négociations sur le traité de Maastricht. Le chapitre 2 est dès lors consacré à la détermina- tion de l’autonomie formelle d’Europol lors de la rédaction de sa base légale durant les années 1990. Les négociations de celle-ci sont spécifiques en raison de la mise en place de précurseurs d’Europol, chargés d’aider à la préparation de la convention de 1995. Il se révèle dès lors par- ticulièrement intéressant d’étudier la participation de ces précurseurs aux négociations de l’agence, les points d’achoppement entre les délégations nationales et les premières réceptions de ce texte par les acteurs exclus du processus décisionnel, en particulier les parlementaires.
La deuxième partie de cette thèse est concentrée sur l’autonomie opérationnelle réelle d’Europol en relation avec les policiers nationaux des années 2000 au début des années 2010. Elle teste principalement et conjointement nos deux premières hypothèses. Nous nous interro- geons dans le chapitre 3 sur les ressources techniques et relationnelles des leaders de l’agence. Cette perspective nous permet par la suite de mieux appréhender les éventuelles variations tem- porelles dans leurs activités internes pour modeler la réputation de l’agence, leur traduction des dispositions formelles de l’agence. À cette fin, nous observons à la fois les tâches et priorités
sélectionnées et les pratiques mobilisées pour susciter une cohésion du personnel d’Europol. Le chapitre 4 vise à saisir les activités externes de ces leaders par rapport aux policiers natio- naux qui constituent une partie essentielle de la clientèle d’Europol. Or, conformément à nos propos supra, nous postulons que les leaders ne maîtrisent pas l’ensemble de leur environne- ment et la réputation attribuée à l’agence. Ce quatrième chapitre permet dans ce sens d’observer les possibles freins à l’européanisation des policiers nationaux et les différenciations possibles de ce processus. De la sorte, nous testons notre articulation entre réputation et européanisation dans un domaine de soft law.
Enfin, la troisième partie de cette thèse est dédiée aux échanges d’Europol avec les arènes politiques et aux représentations sociales de ces dernières, combinant nos quatre hypothèse.. Dans le chapitre 5, nous observons l’autonomie réelle de l’agence par rapport au Conseil, mais aussi par rapport à la Commission et au Parlement européen durant la première moitié des an- nées 2000. Puis, nous tâchons de saisir comment celle-ci a en partie alimenté les transforma- tions de l’autonomie formelle d’Europol par le biais de la décision de 2009. Cette dernière a en outre été adoptée dans un contexte de transformation de l’UE à la suite de l’adoption du traité de Lisbonne, à même de modifier le statu quo existant. Enfin, nous abordons dans le chapitre 6 la temporalité plus récente qui est marquée par la perception d’une double crise : celle de la sécurité intérieure et de l’intégration européenne. Cette interprétation de l’environnement pour- rait dès lors mener à un changement substantiel de l’autonomie d’Europol du point de vue réel et formel, en lien avec les facettes opérationnelles et organisationnelles.
Première partie
Des acteurs et dynamiques enchevêtrés au fondement de la créa-
tion d’Europol
Afin d’étudier la trajectoire institutionnelle d’une agence, il se révèle essentiel de com- prendre d’une part pourquoi elle a été créée (chapitre 1) et d’autre part comment elle a été mise en place par le biais de sa base légale (chapitre 2). La première partie de cette thèse vise à répondre à ces deux questionnements, abordés par la plupart des travaux existants de manière fonctionnaliste. En effet, comme rappelé dans l’introduction, les publications sur les agences sont dominées par le modèle P-A selon lequel une agence se voit déléguer des pouvoirs afin de répondre à des besoins fonctionnels202. Certains travaux ont enrichi ce postulat de départ en identifiant d’autres variables explicatives à la mise en place d’une agence, telles que la quête d’équilibre entre les institutions de l’UE ou la diffusion d’un nouveau paradigme d’agenciari- sation203. Pour autant, nous avons démontré l’inadéquation de ces différents éléments avec les agences JAI204 et Europol en particulier. Il n’est pas question de délégation de pouvoirs dans la mesure où ces agences produisent des activités et de l’expertise qui ne sont exercées par aucun autre acteur ou groupe d’acteurs. De plus, Europol n’a pas été initialement créé comme une agence de l’UE, mais comme une organisation intergouvernementale, avec de faibles préroga- tives des institutions européennes. Dans ce sens, si la dynamique d’agenciarisation a éventuel- lement pu faciliter la mise en place d’Europol, elle n’en est pas un élément explicatif pour autant.
Par conséquent, nous pensons la nécessité d’identifier plus précisément les acteurs ayant défendu la création d’Europol et le problème auquel celui-ci est censé répondre, mais également les ressources de ces acteurs, leurs soutiens et les résistances à ce diagnostic. Cette perspective
202 H. Kassim et A. Menon, « The Principal-Agent Approach and the Study of the European Union », art. cit.,
p. 126 ; R. Dehousse, « Delegation of Powers in the European Union: The Need for a Multi-Principals Model »,
West European Politics, 2008, 31, 4, p. 789‑805 ; T. Delreux et J. Adriaensen, « Introduction », art. cit.
203 M. Groenleer, The Autonomy of European Union Agencies, op. cit., p. 44‑47.
204 J. Pollak et P. Slominski, « Experimentalist but not Accountable Governance? », art. cit., p. 905 ; J. J. Rijpma,
« Justice and Home Affairs Agencies », art. cit. ; J. J. Rijpma, « Hybrid Agencification in the Area of Freedom, Security and Justice and its Inherent Tensions », art. cit., p. 98.
nous semble d’autant plus intéressante qu’une grande partie de la littérature existante restitue la création d’Europol dans le sillage des développements historiques de la coopération policière, sans toujours expliquer pourquoi cette solution d’Europol a été défendue parmi d’autres. Dans ce sens, l’adoption d’une agence ne doit pas être pensée comme une réponse naturelle à l’inter- nationalisation de la criminalité au risque d’occulter les autres projets qui auraient été possibles. Ainsi, nous postulons qu’il n’est nullement évident qu’Europol ait été créé. Le développement d’une coopération policière aurait pu être possible uniquement au niveau international face à une criminalité qui est perçue comme internationale. Une alternative aurait pu être le rattache- ment du projet Europol à d’autres cadres de coopération politique européenne que l’UE, par exemple le Conseil de l’Europe. Cette démarche implique dès lors de comprendre pourquoi et comment ce diagnostic a été formé et défendu par certains acteurs a priori au sein du forum professionnel205, pourquoi et comment il a été repris par Helmut Kohl lors de la CIG de Maas- tricht comme forum de communauté de politique publique206, pourquoi et comment il a été perçu par les autres délégations nationales et traduit dans le cadre du traité de Maastricht. Au fil de ce premier chapitre, nous apportons certains éléments de connaissances à même de tester dans la suite de ce travail trois hypothèses. Il s’agit des hypothèses 2 en nous concentrant sur les représentations sociales des policiers participant à la coopération policière, 3 en saisissant pourquoi les professionnels de la politique intègrent la coopération policière et 4 de cette thèse en observant les modalités de cette intégration (chapitre 1).
En mettant en lumière les acteurs ayant présidé à la problématisation d’Europol, nous pouvons plus aisément saisir comment il a été mis en place, c’est-à-dire le degré et les modalités d’autonomie formelle accordés par sa base légale207. Le modèle P-A dominant se concentre sur
la résolution d’un dilemme posé aux principaux. Ces derniers doivent veiller à préserver la marge de manœuvre accordée à l’agent pour qu’il accomplisse ses missions, sans qu’il puisse échapper au contrôle de ses principaux. La littérature sur l’autonomie permet de dépasser cette
205 Comme rappelé précédemment, ce forum des professionnels d’un secteur composé d’acteurs de la société civile
n’est initialement pas intégré par Bruno Jobert, mais par Ève Fouilleux lorsqu’elle reprend ce modèle pour l’ap- pliquer à une politique sectorielle spécifique dans « Entre production et institutionnalisation des idées », art. cit, p. 279.
206 Ibid.
207 E. M. Busuioc, D. Curtin et M. Groenleer, « Agency Growth between Autonomy and Accountability », art.
tension inéluctable par une reconfiguration des concepts mobilisés en démontrant la compati- bilité possible entre autonomie et redevabilité208. La première implique dès lors l’idée d’une capacité d’action laissée à l’agence, pouvant réaliser ses activités en étant soumise à des méca- nismes de redevabilité, bien moins intrusifs que ceux de contrôle209. Cette articulation analy- tique nous a conduite à distinguer plus clairement les enjeux opérationnels de l’autonomie for- melle de ceux organisationnels.
Pour autant, les travaux sur l’autonomie ne prêtent pas toujours une attention suffisante aux acteurs et dynamiques de rédaction de la base légale de l’agence. Celle-ci tend parfois à être appréhendée selon une logique fonctionnaliste comme la simple traduction des facteurs à l’ori- gine de sa création. Nous postulons au contraire qu’une possible reconfiguration des problèmes et des solutions peut être opérée entre la phase de construction d’un diagnostic et sa formulation dans le texte fondateur de l’agence, c’est-à-dire entre le forum de production des idées et celui de traduction de celles-ci en solutions d’action publique210. Nous pensons que des acteurs distincts, porteurs de représentations sociales variées, peuvent participer à ce processus décisionnel. Ce dernier donnerait dès lors lieu à de nouvelles interactions par rapport à la phase de problématisa- tion du fait de la reconfiguration potentielle des ressources, des alliances, des enjeux discutés.
Cette démarche nous semble d’autant plus nécessaire dans le cas d’Europol en raison de la spécificité de la préparation de sa base légale marquée par l’établissement de structures cen- sées apporter une importante expertise technique. En effet, l’équipe de projet Europol (EPE) a été mise en place en 1992, remplacée par l’Unité Drogues Europol (UDE) en 1993, afin de résoudre un certain nombre de problèmes dans un contexte d’importante incertitude sur les activités opérationnelles du futur Europol. Or, la création de ces structures ne nous semble pas neutre sur le processus décisionnel. Ainsi, en reprenant les termes d’Antoine Mégie, nous nous fondons sur « l’hypothèse que l’élaboration de la politique européenne a été produite à travers les représentations, choix et pratiques quotidiennes d’acteurs du niveau meso qui ont incarné ce secteur et sont entrées dans les négociations intergouvernementales aux côtés des représen- tants politiques nationaux et européens »211. Il s’avère donc pertinent de comprendre quels sont
208 E. M. Busuioc, D. Curtin et M. Groenleer, « Agency Growth between Autonomy and Accountability », art. cit. 209 M. Bovens, « Analysing and Assessing Accountability », art. cit. ; E. M. Busuioc et M. Groenleer, « Wielders
of Supranational Power », art. cit., p. 131 ; E. M. Busuioc, D. Curtin et M. Groenleer, « Agency Growth between Autonomy and Accountability », art. cit., p. 852.
210 È. Fouilleux, « Entre production et institutionnalisation des idées », art. cit.
211 A. Mégie, « The Origin of EU Authority in Criminal Matters: A Sociology of Legal Experts in European Policy-
les acteurs participant à ces structures, en particulier leurs leaders212. Le rôle de ces derniers
peut être pensé au sein de l’agence et en-dehors par le biais de leurs interactions avec leur environnement. En nous appuyant sur la littérature existante, ces acteurs devraient tendre à renforcer l’autonomie de leur organisation et nous postulons que cette réflexion peut être pro- longée en supposant qu’ils chercheraient également à étendre les capacités d’action du futur Europol. Cette perspective nous permet d’étudier l’autonomie réelle de ces précurseurs d’Eu- ropol s’ils arrivent à affirmer leurs propres représentations sociales et diagnostics dans le cadre des négociations de la convention Europol. À cet égard, nous pourrions apporter certains élé- ments de réponse sur les rétroactions entre autonomie réelle et formelle213. En analysant le rôle des leaders et leurs ressources, les représentations sociales et contributions des policiers natio- naux et celles des professionnels de la politique et le poids des modalités organisationnelles intergouvernementales sur l’autonomie d’Europol, nous testons une partie de nos quatre hypo- thèses de recherche (chapitre 2).
212 Entre autres, F. E. Rourke, Bureaucracy, Politics, and Public Policy, op. cit., p. 106‑107 ; E. C. Hargrove et J.
C. Glidewell (eds.), Impossible Jobs in Public Management, op. cit. ; P. Selznick, Leadership in Administration,
op. cit. ; K. J. Meier et J. Bohte, Politics and the Bureaucracy, op. cit. ; M. Groenleer, The Autonomy of European Union Agencies, op. cit., p. 75‑77.
C
HAPITRE1
LA PROBLEMATISATION INITIALE D
’E
UROPOLCe premier chapitre vise à comprendre comment est née l’idée d’Europol et prend le parti de mettre en lumière les acteurs ayant présidé à la mise en place de cette agence. Une remarque préliminaire essentielle est que ce chapitre s’appuie moins sur notre travail de terrain, mais plutôt sur une analyse de la littérature existante sur cette question qui dépasse en partie le cadre chronologique principal de la thèse. Notre objectif est de la sorte de dépasser toute logique fonctionnaliste ou tout discours naturalisant cette dynamique, surprenante à deux égards prin- cipaux. Premièrement, la justification apportée à la création d’Europol est la lutte contre la criminalité internationale et le terrorisme. Pour autant, ce problème est déjà pris en charge par plusieurs structures de coopération policière internationale préexistantes, la plus connue d’entre elles étant Interpol, alors qu’Europol est institué au niveau européen. Cette disjonction nous paraît dès lors renforcer notre postulat que cette agence n’est pas créée pour traiter un problème précis et nouveau, mais qu’elle résulte de dynamiques complexes. Deuxièmement, bien qu’Eu- ropol soit initialement une organisation intergouvernementale, il est rattaché au cadre commu- nautaire par le biais du traité de Maastricht. Ce dernier crée dans le même temps le domaine JAI tandis que, jusque-là, ces enjeux régaliens étaient totalement exclus de l’UE. Il apparaît dès lors pertinent de questionner cette transformation et cette temporalité qui, à nos yeux, ne sont pas réductibles à une dynamique de spill-over. Ce simple débordement de la construction du marché européen à d’autres secteurs tend à occulter le rôle des acteurs et les frictions à l’œuvre dans l’intégration européenne, en particulier dans les domaines régaliens214.
Dans une première section, nous revenons sur les évolutions historiques de la coopération policière depuis le XVIIIème siècle, restituées par une littérature importante de sociologie de la police215. Nous appréhendons celles-ci comme le résultat d’une interprétation spécifique de
214 Cf. par exemple A. Mégie, Eurojust et le mandat d’arrêt européen, op. cit. ; C. Boswell, « Justice and Home
Affairs » dans M. P. Egan, N. Nugent et W. E. Paterson (eds.), Research Agendas in EU Studies: Stalking the
Elephant, Basingstoke ; New York, Palgrave Macmillan, 2010, p. 278‑304 ; V. Guiraudon, « European Integration and Migration Policy », art. cit.
215 Cf. notamment N. Walker, « The Pattern of Transnational Policing », art. cit. ; M. Deflem, Policing World
Society: Historical Foundations of International Police Cooperation, Oxford ; New York, Oxford University Press
la mondialisation et de la prolifération des échanges de la part des policiers. Du fait de l’imbri- cation très étroite entre le travail de police et l’État, cette mutation soulève un ensemble de questions sur les échanges d’informations entre des forces policières d’États antagonistes216.
Cette imperméabilité aux enjeux politiques semble difficilement réalisable et nous postulons que c’est cette relation ambivalente entre les champ politique et policier qui a grandement com- pliqué la coopération policière internationale. Cet échec de l’isolement pourrait expliquer le développement d’un nouvel échelon européen de coopération policière dans les années 1970, rendu possible par la proximité des gouvernements nationaux qui facilite les interactions entre policiers. Nous supposons que cette dynamique représenterait un premier ensemble de muta- tions, à même de créer de nouveaux espaces discursifs et lieux de production d’idées dont pour- rait émerger Europol (section 1).
Dans une seconde section, nous tâchons de comprendre pourquoi et comment a été pensée l’idée d’Europol dans ce forum des professionnels217. Force est de constater que cette dyna-
mique coïncide avec des développements parallèles de mise en place d’espaces de libre circu- lation en Europe décidée au niveau politique. La connexion entre ces deux forums n’a rien d’évident, elle suppose la domination d’un processus de codage et de décodage218 de la réalité
spécifique qui mène à l’affirmation d’une solution spécifique qui serait Europol. Nous visons donc à comprendre comment ce diagnostic passe premièrement de cet espace discursif des pro- fessionnels au forum politique219 par la proposition formulée d’un FBI européen d’Helmut Kohl
lors de la CIG de 1991. Puis, deuxièmement, comment il est transféré de celui-ci au forum de communauté de politique publique220 durant les négociations du traité de Maastricht. Nous pos- tulons que la trajectoire de cette idée n’est pas neutre sur sa formulation. Elle pourrait entraîner un certain nombre de retraduction des problèmes et solutions par rapport à la problématisation initiale, pensée dans les enceintes de coopération policière. Nous cherchons dans ce sens à identifier les acteurs, individus et organisations, qui portent cette solution, leurs représentations
et N. Gerspacher, « A Market-Oriented Explanation of the Expansion of the Role of Europol », art. cit. ; F. Lemieux, « The Nature and Structure of International Police Cooperation », art. cit.
216 Cf. notamment N. Walker, « The Pattern of Transnational Policing », art. cit. ; M. Deflem, Policing World
Society, op. cit., M. Anderson, Policing the World, op. cit.
217 È. Fouilleux, « Entre production et institutionnalisation des idées », art. cit., p. 279.
218 A. Smith entend par ce processus la perception d'un problème puis son interprétation pour produire des straté-
gies d'action, « Institutions et intégration européenne. Une méthode de recherche pour un objet problématisé », art. cit., p. 236.
219 Ibid. ; B. Jobert, « Le retour du politique », art. cit. 220 Ibid.
sociales de la réalité et de la réalité souhaitée, mais également les résistances afin de saisir les modalités de création d’Europol et plus largement du domaine JAI par ce traité (section 2).