Section 1. Un objet de recherche au croisement de plusieurs littératures
A. Des évolutions au carrefour de l’environnement sécuritaire et européen
Un nombre limité de travaux académiques est consacré aux transformations d’Europol de sa création à aujourd’hui et peu de chercheurs se sont spécialisés sur cette agence. Cette situa- tion est interprétée par Elena Madalina Busuioc, Deirdre Curtin et Martijn Groenleer comme potentiellement liée à la « nature très sensible de ses tâches »24, compliquant toute recherche. Cette faiblesse numérique ne doit pas néanmoins masquer les apports des auteurs qui nous ont précédée au sein desquels nous pouvons distinguer différentes focales.
Très brièvement, nous pouvons citer plusieurs publications provenant de personnes ayant occupé des postes en lien avec Europol25 sur lesquelles nous ne nous attardons pas ici en raison de leur nature généralement descriptive. Elles ne peuvent pour autant pas être ignorées et ont le mérite de révéler les représentations de certains membres d’Europol, en particulier quant à l’avenir de l’agence. De même, nous ne détaillons pas ici les travaux juridiques sur les trans- formations des bases légales de cette agence ou du moins de certaines des dispositions26. Si ces
24 E. M. Busuioc, D. Curtin et M. Groenleer, « Agency Growth between Autonomy and Accountability: The Eu-
ropean Police Office as a « Living Institution » », Journal of European Public Policy, 2011, 18, 6, p. 849.
25 Nous pouvons citer le cas de Jürgen Storbeck, directeur d’Europol (« The European Union and Enlargement:
Challenge and Opportunity for Europol in the Fight Against International Crime », European Foreign Affairs
Review, 2003, 8, 3, p. 283‑288), d’Alfredo Nunzi, membre du secrétariat du conseil d’administration de l’agence (« European Police Office », Revue internationale de droit pénal, 2007, 77, 1, p. 285‑292) ; de Willy Bruggeman, ancien directeur adjoint d’Europol (« What Are the Options for Improving Democratic Control of Europol and for Proving it with Adequate Operational Capabilities? », Studia Diplomatica, 2006, 59, 1, p. 163‑181 ; avec M. Den Boer, « Shifting Gear : Europol in the Contemporary Policing Era », Politique européenne, 2007, 23, 3, p. 77‑91 ; avec R. Toxopeus, « Europol and The External Dimension of The EU’s Justice and Home Affairs Policy » dans Jaap de Zwaan, Edwin Bakker et Sico van der Meer (eds.), Challenges in a Changing World, La Haye, T. M. C. Asser Press, 2009, p. 163‑177) ; ou encore de Patrick Zanders, représentant belge au conseil d’administration de l’agence (avec R. Genson, « Le développement de la coopération policière dans l’Union européenne - Quel avenir pour Europol ? », Revue du marché commun et de l’Union européenne, 2007, 504, p. 5‑13).
26 Par exemple, N. Dorn, « The End of Organised Crime in the European Union », Rochester, Social Science
Research Network Scholary Paper ID 1289558, 2008 ; A. De Moor et G. Vermeulen, « Europol, quoi de neuf ? Une approche critique de la décision Europol », Revue internationale de droit pénal, 2011, 82, 1, p. 157‑187 ; C. Blasi Casagran, « The New Europol Legal Framework: Implications for EU Exchanges of Information in the Field
recherches sont riches d’enseignements pour comprendre des points particuliers des négocia- tions des textes fondateurs d’Europol, elles restent généralement peu fondées empiriquement et ne permettent pas de saisir les mutations plus générales de l’agence.
Nous valorisons en revanche certaines publications liées aux niveaux meso et micro de la coopération policière européenne. C’est le cas de certaines recherches inscrivant la création d’Europol dans les changements de la police et le développement progressif de la coopération policière internationale sur un temps long. Elles mettent de la sorte en lumière la formation de certaines enceintes de socialisation, permettant une maturation de l’idée d’Europol et l’acqui- sition de ressources et savoir-faire spécifiques par un groupe restreint de policiers multi-posi- tionnés dont le projet aurait ensuite été récupéré par Helmut Kohl27. D’autres travaux très inté- ressants ont trait aux activités opérationnelles d’Europol et à ses relations avec les services de police des États membres. Ceux-ci tendent à démontrer la résistance des policiers à cette di- mension européenne, en dépit des outils et services mis en place par le biais d’Europol pour soutenir les enquêtes nationales28. C’est en particulier le cas dans la lutte contre le terrorisme. Ce dernier est généralement conçu comme l’enjeu sécuritaire au cœur de la souveraineté natio- nale29. Ces chercheurs apportent de la sorte des éléments empiriques sur les pratiques et repré- sentations des acteurs policiers et des savoirs opérationnels développés par l’agence.
of Law Enforcement » dans M. O’Neill et Ken Swinton (eds.), Challenges and Critiques of the EU Internal Secu-
rity Strategy: Rights, Power and Security, Cambridge, Cambridge Scholars, 2017, p. 149‑169 ; V. Kreilinger, « A Watchdog over Europe’s Policemen: The New Joint Parliamentary Scrutiny Group for Europol », Policy Paper 197, Berlin, Jacques Delors Institut, 2017 ; I. Cooper, « A New Form of Democratic Oversight in the EU: The Joint Parliamentary Scrutiny Group for Europol », Perspectives on Federalism, 2018, 10, 3, p. 184-213.
27 Entre autres, D. Bigo, Polices en réseaux, op. cit. ; F. Lemieux et N. Gerspacher, « A Market-Oriented Expla-
nation of the Expansion of the Role of Europol, Filling the Demand for Criminal Intelligence through Entrepre- neurial Initiatives » dans F. Lemieux (ed.), International Police Cooperation: Emerging Issues, Theory and Prac-
tice, Cullompton, Willan Publishing, 2010, p. 63‑81.
28 De manière non exhaustive, S. Rozée, C. Kaunert et S. Léonard, « Is Europol a Comprehensive Policing Ac-
tor? », Perspectives on European Politics and Society, 2013, 14, 3, p. 372‑387 ; E. M. Busuioc, « Friend or Foe? Inter-Agency Cooperation, Organizational Reputation and Turf », Public Administration, 2016, 94, 1, p. 40‑56 ; V. Mitsilegas et F. Giuffrida, The Role of EU Agencies in Fighting Transnational Environmental Crime: New
Challenges for Eurojust and Europol, Leiden ; Boston, Brill (collection « Brill Research Perspectives »), 2017.
29 M. Deflem, « Europol and the Policing of International Terrorism: Counter‑Terrorism in a Global Perspective »,
Justice Quarterly, 2006, 23, 3, p. 336‑359 ; O. Bureš, « Europol’s Fledgling Counterterrorism Role », Terrorism
and Political Violence, 2008, 20, 4, p. 498‑517 ; B. Fägersten, « Bureaucratic Resistance to International Intelli- gence Cooperation – The Case of Europol », Intelligence and National Security, 2010, 25, 4, p. 500‑520 ; C. Kaunert, « Europol and EU Counterterrorism: International Security Actorness in the External Dimension », Stud-
ies in Conflict & Terrorism, 2010, 33, 7, p. 652‑671 ; O. Bureš, « Intelligence Sharing and the Fight against Ter- rorism in the EU: Lessons Learned from Europol », European View, 2016, 15, 1, p. 57‑66 ; E. Ilbiz, C. Kaunert et D. Anagnostakis, « The Counterterrorism Agreements of Europol with Third Countries: Data Protection and Power Asymmetry », Terrorism and Political Violence, 2017, 29, 6, p. 967‑984 ; J. Jansson, « Building Resilience,
Nous nous appuyons moins, ou de manière plus ponctuelle, sur les recherches qui, à l’ins- tar de l’état de la littérature sur les objets « justice et affaires intérieures » (JAI)30, sont réalisées par une partie de la communauté scientifique, strictement spécialisée dans l’objet « police ». Celles-ci tendent ainsi à n’étudier l’UE et Europol que comme une étude de cas du développe- ment de la police31. De même, si les études critiques de sécurité peuvent apporter de nombreuses informations et réflexions stimulantes, leur appréhension des enjeux de sécurité intérieure comme soumis à des dynamiques particulières dans un contexte de sécuritisation de la politique et de la société entrave toute montée en généralité32. Nous pensons donc nécessaire de prendre en compte les spécificités de l’environnement professionnel d’Europol. Toutefois, nous consi- dérons la police comme une profession et la sécurité intérieure comme un secteur d’action pu- blique pouvant être analysés avec les mêmes outils que les autres professions et domaines. Les travaux sur la sociologie de la police constituent à ce titre une ressource importante de notre thèse, puisqu’ils offrent des éclairages sur une partie de l’environnement d’Europol, mais ne suffisent pas à expliquer les évolutions de cette agence. Notre ambition est de montrer l’imbri- cation entre des processus propres au monde policier et aux arènes politiques et nous plaidons à ce titre pour une normalisation des enjeux de sécurité dans ce cadre.
De surcroît, un certain nombre de chercheurs s’inscrivant dans le champ des études euro- péennes a pris Europol, et plus largement le domaine JAI, comme un cas d’étude de l’intégra- tion européenne33. À la différence des auteurs précédents, ceux-ci ne se sont intéressés qu’à la
Demolishing Accountability? The Role of Europol in Counter-Terrorism », Policing and Society, 2018, 28, 4, p. 432‑447.
30 F. Trauner et A. Ripoll Servent, « Justice and Home Affairs Research: Introducing the State of Art and Avenues
for Further Research » dans A. Ripoll Servent et F. Trauner (eds.), The Routledge Handbook of Justice and Home
Affairs Research, Abingdon ; New York, Routledge, 2018, p. 4.
31 C’est par exemple le cas d’un certain nombre d’ouvrages rassemblant un ensemble de contributions sur la police
et traitant de manière très rapide d’Europol comme l’une des mutations parmi d’autres de la police. Cf. N. Walker, « The Pattern of Transnational Policing » dans T. Newburn (ed.), Handbook of Policing, Cullompton, Willan Pub- lishing, 2003, p. 111‑132 ; F. Lemieux, « The Nature and Structure of International Police Cooperation : An Intro- duction » dans F. Lemieux (ed.), International Police Cooperation: Emerging Issues, Theory and Practice, Cul- lompton, Willan Publishing, 2010, p. 1‑24 ; L. Guille, « Police and Judicial Cooperation in Europe : Bilateral ver- sus Multilateral Cooperation » dans F. Lemieux (ed.), International Police Cooperation: Emerging Issues, Theory
and Practice, Cullompton, Willan Publishing, 2010, p. 25‑41 ; F. Jobard et J. de Maillard, Sociologie de la police :
politiques, organisations, réformes, Paris, Armand Colin, 2015.
32 Sans que les auteurs ne s’en revendiquent clairement et que ce courant soit véritablement défini, ces travaux
cherchent principalement à « déconstruire les discours et les pratiques de sécurité » (D. Simonneau, « Regard cri- tique sur le label « études critiques de sécurité » », Études internationales, 2015, 46, 2‑3, p. 160). Par exemple, D. Bigo, Polices en réseaux, op. cit. ; D. Bigo et al., « Mapping the Field of the EU Internal Security Agencies » dans D. Bigo (ed.), The Field of the EU Internal Security Agencies, Paris, L'Harmattan, 2007, p. 5‑66.
gouvernance de ce secteur, généralement au prisme des débats entre néofonctionnalisme34 et
intergouvernementalisme35. Ces deux méta théories, issues des relations internationales, se con- tredisent sur leurs postulats centraux, en premier chef le rôle des États membres et des institu- tions européennes dans le processus d’intégration européenne, et en arrivent à des conclusions très différentes sur un même objet. Or, ces discussions se résument à une sorte de dialectique autour d’un même verre que certains chercheurs perçoivent à moitié vide et d’autres à moitié plein. En effet, les premiers ont cherché à démontrer que le renforcement des institutions euro- péennes dans la gouvernance d’Europol était lié à un spill-over mécanique, amené à se pour- suivre et à supprimer toute dérogation intergouvernementale36. Au contraire, les tenants de l’in- tergouvernementalisme ont pensé la coopération policière, et le domaine JAI de manière plus générale, comme un « cas par excellence »37 d’illustration de leurs hypothèses. Pour saisir les verrous intergouvernementaux persistants dans ce secteur d’action publique et les nombreuses dérogations à la méthode communautaire, ces auteurs ont mis en exergue la résilience et résis- tance des États membres dans le processus d’intégration européenne38.
Si cette opposition « binaire »39 entre fonctionnalisme et intergouvernementalisme est de- venue moins structurante de cette littérature, elle n’en a pas moins poussé de nombreux cher- cheurs à proposer une normalisation des études européennes40 dans laquelle nous nous inscri-
vons. L’objectif de ces travaux est ainsi de s’extraire d’un débat, pensé au mieux par certains
34 Les travaux d’E. B. Haas (The Uniting of Europe: Political, Social, and Economic Forces 1950 - 1957, Stanford,
Stanford University Press, 1958) ont été renouvelés par ceux d’A. Stone Sweet, W. Sandholtz et N. Fligstein (eds.),
The Institutionalization of Europe, Oxford, Oxford University Press, 2001.
35 Initié par les travaux de S. Hoffmann (« Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation-state and the Case of
Western Europe », Daedalus, 1966, 95, 3, p. 862‑915), il a été actualisé par l’intergouvernementalisme libéral d’A. Moravcsik (« A New Statecraft? Supranational Entrepreneurs and International Cooperation », International
Organization, 1999, 53, 2, p. 267‑306), puis par le New Intergovernementalism de C. J. Bickerton, D. Hodson et U. Puetter (« The New Intergovernmentalism: European Integration in the Post-Maastricht Era », Journal of Com-
mon Market Studies, 2015, 53, 4, p. 703‑722 ; cf. aussi U. Puetter, The European Council and the Council: New
Intergovernmentalism and Institutional Change, Oxford, Oxford University Press, 2004).
36 J. Monar, « The Dynamics of Justice and Home Affairs », art. cit. ; J. D. Occhipinti, The Politics of EU Police
Cooperation, op. cit. ; J. D. Occhipinti, « Still Moving Toward a European FBI? Re-Examining the Politics of EU
Police Cooperation », Intelligence and National Security, 2015, 30, 2‑3, p. 234‑258.
37 S. Wolff, « Integrating in Justice and Home Affairs: A Case of New Intergovernmentalism Par Excellence? »
dans Christopher J. Bickerton, Dermot Hodson et Uwe Puetter (eds.), The New Intergovernmentalism. States and
Supranational Actors in the Post-Maastricht Era, Oxford, Oxford University Press, 2015, p. 129‑145.
38 U. Puetter, The European Council and the Council, op. cit., p. 16‑19 ; C. J. Bickerton, D. Hodson et U. Puetter,
« The New Intergovernmentalism », art. cit., p. 703.
39 A. Smith, Le gouvernement de l’Union européenne : une sociologie politique, deuxième édition, Paris, LGDJ -
Lextenso Éditions, 2010, p. 18.
40 M. Rhinard, « Public Policy Approaches and the Study of European Union Justice and Home Affairs » dans A.
comme « stérile »41 entre des théories qui ne s’intéresseraient en réalité pas aux mêmes objets
ni aux mêmes temporalités.
En outre, la normalisation des recherches sur l’UE se distingue de la quête commune des fonctionnalistes et des intergouvernementalistes de production d’une série de pistes explica- tives, devant s’appliquer de manière uniforme et permettre de saisir l’ensemble des dimensions et phénomènes de l’intégration européenne42. Cette démarche se heurte de prime abord à la
diversité sectorielle de la construction européenne. De plus, en se focalisant sur pourquoi les États coopèrent, cette théorisation à l’extrême ne permettrait pas d’éclairer ce qu’il résulte de cette coopération, ni les différents facteurs influençant le processus de fabrication des politiques publiques43. Cette perspective de normalisation est dès lors parfaitement résumée par Sabine Saurugger : « Il ne s’agit pas de s’interroger sur le développement de pouvoirs supranationaux et sur ceux qui restent encore au niveau des États membres, mais d’analyser les processus com- plexes qui sont au cœur de cette intégration […] [pour] une meilleure compréhension du sys- tème politique et social communautaire »44.
Cette compréhension pourrait être apportée par la boîte à outils de l’analyse des politiques publiques. Cette dernière vise à expliquer comment et à quelles fins une politique publique a été élaborée et comment elle a été mise en œuvre45. Son objectif n’est pas uniquement de com-
prendre les décisions prises, mais aussi celles qui n’ont pas été adoptées, en mettant en exergue les logiques d’action et logiques de sens liées à la diversité d’acteurs en présence46. La norma-
lisation des études européennes ne signifie pas pour autant que l’UE est pensée comme une forme de gouvernement similaire à ce qu’il existe au sein des États. Elle suppose surtout que l’UE est un lieu de production des politiques publiques, doté de certaines spécificités politiques et institutionnelles, liées en particulier à sa nature multi-niveaux47, pouvant être étudiées avec
41 A. Mégie, « Généalogie du champ de la coopération judiciaire européenne », Cultures & conflits, 2006, 62, p. 6. 42 S. Saurugger, Théories et concepts de l’intégration européenne, Paris, Presses de la Fondation nationale des
sciences politiques, 2009, p. 161. Sabine Saurugger cite notamment les propos d’Andy Smith et de Christian Le- quesne selon lesquels : « bien entendu, la modélisation abstraite a un rôle heuristique en science politique, mais elle ne peut en aucun cas devenir une raison d’être dans la mesure où le politique comme la politique ne se résume jamais à des typologies d’acteurs ou de jeux » (C. Lequesne et A. Smith, « Interpréter l’Europe : éléments pour une relance théorique », Cultures & conflits, 1997, 28, p. 171).
43 M. Rhinard, « Public Policy Approaches and the Study of European Union Justice and Home Affairs », art. cit.,
p. 42 ; S. Saurugger, Théories et concepts de l’intégration européenne, op. cit., p. 35‑155.
44 S. Saurugger, « Une sociologie de l’intégration européenne ? », Politique européenne, 2008, 25, 2, p. 8‑9. 45 P. Muller et Y. Surel, L’analyse des politiques publiques, Paris, Montchrestien, 1998, p. 10‑11.
46 Ibid., p. 15‑23.
47 P. Hassenteufel et Y. Surel, « Des politiques publiques comme les autres ? » : construction de l’objet et outils
les mêmes outils et analyses que ceux appliqués à l’action publique domestique48. C’est dans
ce cadre que s’inscrivent de nombreux travaux sur les agences de l’UE. Ils représentent une se- conde porte d’entrée pour saisir les évolutions d’Europol, pas uniquement comme une structure policière ou comme un cas d’étude des méta théories de l’UE, mais en tant qu’agence de l’UE chargée d’une mission spécifique, celle de la coopération policière européenne.