Section 2. La préparation du TUE, une fenêtre d’opportunité
A. Le lancement d’une réflexion dans un contexte de libre circulation
A. 2. Une mise sur agenda complexe
Une fois que les normes dominantes des membres de la communauté épistémique ont été affirmées dans le forum communautaire, il est intéressant d’étudier comment les logiques cau- sales de ces acteurs ont été transformées. En effet, ces derniers ne plaident plus uniquement pour une intensification de la coopération policière, mais proposent la création d’une nouvelle structure, l’UERS. Cette dernière semble a priori s’inscrire dans la réflexion ayant débuté dans les années 1970 sur les problèmes posés par la coopération informelle et les multiples clubs399 (§1). Pour autant, l’UE étant un système multi-niveaux, les forums de communauté de politique publique nationaux continuent à exister et peuvent influencer la conception de solutions au niveau communautaire400. Dans ce sens, nous observons comment l’idée du FBI européen, mis sur la table des négociations de la CIG de 1991 par Helmut Kohl, résulte de la production d’idées sur les forums allemands (§2). Toutefois, le forum de communauté de politique pu- blique au niveau de l’UE semble créer une hybridation entre ces deux processus discursifs pa- rallèles qui mène à la mention d’Europol par le TUE. Cette dynamique nous paraît principale- ment liée au fonctionnement différent de ce forum par rapport à celui des professionnels et par rapport aux forums nationaux. Les interactions entre des délégations nationales, disposant de représentations distinctes et dotées inégalement, représentent à nos yeux le principal facteur explicatif de ce processus (§3).
A.2. §1. Les clubs européens comme incubateurs
La création d’un groupe de coordinateurs sur la libre circulation des personnes par le Conseil européen de Rhodes, en charge de produire des idées sur la concrétisation d’un espace sans contrôles aux frontières, nous amène à considérer une dynamique de structuration d’une « élite programmatique ». Cette dernière peut être définie comme un groupe d’« acteurs collectifs structurés autour d’un programme de changement d’ensemble d’une politique publique et qui détiennent des positions de pouvoir leur permettant de participer directement à la décision »401.
399 L. Guille, « Police and Judicial Cooperation in Europe », art. cit., p. 29‑30.
400 È. Fouilleux, « Entre production et institutionnalisation des idées », art. cit., p. 279.
401 W. Genieys et P. Hassenteufel, « Qui gouverne les politiques publiques ? : par-delà la sociologie des élites »,
La dernière partie de cette définition nous amène en particulier à concevoir une transfor- mation et une maturation des membres de la communauté épistémique en élite programmatique. En effet, si auparavant ces acteurs bénéficiaient surtout d’une influence par le biais de leur ministère, leur structuration formelle par le biais du groupe de Rhodes leur offre une participa- tion plus directe au decision-making. En d’autres termes, en plus des ressources de savoir, de légitimité, de temps et de relations dont disposent déjà ces acteurs, la mise en œuvre de l’AUE leur confère des ressources positionnelles qui s’avèrent essentielles. Ces dernières conduisent dès lors à une intensification de l’apprentissage politique de ces acteurs, au cœur du concept d’élite programmatique402. Celui-ci consiste en la maîtrise des processus décisionnels et des
fonctions de représentant national et s’ajoute à deux autres formes d’apprentissage, également mises en exergue par W. Genieys et P. Hassenteufel. D’une part, nous avons déjà observé des apprentissages cognitifs, la capacité d’adaptation des représentations et diagnostics aux diffé- rents contextes rencontrés au fil des différents processus de décodage et recodage évoqués dans la section précédente. D’autre part, l’apprentissage instrumental suppose ici la maîtrise des en- jeux techniques du travail de police et de la coopération policière qui est liée à leur expérience cumulée403.
En outre, Patrick Hassenteufel et William Genieys identifient quatre caractéristiques dans les représentations sociales et discours des acteurs permettant de mettre en lumière l’existence d’une élite programmatique et leur partage d’un « programme de changement »404. Première-
ment, il s’agit « des objectifs ou des orientations générales faisant référence à des valeurs par- tagées et donnant une cohérence d’ensemble à une politique publique »405. Ceux-ci sont déjà au cœur de la communauté épistémique, composée de policiers qui défendent les impératifs de lutte contre l’internationalisation de la criminalité406. Deuxièmement, « l’analyse des enjeux et
de la situation conduisant à la formulation de problèmes et à un diagnostic servant de support à l’action »407 est la même que celle de la communauté épistémique. Les problèmes centraux
402 Ibid., p. 94. Pour cela, ces auteurs s’appuient sur P. J. May, « Policy Learning and Failure », Journal of Public
Policy, 1992, 12, 4, p. 331‑354.
403 W. Genieys et P. Hassenteufel, « Qui gouverne les politiques publiques ? », art. cit., p. 94. 404 Ibid., p. 95.
405 Ibid.
406 N. Walker, « The Pattern of Transnational Policing », art. cit. ; M. Deflem, Policing World Society, op. cit., M.
Anderson, Policing the World, op. cit. ; D. Bigo, Polices en réseaux, op. cit. ; N. Gerspacher, « The History of International Police Cooperation », art. cit ; J. Sheptycki, In Search of Transnational Policing, op. cit. ; M. Ander- son (ed.), Policing the European Union, op. cit.
soulevés par ces acteurs sont cristallisés par l’ouverture des frontières, construite comme né- cessitant des mesures compensatoires408. Troisièmement, « les argumentaires et les raisonne- ments légitimant l’action »409 sont ici concentrés sur la hausse de l’insécurité intérieure, sans coopération policière dans un espace de libre circulation410. Quatrièmement, ces acteurs offrent également « des préconisations de mesures concrètes et d’instruments permettant l’opération- nalisation du programme »411. Cette dernière dimension est l’objet de changements imputables à la transformation du rôle de la communauté épistémique, devant devenir force de solutions d’action publique précises.
Ces propositions sont pleinement traduites dans trois documents successifs adoptés rapi- dement : le document de Palma en juin 1989, préparé par le groupe de Rhodes412, la déclaration des ministres du groupe Trevi de décembre 1989413, ainsi que le programme d’action de Trevi, adopté en juin 1990, synthétisant l’ensemble des dispositions existantes en matière de coopéra- tion policière414. L’analyse de ces textes est particulièrement révélatrice du processus de ré- flexion et de la construction progressive d’une nouvelle forme de solution dans le forum des professionnels puisque les aspects secondaires de la logique causale de ces acteurs sont modi- fiés. Il n’est alors plus uniquement question d’un renforcement des échanges d’informations, mais d’une transformation de la coopération policière. Dans ce sens, les trois documents font apparaître clairement une volonté de centralisation et de formalisation de la coopération poli- cière. En particulier, au fil des documents et du travail du groupe de Trevi, a été élaborée l’idée d’établir au sein de chaque État membre une unité nationale de renseignement sur les stupé- fiants et leur pendant au niveau européen, une UERS. Ce dernier projet révèle en particulier la volonté de mettre en place une structure verticale et formelle de coopération policière pour pallier certaines des faiblesses identifiées précédemment par ces acteurs : la prolifération des
408 D. Bigo, Polices en réseaux, op. cit. ; M. Den Boer, « Crime et immigration dans l’Union européenne », art.
cit. ; M. Elvins, Anti-Drugs Policies of the European Union, op. cit.
409 W. Genieys et P. Hassenteufel, « Qui gouverne les politiques publiques ? », art. cit., p. 95. 410 A. Mégie, Eurojust et le mandat d’arrêt européen, op. cit., p. 65.
411 W. Genieys et P. Hassenteufel, « Qui gouverne les politiques publiques ? », art. cit., p. 95.
412 Document de Palma sur la libre circulation des personnes, rapport au Conseil européen du groupe des coordi-
nateurs de juin 1989.
413 Déclaration des ministres du groupe Trevi, décembre 1989, disponible sur http://www.state-
watch.org/semdoc/assets/files/keytexts/ktch2.pdf (consulté le 3 janvier 2018).
414 Programme d’action relatif au renforcement de la coopération policière et aux efforts de lutte contre le terro-
risme ou d’autres formes de criminalité organisée, juin 1990, disponible sur http://www.statewatch.org/semdoc/as- sets/files/keytexts/ktch2.pdf (consulté le 3 janvier 2018).
clubs, entravant les échanges d’informations, et la nature informelle de la coopération, source d’instabilité415.
L’UERS doit permettre de réunir en son sein des instruments techniques de centralisation des données, tels que des registres centraux permettant de stocker des données ou un système commun de recherche et d’information. Cette unité doit également mener au renforcement des échanges humains par le biais de la mise en place d’un réseau d’officiers de liaison. Cependant, plusieurs limites à cette UERS sont apparues clairement dans ces trois documents et se révèlent conformes aux savoirs et pratiques des policiers familiers à la coopération policière. Celles-ci traduisent une approche « pragmatique »416 de la coopération de la part de ces acteurs. Cette vision suppose ainsi « une construction progressive et avant tout opérationnelle des dispositifs de coopération […] où les autorités nationales restent les principaux décideurs »417. De prime abord, l’UERS est pensée comme une structure intergouvernementale et souple. Ainsi, si une certaine centralisation a été évoquée, elle s’appuie sur un réseau en étoile d’unités nationales et il est clairement précisé dans ces différents documents que les officiers de liaison demeurent soumis au droit de leur État d’origine. De plus, l’appellation de l’UERS renvoie à « une unité de renseignement », soulignant son absence de pouvoirs exécutifs et son cantonnement à un rôle d’échange d’informations. Enfin, l’UERS a été conçue initialement comme une unité eu- ropéenne de renseignement uniquement en matière de trafic de stupéfiants. Si cette forme de criminalité n’est pas la seule menace perçue par les acteurs de la sécurité intérieure, elle est pensée comme plus intimement liée à la liberté de circulation des marchandises et des personnes qui pourraient transporter de la drogue418. La question de cette focalisation initiale sur le trafic de drogues a d’ailleurs fait l’objet d’un débat puisque cette idée d’une unité européenne a été perçue comme un doublon potentiel de la myriade de structures déjà existantes en la matière419.
En affichant une forte cohérence dans leur participation au processus décisionnel, la struc- turation de cette élite programmatique sur la quête d’une nouvelle solution face à un change- ment macro décidé à un niveau politique a été centrale dans le processus de problématisation d’Europol, menant à un changement possible. En effet, les modalités pensées de l’UERS par
415 F. Lemieux, « The Nature and Structure of International Police Cooperation », art. cit. p. 2 ; L. Guille, « Police
and Judicial Cooperation in Europe », art. cit., p. 29‑30.
416 A. Mégie, « Vers la construction d’une expertise européenne en matière de coopération pénale ? », art. cit., p. 145. 417 Ibid., p. 146.
418 M. Elvins, Anti-Drugs Policies of the European Union, op. cit. ; J. Friedrichs, Fighting Terrorism and Drugs,
op. cit.
ces acteurs représentent des éléments fondateurs de l’identité d’Europol. Néanmoins, alors même que la solution nouvelle développée au sein de ces clubs était relativement avancée, une initiative concurrente a été lancée par la délégation allemande dans le cadre des négociations du traité de Maastricht, saisies comme une fenêtre d’opportunité420.
A.2. §2. Une mobilisation allemande concurrentielle
Si la solution de l’UERS face à la liberté de circulation a été progressivement développée au sein des clubs et de Trevi en particulier, une autre piste d’exploration d’une structure de coopération policière européenne a été pensée en parallèle par les policiers allemands. Dès 1974, le Bund Deutscher Kriminalbeamter, la fédération des fonctionnaires de police criminelle allemands, a soumis l’idée de créer une structure formelle centrale de coopération policière. Ce projet a échoué à cause du manque de soutien de l’ensemble des services de police allemands et du contexte plus général de prolifération des clubs, peu favorable à une telle organisation421. Cependant, un ancien membre de la direction d’Europol nous a expliqué que cette idée a été de nouveau formulée en 1986, lors d’une réunion organisée à Munich par la division allemande de l’association internationale de police : « Quand le désir d’une sorte d’Interpol européen a été exprimé, quelqu’un de l’audience a crié : « Exactement ! Nous avons besoin d’Europol ! » et cette prise de parole a été suivie d’applaudissements soudains, très forts »422.
Ce projet est finalement repris par le Bundeskriminalamt (BKA), en raison des représen- tations sociales dominantes de ses agents, de leurs pratiques et de leurs intérêts bureaucratiques. L’Allemagne est un État fédéral composé de Länder, dotés de leurs propres lois et de leur propre force de police, les Landeskriminalamt (LKA). Les compétences de police sont dès lors claire- ment réparties entre les polices fédérées et la police fédérale, le BKA, principalement au profit des premières. Le BKA est en charge de coordonner les activités nationales et de soutenir les LKA. En revanche, il dispose d’une juridiction propre en ce qui concerne la plupart des formes internationales de criminalité. Par conséquent, ce sont les agents du BKA qui représentent l’Al- lemagne dans les différents mécanismes de coopération européens, comme le StAR ou le Police Working Group on Terrorism423. Les membres du BKA sont plus familiers du travail européen
420 J. W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, New York, Harper Collins, 1990.
421 H. Busch, « Le piège légaliste. La coopération policière après Tampere », Cultures & Conflits, 2002, 45, p.
125‑132.
422 Réponses écrites d’un ancien membre de la direction d’Europol, avril 2018. 423 D. Bigo, Polices en réseaux, op. cit., p. 90‑95.
et international de police qu’ils perçoivent, en outre, comme une source d’expansion bureau- cratique. En effet, en raison de sa compétence fédérale subsidiaire, le BKA est, dans les années 1970 et 1980, très souvent court-circuité par les LKA qui renâclent à confier leurs informations au BKA, perçu comme un potentiel rival bureaucratique424. À ce titre, la création d’une struc- ture européenne centralisatrice des échanges d’informations est appréhendée par les membres du BKA comme une possibilité de renforcement de ses ressources et de son rôle. Reviendrait nécessairement au BKA la fonction de représentation nationale et les différents flux d’informa- tions devraient circuler par un point national hébergé en son sein, à l’instar de ce qu’il existe pour Interpol avec les bureaux centraux nationaux (BCN) ou Schengen avec les points SIRENE. De la sorte, les agents du BKA ont été décrits par un policier français interrogé comme les initiateurs d’une réflexion sur la création d’une structure européenne au niveau domestique :
Le BKA est très pushy pour Europol car c’est une agence fédérale, et depuis sa création il y a un protocole entre la police des Länder et le BKA avec une grande jalousie des Länder sur leurs prérogatives. Les Länder ne sont pas obligés de trans- mettre les informations. C’est une légitimation et cela permet de comprendre pour- quoi les Allemands sont très en faveur d’Europol, [il y a] juste un intérêt propre de cette agence d’augmenter sa connaissance des phénomènes criminels dans son pays pour garder sa légitimité et être la voix de son pays à l’étranger sur la pro- blématique de la menace criminelle et terroriste425.
Une solution plus ambitieuse que celle de l’UERS a donc progressivement été portée par le BKA et a coïncidé avec le forum politique, et plus précisément avec la vision politique et certains intérêts du Chancelier allemand, Helmut Kohl. Ce dernier souhaite dès les années 1980 relancer la construction européenne par un projet plus novateur et unificateur, tout en imposant la patte allemande dans le projet européen426. Le projet d’une structure européenne de police, grandement défendu par le BKA, semble alors une voie de concrétisation de ces ambitions et se situe à l’intersection du forum politique et de celui des professionnels. Cette intersection conduit à la formulation d’un FBI européen par le Chancelier allemand. En atteste un ancien directeur d’Europol alors qu’il était encore membre du BKA : « J’ai parlé à Kohl et il a dit : « Je dois réveiller l’idéal européen » avec une prise de conscience majeure venant de notre part sur les questions de sécurité, de terrorisme, de drogues […]. Nous avons été complètement surpris par l’initiative de Kohl, mais l’idée d’une structure comme Europol existait déjà
424 Ibid., p. 158.
425 Entretien avec un officier de police de la DRI de la DCPJ, octobre 2015. 426 D. Bigo, Polices en réseaux, op. cit., p. 212.
avant »427. Dès lors, mûrie dans le forum des professionnels, cette idée d’une structure euro-
péenne de coopération policière est partiellement reformulée par son passage dans le forum politique et s’éloigne de la vision « pragmatique »428 des arènes policières.
Cette proposition est donc finalement portée par Helmut Kohl, jouant le rôle d’« entre- preneur politique » au sens de John Kingdon : des « défenseurs (d’intérêt), prêts à investir leurs ressources – temps, énergie, réputation, argent – à promouvoir une solution en échange de gains futurs anticipés »429. Trois qualités principales sont attendues d’un entrepreneur politique selon cet auteur : sa légitimité à être entendu, ses connexions politiques et capacités de négociation et sa persistance430. Ces trois éléments sont réunis par Helmut Kohl, les deux premiers sont fondés sur son statut formel et le dernier sur ses qualités personnelles. En tant que Chancelier allemand, Helmut Kohl a bénéficié d’une position faisant autorité dans les discussions euro- péennes. Il a également nourri des relations politiques avec ses homologues, lui permettant de les convaincre de la pertinence et de la nécessité de sa proposition, conforme à son projet euro- péen et aux intérêts du gouvernement allemand. Enfin, il a également fait preuve de persistance. Il a proposé une première fois son projet d’une structure européenne de coopération policière en 1988431. En dépit de son échec, il a réitéré sa proposition et s’est saisi de la fenêtre d’oppor- tunité ouverte par la préparation du traité de Maastricht pour coupler le courant politique avec celui du problème et de la solution432.
En effet, tandis que jusque-là, l’Europe était principalement une construction écono- mique, elle doit devenir avec le traité de Maastricht, ou traité sur l’UE (TUE), une structure politique. À ce titre, deux CIG sont organisées, l’une sur l’Union économique et monétaire et l’autre sur l’Union politique. Cette vocation politique de l’UE découle du Conseil européen de Dublin du 28 avril 1990. Celui-ci reprend la volonté conjointe du Président Mitterrand et du Chancelier Kohl « d’intensifier le processus engagé pour transformer l’ensemble des relations entre États membres en une Union européenne dotée des moyens d’actions nécessaires »433. Le
427 Entretien avec un ancien membre de la direction d’Europol, mai 2017.
428 A. Mégie, « Vers la construction d’une expertise européenne en matière de coopération pénale ? », art. cit. 429 J. W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, op. cit., p. 179.
430 Ibid., p. 189‑190.
431 Rapport 430 de la Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des forces armées du Sénat « Création
d’un Office européen de police et l’interprétation par la Cour de Justice des Communautés européennes d’un office européen de police », , session extraordinaire de 1996-1997 ; D. Bigo, Polices en réseaux, op. cit.
432 J. W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, op. cit.
433 Conclusions du Conseil européen de Dublin du 28 avril 1990, disponible sur http://www.consilium.eu-
traité de Maastricht a donc comme ambition de transformer les Communautés européennes, fondées principalement sur des dimensions économiques et monétaires, en une Union euro- péenne. Cette dernière, non seulement maintiendrait celles-ci, mais elle serait dotée en plus d’une dimension clairement politique visant à resserrer les liens entre les gouvernements et les citoyens européens. De la sorte, les objectifs prioritaires affichés par le TUE sont l’accroissement de la légitimité et de l’efficacité des institutions européennes ; la garantie de la cohérence de l’ac- tion de l’Union dans les domaines économique, monétaire, politique ; la mise en place de la po- litique étrangère et de sécurité commune (PESC). Même si la coopération policière n’est pas une priorité, ni une raison essentielle de l’organisation de la CIG, le contexte politique a été propice à ce que des avancées soient proposées dans ce domaine afin de réaliser une Union politique.