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Europol, une police européenne ? Création et autonomisation d’une agence

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Academic year: 2021

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École doctorale de droit public, science administrative et science politique

Thèse de doctorat en science politique

soutenue le 3 décembre 2019

Europol, une police européenne ?

Création et autonomisation d’une agence

Agathe Piquet

Sous la direction d’Yves SUREL, Professeur des universités

Membres du jury :

M. Jacques DE MAILLARD, Professeur des universités (rapporteur) Mme Sabine SAURUGGER, Professeure des universités (rapporteure) Mme Natacha GALLY, Maîtresse de conférences

M. Didier GEORGAKAKIS, Professeur des universités M. Andy SMITH, Directeur de recherche FNSP

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Avertissement

La Faculté n’entend donner aucune approbation ni improbation aux opinions émises dans cette thèse ; ces opinions doivent être considérées comme propres à leur auteur.

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Remerciements

Plus que cinq années de travail, cette thèse a représenté cinq années de ma vie, marquées par des personnes que je tiens particulièrement à remercier et sans qui cette thèse n’aurait pro-bablement pas été possible.

En premier lieu, je tiens à remercier très sincèrement Yves Surel qui a accepté de diriger ma thèse, sans même me connaître. Merci pour sa confiance et pour m’avoir laissé faire mes propres choix, tout en m’accompagnant dans cette folle aventure qu’est la thèse. L’évolution de mon travail lui doit beaucoup. Sa présence, ses remarques et ses critiques ont toujours été constructives et ont permis de mettre en lumière des intuitions que j’avais, sans nécessairement parvenir à les formuler. Je le remercie également pour son écoute dans mes moments de doute et de remise en question, en particulier à la fin de la thèse.

Je remercie les membres du jury d’avoir accepté de lire et de discuter mon travail de thèse. Mes remerciements vont également à l’Institut des Hautes Études de la Défense Nationale qui, à deux reprises, m’a permis de financer mon travail de terrain.

Je souhaiterais également remercier toutes les personnes interrogées dans le cadre de cette thèse et qui ont pris de leur temps, professionnel et personnel, pour m’aider dans ma recherche et me mettre en contact avec d’autres interlocuteurs.

Merci à toutes les personnes avec qui j’ai pu échanger sur cette thèse et qui ont grande-ment contribué à ma réflexion académique au fil des conférences, congrès, séminaires et ren-contres informelles. Un merci tout particulier à Natacha Gally, Sara Casella Colombeau, An-toine Mégie, Denis Duez qui ont relu des chapitres de cette thèse et dont les précieux commen-taires ont été plus que salvateurs. Un grand merci également à Andy Smith et Jacques de Mail-lard qui ont fait preuve d’une grande bienveillance à mon égard et m’ont soutenue dans plu-sieurs projets.

Je remercie le CERSA et toutes les personnes y travaillant qui contribuent à rendre le travail de thèse bien moins triste et solitaire. Merci tout particulièrement à Sophie, Natacha, Julie, Lucie, Marc, Florence, Afarin. Le CERSA, c’est également de très belles rencontres, des amitiés sincères et à toute épreuve, un soutien inconditionnel et beaucoup de rires. Merci à Max,

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à Morgane, Thoma, Kim Khanh. Un grand merci à Anne-Laure et Fanny, présentes plus que de raison jusque dans les derniers moments de panique et dont les relectures ont été si précieuses. Au fil de toutes les épreuves professionnelles et personnelles, j’ai également pu compter sur le soutien de mes BT, Alexandra, Benjamin, Léa. En plus de leurs relectures finales, mille mercis pour leur présence rayonnante et inestimable dans ma vie depuis plus de dix ans main-tenant. Mille mercis pour leur fidélité et leur rire. Je leur dois énormément.

Merci également à Mathilde, Pauline, Mathieu et Clémence. Nos soirées gastronomiques et créatives ont très certainement contribué à égayer cette thèse. Chaque moment passé avec vous est toujours surprenant et une bouffée d’air frais.

Un grand merci à Morgane, Anne-Sophie, Laure-Anne, mais aussi à Céline qui ont suivi cette aventure à distance, mais dont l’amitié est si précieuse.

Un merci infini à ma famille. Leur amour, leur confiance en moi et leur soutien m’ont permis d’aller jusqu’au bout, même quand l’énergie me manquait. Merci à mes parents, Alain et Dominique, qui ont toujours su me montrer ce qu’étaient le courage et l’amour, qui ont tou-jours cru en moi et ont tout fait pour m’aider. Merci à mes deux sœurs chéries. Merci à Camille pour son sourire, ses surprises, sa tendresse. Merci à Marjorie pour sa présence sans faille, ses encouragements permanents, sa loyauté. Merci à Margot et Anaïs, mes deux petits rayons de soleil, venus compléter la branche de l’olivier. Merci à Geoffroy pour son soutien. Merci à mon frère adoré, Damien. Son absence laisse un trou béant et j’aurais tant aimé qu’il puisse voir l’aboutissement de son travail. Merci pour son rire qui me manque tant, sa vivacité d’esprit, son courage exemplaire. Je lui dédie ce travail. Merci également à mes grands-parents, Edmond, Isabelle et Jacqueline. J’ai également eu la chance de trouver une nouvelle famille, un réel soutien et beaucoup d’affection auprès de Marie-Noëlle, Gilles, Amandine. Merci pour votre présence infaillible.

Merci à Léonie. Merci pour son amour inconditionnel, sa loyauté et sa présence quoti-dienne. Enfin, merci à Josselin, sans qui ce travail n’aurait probablement jamais débuté et se serait difficilement achevé. Son amour m’a aidée à supporter toutes ces épreuves personnelles et professionnelles. Merci d’avoir toujours été à mes côtés et à ceux de ma famille. Merci pour nos rires partagés et notre complicité. Merci d’avoir cru en moi et de m’avoir remise dans le droit chemin dès que je m’en écartais. Merci de ne m’avoir jamais laissé les bras. Merci pour tout.

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Résumé (1700 caractères) :

Dans le contexte actuel de forte visibilité des enjeux de sé-curité intérieure et de critiques sur la construction européenne, cette thèse s’intéresse à la tra-jectoire institutionnelle d’Europol des années 1990 à 2018. Elle étudie la manière dont celui-ci a évolué d’une organisation intergouvernementale, débutant formellement ses activités en 1999, en une agence de l’UE aux ressources et prérogatives croissantes. À ce titre, ce travail propose de développer un cadre d’analyse alternatif au modèle principal-agent, dominant les travaux sur les agences, en s’appuyant sur la littérature relative à l’autonomie, renouvelée par une ap-proche cognitive et sociologique. À partir d’une démarche méthodologique qualitative, cette recherche met en lumière la pluralité des acteurs et dynamiques internes et externes à l’agence alimentant son processus de création et d’autonomisation. Elle démontre la pertinence de saisir les différentes facettes de l’autonomie d’Europol, plongé dans un environnement complexe et multi-niveaux, composé à la fois d’acteurs nationaux et européens, techniques, bureaucratiques et politiques. Ce travail considère dès lors non seulement le degré d’autonomie de cette agence, mais identifie également les acteurs par rapport auxquels cette autonomie peut être pensée. Ainsi, cette étude entend plus largement proposer de nouvelles perspectives de recherche sur les agences de l’UE opérant dans un domaine régalien.

Descripteurs : Action publique – Sociologie politique – Union européenne – Agences – Sécurité intérieure – Europol

Title and Abstract (1700 characters):

Europol, a European Police? Creation and Autonomisation of an Agency

Facing the current salience of internal security issues and criticism regarding the European con-struction, this dissertation focuses on Europol’s institutional trajectory from the 1990s to 2018. It analyses how it has evolved from an intergovernmental organisation, officially starting its activities in 1999, to an EU agency benefiting from growing resources and prerogatives. There-fore, this research offers an analytical altenative to the dominant principal-agent model in the field of agencies, by exploring the academic works on autonomy, renewed by a cognitive and sociological approach. Using a qualitative methodology, this thesis highlights the diversity of internal and external actors and dynamics contributing to Europol’s creation and autonomisa-tion processes. It reveals the promises offered by the multi-faceted concept of autonomy, used to Europol, inserted in a complex and multi-level environement due to its national and Euro-pean, technical, bureaucratic and political stakeholders. Such perspective aims thereby to un-derstand not only the degree of Europol’s autonomy, but intends also to identify from whom this autonomy must be considered. Thus, this dissertation tends more broadly to develop new research perspectives on EU agencies operating in a core-state power.

Keywords: Public Action – Political sociology – European Union – Agencies – Internal security – Europol

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Sommaire

Europol, une police européenne ? Création et autonomisation d’une agence

Thèse de Doctorat / Décembre 2019 ... 1

LISTE DES PRINCIPAUX SIGLES... 23

INTRODUCTION GENERALE ... 27

Section 1. Un objet de recherche au croisement de plusieurs littératures ... 33

A. Des évolutions au carrefour de l’environnement sécuritaire et européen ... 34

B. La portée explicative limitée du modèle principal-agent ... 39

B. 1. Le modèle principal-agent dominant les études sur les agences ... 39

B. 2. L’adaptation du modèle principal-agent aux agences de l’UE ... 40

C. Les pistes stimulantes des travaux sur l’autonomie des agences de l’UE ... 43

D. Un amendement sociologique et cognitif des travaux sur l’autonomie ... 46

D. 1. Comprendre la création d’une agence ... 50

D.1. §1. Un nouveau diagnostic d’action publique ... 51

D.1. §2. Un processus décisionnel complexe à éclairer ... 53

D. 2. Comprendre l’autonomisation d’une agence ... 56

D.2. §1. La réputation comme représentation sociale de l’agence ... 57

D.2. §2. Une agence incarnée : le rôle des leaders ... 66

Section 2. Les hypothèses de recherche ... 71

Section 3. Une méthodologie qualitative sur un objet difficile d’accès ... 75

Section 4. Plan de la thèse ... 81

PREMIERE PARTIE ... 85

DES ACTEURS ET DYNAMIQUES ENCHEVETRES AU FONDEMENT DE LA CREATION D’EUROPOL ... 85

CHAPITRE 1 ... 89

LA PROBLEMATISATION INITIALE D’EUROPOL ... 89

Section 1. L’institutionnalisation progressive de la coopération policière internationale ... 91

(12)

A. Une coopération marquée par une relation ambivalente avec le champ politique .. 92

A. 1. La quête de solutions à la perception d’une criminalité internationale ... 92

A.1. §1. L’échec des premières tentatives de coopération internationale ... 93

A.1 §2. La structuration de la coopération autour d’Interpol ... 97

A. 2. Des difficultés manifestes d’Interpol ... 100

A.2. §1. L’impossible coupure avec le champ politique ... 100

A.2. §2. L’échec des policiers européens à initier un changement interne ... 102

A.2. §3. Une coopération policière européenne multi-niveaux ... 104

B. Les « clubs » européens, de nouveaux espaces de socialisation ... 108

B. 1. La spécialisation croissante d’une poignée de policiers européens ... 109

B. 2. Les clubs comme lieu de production de nouvelles idées ... 112

B.2. §1. Un ensemble hétérogène d’acteurs ... 112

B.2. §2. La construction d’un récit de politique publique ... 114

Conclusion de la section 1 ... 118

Section 2. La préparation du TUE, une fenêtre d’opportunité ... 121

A. Le lancement d’une réflexion dans un contexte de libre circulation ... 123

A. 1. La voie communautaire comme l’un des scénarios possibles ... 125

A.1. §1. Les transformations préalables de la coopération policière ... 125

A.1. §2. Une mutation majeure liée à l’Acte unique européen ... 128

A. 2. Une mise sur agenda complexe ... 131

A.2. §1. Les clubs européens comme incubateurs ... 131

A.2. §2. Une mobilisation allemande concurrentielle ... 135

A.2. §3. La reconfiguration de la solution proposée ... 138

B. L’intégration européenne, enjeu de controverse central du traité de Maastricht ... 141

B. 1. Des visions hétérogènes des gouvernements nationaux ... 142

B.1. §1. Une architecture institutionnelle innovante ... 143

B.1. §2. Les ambiguïtés du Titre VI du TUE ... 144

B.2. Le domaine JAI, un secteur d’action publique intergouvernemental ... 146

B.2. §1. Un rôle réduit des institutions européennes ... 147

B.2. §2. Les spécificités fonctionnelles et organisationnelles du Conseil JAI ... 149

Conclusion de la section 2 ... 151

(13)

CHAPITRE 2 ... 157

L’AUTONOMIE FORMELLE INITIALE D’EUROPOL ... 157

Section 1. La délimitation de l’autonomie opérationnelle formelle d’Europol, entre technicisation et politisation ... 160

A. Un début d’institutionnalisation interne de l’EPE et de l’UDE ... 162

A. 1. La forte incertitude des négociations de la convention Europol ... 162

A.1. §1. La création de l’EPE pour enrichir le travail du groupe ad hoc ... 163

A.1. §2. L’accumulation des retards menant à des adaptations de l’UDE ... 166

A. 2. La construction progressive d’une identité organisationnelle ... 171

A.2. §1. La structuration de l’EPE et de l’UDE par les leaders ... 173

A.2. §2. L’émergence d’une cohésion interne ... 177

A. 3. Des négociations sous tensions de la convention Europol ... 182

A.3. §1. Un clivage dominant politique v. technique ? ... 183

A.3. §2. Des luttes multidimensionnelles ... 186

B. L’autonomie réelle évaluée au prisme de la convention Europol ... 189

B. 1. Un rôle central dans la définition des tâches d’Europol ... 189

B.1. §1. Une définition sous contraintes ... 190

B.1. §2. La réflexion sur les solutions d’action publique concrètes ... 194

B. 2. L’extension conditionnée du mandat ... 200

B.2. §1. L’élargissement préalable du mandat de l’UDE ... 201

B.2. §2. Des restrictions à l’expansion du mandat d’Europol ... 208

Conclusion de la section 1 ... 212

Section 2. Europol, une organisation intergouvernementale ... 216

A. Une autonomie organisationnelle formelle restreinte et intergouvernementale .... 217

A. 1. Europol, une agence sui generis ... 219

A.1. §1. Une autonomie managériale intergouvernementale ... 219

A.1. §2. Des organes spécifiques en charge de l’autonomie financière ... 223

A. 2. Les gouvernements nationaux, interlocuteurs presque exclusifs d’Europol . 224 A.2. §1. Les contours flous de l’autonomie (quasi-)judiciaire ... 225

A.2. §2. Une autonomie politique pensée par rapport aux gouvernements nationaux ... 227

(14)

B. 1. La multiplication des critiques de la part des acteurs exclus ... 229

B.1. §1. Une suspicion élevée sur les activités et le contrôle d’Europol ... 230

B.1. §2. La marginalisation des critiques à l’égard d’Europol ... 235

B. 2. Un débat persistant entre intergouvernementalisme et supranationalisation . 239 B.2. §1. Les retards et difficultés de la mise en œuvre de la convention ... 239

B.2 §2. L’échec partiel de la supranationalisation dans le traité d’Amsterdam ... 243

Conclusion de la section 2 ... 250

CONCLUSION DU CHAPITRE 2 ... 253

CONCLUSION DE LA PREMIERE PARTIE ... 257

DEUXIEME PARTIE ... 263

LES POLICIERS NATIONAUX, CLIENTS ESSENTIELS D’EUROPOL ... 263

CHAPITRE 3 ... 267

LA CONSTITUTION PROGRESSIVE DE L’IDENTITE OPERATIONNELLE D’EUROPOL ... 267

Section 1. Saisir les acteurs et représentations au cœur de la construction de l’identité opérationnelle d’Europol ... 270

A. Une autonomie managériale variable d’Europol ... 271

A. 1. Une première génération de leaders et de représentants nationaux ... 272

A.1. §1. Une proximité cognitive forte ... 273

A.1. §2. Un conseil d’administration en quête d’identité ... 278

A. 2. Des transformations de l’autonomie managériale d’Europol ... 284

A.2. §1. L’affirmation du rôle de contrôle du conseil d’administration ... 285

A.2. §2. Une consolidation de l’autonomie managériale ... 290

B. Les diagnostics fondateurs de l’identité et de la légitimité opérationnelles ... 297

B. 1. La mise en lumière des entraves à la légitimation opérationnelle d’Europol 299 B.1. §1. La confiance, prélude nécessaire aux échanges d’informations ... 299

B.1. §2. La difficile compatibilité entre les réputations bureaucratiques ... 302

B. 2. Entre saillance de la sécurité intérieure et pragmatisme ... 305

Conclusion de la section 1 ... 308

Section 2. Le développement d’instruments dans la quête d’autonomie ... 312

A. Europol comme plateforme des échanges d’information ... 313

(15)

A.1. §1. Un réseau international d’accords de coopération ... 315

A.1. §2. La mise en réseau avec les autres agences de l’ELSJ ... 319

A. 2. Des investissements technologiques et matériels opérationnels ... 324

A.2. §1. Une innovation soumise à des objectifs contradictoires ... 325

A.2. §2. Des matériels et moyens opérationnels rares au niveau national ... 330

B. Des ressources humaines spécifiques ... 333

B. 1. Un recrutement ciblé du personnel d’Europol ... 334

B.1. §1. Le dilemme entre optimisation des ressources humaines et loyauté .... 335

B.1. §2. L’institutionnalisation graduelle de l’expertise ... 339

B.1. §3. Le renforcement de la capacité d’analyse opérationnelle d’Europol ... 343

B. 2. L’affirmation de l’analyse stratégique ... 345

B.2. §1. Des modalités et finalités variées d’analyse stratégique ... 346

B.2. §2. La rationalisation du mandat d’Europol ... 350

B.2. §3. Des investissements majeurs en matière de cybercriminalité ... 359

Conclusion de la section 2 ... 364

CONCLUSION DU CHAPITRE 3 ... 369

CHAPITRE 4 ... 373

LA TENSION ENTRE L’AUTONOMIE D’UNE AGENCE DE L’UE ET L’EUROPEANISATION DES POLICES NATIONALES ... 373

Section 1. Une résistance bureaucratique forte à l’égard d’Europol ... 379

A. La socialisation, prélude à l’européanisation des policiers nationaux ... 381

A. 1. Une quête de légitimité auprès des policiers nationaux ... 382

A.1 §1. La communication, vecteur de socialisation à Europol ... 382

A.1. §2. La mise en place d’une stratégie de marketing ... 386

A. 2. Une socialisation restreinte des policiers nationaux ... 393

B. Le poids des pratiques et représentations préexistantes à Europol ... 398

B. 1. La perception d’une incompatibilité de l’échelon européen ... 399

B.1. §1. La confiance, le déterminant des échanges d’informations ... 399

B.1. §2. Une réputation bureaucratique structurée au niveau national ... 402

B. 2. La prédominance de la vision de l’échelon européen comme une contrainte405 B.2. §1. La faible légitimité opérationnelle d’Europol ... 405

(16)

Conclusion de la section 1 ... 414

Section 2. Des « usages » différents de l’Europe par les policiers nationaux ... 417

A. Une pluralité d’acteurs nationaux en présence ... 418

A. 1. Un usage stratégique : l’échelon européen comme ressource ... 419

A.1. §1. Une valorisation généralisée des ressources rares ... 420

A.1. §2. Des capacités d’action nationales contrastées ... 424

A. 2. Des variables complémentaires aux usages stratégiques ... 429

A.2. §1. Des degrés divers de compatibilité institutionnelle ... 430

A.2. §2. Une pression adaptative renforcée sur les nouveaux États ? ... 433

B. Les variations sectorielles de l’européanisation des polices nationales ... 438

B. 1. Une légitimité d’Europol différenciée dans la lutte contre la criminalité ... 438

B.1. §1. La lutte contre le trafic de drogues, noyau des activités d’Europol ... 442

B.1. §2. Une différenciation forte des activités d’Europol ... 445

B. 2. La faible européanisation de la lutte contre le terrorisme ... 450

B.2. §1. L’impulsion politique inachevée du 11 septembre 2001 ... 451

B.2. §2. Les attaques sur le sol européen comme fenêtres d’opportunité ? ... 454

Conclusion de la section 2 ... 457

CONCLUSION DU CHAPITRE 4 ... 461

CONCLUSION DE LA DEUXIEME PARTIE... 465

TROISIEME PARTIE ... 471

LES ACTEURS POLITIQUES, DES PUBLICS POLYVALENTS D’EUROPOL ... 471

CHAPITRE 5 ... 478

UN PROCESSUS D’AUTONOMISATION SOUS TENSION ... 478

Section 1. Une maximisation de l’autonomie réelle d’Europol ... 480

A. Entre usages cognitifs et stratégiques de l’Europe ... 481

A. 1. L’Europe, source de clés d’interprétation de l’environnement ... 483

A.1. §1. L’élaboration d’instruments stratégiques par les leaders ... 483

A.1. §2. Un processus décisionnel alimenté par l’expertise technique ... 487

A.1. §3. Une perception variable de la réputation d’Europol ... 493

A. 2. Une politisation renforcée en période de « crise » ... 497

(17)

A.2. §2. La lutte contre le terrorisme, objet de multiples usages ... 503

B. Un environnement politique d’Europol pluriel ... 511

B. 1. La Commission, moteur de l’intégration d’un domaine régalien ... 512

B.1. §1. La marginalisation initiale de la Commission européenne ... 513

B.1. §2. L’activisme supranational croissant de la Commission européenne .... 516

B. 2. Le Parlement européen, un outsider du processus décisionnel ... 523

B.2. §1. Une convergence a minima au sein du Parlement européen ... 523

B.2. §2. Les ressources limitées du Parlement européen ... 529

Conclusion de la section 1 ... 535

Section 2. Des évolutions de l’autonomie d’Europol à la fin des années 2000 ? ... 539

A. Le déroulement de plusieurs jeux institutionnels parallèles ... 540

A. 1. Des transformations partielles de la coopération policière européenne ... 541

A.1. §1. La convention, un jeu institutionnel inédit ... 542

A.1. §2. Des divergences persistantes sur la coopération policière ... 546

A. 2. Les négociations Europol, un jeu institutionnel distinct ... 549

A.2. §1. Des changements encadrés de l’autonomie organisationnelle ... 553

A.2. §2. Une autonomie de jure peu modifiée du point de vue opérationnel ... 560

B. Un renforcement en partie inattendu de l’autonomie réelle d’Europol ... 566

B. 1. Des tensions variables selon les facettes de l’autonomie d’Europol ... 567

B.1. §1. Un input démocratique limité ... 567

B.1. §2. Une DG Home de plus en plus entreprenante ... 571

B. 2. Une marge de manœuvre renouvelée pour les leaders d’Europol ... 575

B.2. §1. Le statut d’agence de l’UE, ressource ou contrainte ? ... 576

B.2. §2. Le renforcement de la centralité de l’analyse stratégique d’Europol ... 579

Conclusion de la section 2 ... 584

CONCLUSION DU CHAPITRE 5 ... 588

CHAPITRE 6 : VERS L’OUVERTURE D’UNE NOUVELLE PHASE DU PROCESSUS D’INSTITUTIONNALISATION D’EUROPOL ? ... 592

Section 1. L’autonomie opérationnelle et les « crises » de la sécurité intérieure ... 595

A. Une capacité de régulation par l’information accentuée ... 599

A. 1. La valorisation de l’expertise technique dans un contexte d’incertitude ... 601

(18)

A.1. §2. La mise en exergue de la nature transfrontalière du terrorisme ... 605

A. 2. Le déploiement d’un entreprenariat politique ... 608

A.2. §1. Des solutions partiellement innovantes face à la crise migratoire ... 609

A.2. §2. Des évolutions à inscrire dans la continuité de l’antiterrorisme ... 615

B. Une pérennisation de l’autonomie opérationnelle réelle d’Europol ? ... 621

B. 1. Une réputation d’Europol encore fragile auprès des policiers nationaux ... 622

B.1. §1. La mise à l’épreuve de la réputation dans l’antiterrorisme ... 624

B.1. §2. De multiples questionnements sur l’avenir d’Europol ... 629

B. 2. Une convergence limitée des professionnels de la politique ... 637

B.2. §1. Une mutation encadrée de l’autonomie opérationnelle formelle ... 639

B.2. §2. Des visions encore distinctes de l’identité d’Europol ... 646

Conclusion de la section 1 ... 653

Section 2 : une imbrication partielle dans la construction européenne ... 657

A. Des divergences sur l’identité et la légitimité procédurales d’Europol ... 658

A. 1. Une évolution partielle de l’autonomie managériale ... 660

A.1. §1. Un directeur encore contrôlé par les États membres ... 660

A.1. §2. Le conseil d’administration, organe de représentation intergouvernementale ... 664

A. 2. L’affirmation des représentations sociales du Parlement européen ? ... 670

A.2. §1. Des capacités d’action limitées confiées au CEPD ... 670

A.2. §2. La création du GCPC au détriment du Parlement européen ? ... 674

B. Une polarisation croissante des visions de la construction européenne ... 677

B. 1. L’absence de remise en cause d’Europol en dépit des votes eurosceptiques. 679 B.1. §1. Le « non » au référendum danois, dommage collatéral de l’euroscepticisme ... 680

B.1. §2. « Does Brexit mean Brexit » ? ... 685

B. 2. Une dépendance aux évolutions européennes exogènes à l’agence ... 692

Conclusion de la section 2 ... 697

CONCLUSION DU CHAPITRE 6 ... 701

CONCLUSION DE LA TROISIEME PARTIE ... 705

(19)

Section 1. Les leaders de l’agence, acteurs multi-positionnés ... 713

A. Les leaders, acteurs constitutifs de l’identité d’une agence ... 713

B. Des variations temporelles des ressources des leaders ... 715

Section 2. Une européanisation multi-niveaux et différenciée ... 716

A. La pluralité des usages de l’Europe des professionnels de la politique ... 717

B. Une européanisation restreinte et inégale des policiers nationaux ... 719

Section 3. Des institutions supranationales aux représentations et pratiques distinctes ... 722

A. L’entreprenariat politique de la Commission européenne ... 722

B. L’ambivalence du Parlement européen ... 724

Section 4. Les apports de la thèse à la littérature ... 725

BIBLIOGRAPHIE 732 SOURCES 768 I. Articles de presse ... 768

II. Articles de blog ... 769

III. Documents publics d’Europol ... 770

IV. Travaux des parlements nationaux ... 770

V. Travaux du Parlement européen ... 772

VI. Communications de la Commission européenne ... 774

VII. Conclusions du Conseil et du Conseil européen ... 777

VIII. Législation européenne ... 778

IX. Notes et rapports ... 781

ANNEXES 784 Annexe 1. Tableau récapitulatif des entretiens réalisés dans le cadre de cette thèse.... 785

Annexe 2. Tableau et graphique indicatifs du personnel travaillant à Europol ... 787

Annexe 3. Tableau et graphique indicatifs du budget annuel d’Europol ... 788

Annexe 4. Liste et carte des accords conclus entre Europol et des États tiers, organismes et agences de l’UE et organisations internationales ... 789

Annexe 5. Chronologie des directeurs et directeurs adjoints successifs d’Europol et organigramme actuel de l’agence ... 793

(20)

Annexe 6. Trajectoires socio-professionnelles des représentants titulaires (T) et suppléants (S) des États membres et de la Commission européenne au sein du conseil d’administration d’Europol... 795 Annexe 7. Exemple de présentation du fonctionnement et des instruments d’Europol auprès de policiers nationaux ... 802

(21)

L

ISTE DES ENCADRES

Encadré 1.1. La distinction entre opérationnel et stratégique……….118

L

ISTE DES TABLEAUX

Tableau 0.1. Indicateurs des différentes facettes de l’autonomie d’une agence……….65 Tableau 4.1. Indicateurs par État membre du nombre d’enquêtes ouvertes par le biais d’Europol de manière bilatérale ou multilatérale entre 2003 et 2007………403 Tableau 4.2. Types de soutien opérationnel offert par Europol aux services des États membres en 2011………418 Tableau 4.3. Évaluation par les clients des différentes sources de soutien opérationnel offertes par Europol en 2011………418 Tableau 4.4. Évaluation par les utilisateurs des différentes sources de soutien opérationnel of-fertes par Europol en 2012………...419 Tableau 4.5. Classement des 28 États membres en fonction du nombre d’enquêtes ouvertes par rapport au nombre de policiers………420 Tableau 4.6. Part de chaque forme de criminalité dans le nombre total d’enquêtes ouvertes par le biais d’Europol par les services des États membres, par Europol et par une partie tierce....434 Tableau 4.7. Part de chaque forme de criminalité dans les informations contenues dans le SIE.435

L

ISTE DES IMAGES

Image 3.1. Fonctionnement du SIENA………326 Images 4.1. Exemples de contribution d’Europol aux enquêtes mis en lumière dans les rapports annuels d’activités………...384 Image 4.2. Exemple d’évaluations d’Europol par les policiers……….385

(22)

Images 4.3. Exemples de contribution d’Europol aux enquêtes mis en lumière dans les rapports annuels d’activités à partir de 2013………..386 Image 5.1. Fonctionnement des cycles politiques de l’UE dans la lutte contre la criminalité organisée……….571

L

ISTE DES GRAPHIQUES

Graphique 2.1. Représentation des échanges d’informations par le biais d’Europol………...197 Graphique 4.1. Résultats de l’enquête des utilisateurs d’Europol de 2016………...…387 Graphique 4.2. Nombre de messages opérationnels échangés par Info-Ex puis SIENA…..…390 Graphique 4.3. Nombre d’enquêtes ouvertes par le biais d’Info-Ex puis de SIENA………390 Graphique 4.4. Nombre de recherches effectuées dans le SIE……….391 Graphique 4.5. Nombre d’objets insérés dans le SIE………...391 Graphique 4.6. Répartition par forme de criminalité du soutien opérationnel apporté par Euro-pol aux services des États membres pour 2010………438 Graphique 4.7. Répartition par forme de criminalité du soutien opérationnel apporté par Euro-pol aux services des États membres pour 2011………439 Graphique 6.1. Nombre de messages opérationnels échangés par SIENA………...625 Graphique 6.2. Nombre d’enquêtes ouvertes par le biais d’Info-Ex puis de SIENA…………625 Graphique 6.3. Nombre de recherches effectuées dans le SIE……….627 Graphique 6.4. Nombre d’objets insérés dans le SIE………...627

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Liste des principaux sigles

ACC Autorité de contrôle commune ACN Autorité de contrôle nationale

ALDE Alliance des libéraux-démocrates européens AUE Acte unique européen

AWF Analysis work files BCN Bureau central national BDL Bureau de liaison

BKA Bundeskriminalamt

CATS Comité de l’article 36

CEPD Contrôleur européen de la protection des données CEPOL Collège européen de police

CIG Conférence intergouvernementale

CJCE Cour de justice des Communautés européennes (devenue CJUE) Coreper Comité des représentants permanents

CTC Coordinateur du contre-terrorisme DCI Division de la coopération internationale DCPJ Direction centrale de la police judiciaire DG Direction générale

DRI Division des relations internationales EC3 European Cyber-Crime Center ECE Équipe commune d’enquête

ECTC European Counter-Terrorism Centre ELSJ Espace de liberté, de sécurité et de justice EMSC European Migrant Smuggling Centre EPE Équipe de projet Europol

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Eurojust Agence en charge de la coopération judiciaire européenne

Frontex Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’UE

HENUs Heads of Europol National Units ILP Intelligence-led policing

IOCTA Internet Organised Crime Threat Assessment JAI Justice et affaires intérieures

LIBE Libertés civiles, justice et affaires intérieures NCIS National Criminal Intelligence Service OCRS Organized Crime Report Situations OCTA Organized Crime Threat Assessments OLAF Office européen de lutte contre la fraude

ONUDC Office des nations unies contre la drogue et le crime P-A Principal-agent

PPE Parti populaire européen PSE Parti socialiste européen RP Représentation permanente

SCACEI Service chargé des actions de coopération européenne et internationale SIE Système d’information Europol

SIENA Application de réseau d’échange sécurisé des informations SIRENE Supplément d’Information Requis pour l’Entrée Nationale SOCA Serious Organised Crime Agency

SOCTA Serious and Organised Crime Threat Assessments SIENA Secure Information Exchange Network Application SIE Système d’information Europol

SIS Système d’information Schengen

TE-SAT EU Terrorism Situation and Trend Report TFCT Task Force de contre-terrorisme

TFUE Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne TUE Traité sur l’Union européenne

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UDE Unité Drogues Europol UNE Unité nationale Europol UE Union européenne

(26)
(27)

Introduction générale

Saint Denis. Molenbeek. Paris. Bruxelles. Salah Ab-deslam. Reda Kriket. Birmingham, Londres. Abrini, Abaaoud, Athènes ... Jamais l'utilisation de l'espace européen par les terroristes de l'État islamique n'a été aussi évidente. Le monde arabe est la cible de leur expansionnisme, l'Europe est la cible de leur stratégie de terreur. On le comprend : l’Europe est construite sur une volonté de paix et de liberté, et les terroristes cherchent à l’affaiblir, à la diviser, à y propager le chaos. Mais ils misent aussi sur la dif-ficulté de l’Europe à dépasser les souverainetés na-tionales en matière de lutte contre le terrorisme, pour circuler dans nos failles, et s’organiser dans nos points aveugles1.

Confrontée au double défi de la menace terroriste et de la crise migratoire, l'Europe est aujourd'hui à la croisée des chemins […] Si nous voulons éviter que Schengen ne s'effondre, dans un contexte où les menaces sur la libre circulation se font de plus en plus entendre, compte tenu de la situation migra-toire et du danger terroriste, il faut agir vite, très vite, et ne pas avoir la main qui tremble2.

Les années 2010 ont été marquées par la succession d’attaques terroristes et l’intensifica-tion des flux migratoires à destinal’intensifica-tion de l’Union européenne (UE). Ces évènements ont ren-forcé la place occupée par les enjeux de sécurité intérieure dans les préoccupations des citoyens européens. Face à ce sentiment de vulnérabilité, les professionnels de la politique3 ont proposé

1 Contribution de Christophe Cavard, député français, au rapport de la commission d’enquête parlementaire

fran-çaise relative aux moyens mis en œuvre par l'État pour lutter contre le terrorisme depuis le 7 janvier 2015 (rapport Fenech-Pietrasanta), 2016.

2 Déclaration de Bernard Cazeneuve, ministre de l'Intérieur français, sur la nécessité du renforcement de la

coopé-ration européenne en matière de lutte contre le terrorisme lors de la réunion informelle des 28 ministres de l'Inté-rieur de l’UE à Amsterdam, le 25 janvier 2016.

3 Nous reprenons ici l’appellation employée par certains chercheurs pour désigner non seulement les acteurs

poli-tiques au sens partisan (membres des pouvoirs exécutifs et législatifs), mais aussi les membres de la Commission européenne. Bien que cette dernière demeure in fine une organisation technocratique, ses membres vivent de la politique. L’objectif est de la sorte de pouvoir créer une distinction plus claire entre ces acteurs et les arènes plus

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des réponses ambivalentes. D’une part, certains gouvernements nationaux ont rétabli le contrôle aux frontières intérieures de l’UE. C’est le cas de l’Allemagne qui, en septembre 2015, a tem-porairement réinstauré les contrôles d’identité à la frontière avec l’Autriche afin de contrôler les flux migratoires4 ; ou de la France, le lendemain des attaques terroristes du 13 novembre 20155. D’autre part, les acteurs de la vie politique nationale et européenne ont également appelé au renforcement de la coopération européenne policière6, judiciaire pénale et en matière de contrôle des frontières extérieures. Dans ce cadre et en matière de lutte contre le terrorisme, certains professionnels de la politique ont notamment proposé la transformation d’Europol, l’agence de l’Union européenne pour la coopération des services répressifs, en un Federal Bu-reau of Investigation (FBI) européen7. Or, force est de constater que cette idée n’est pas nou-velle et représente même un « serpent de mer »8 qui ressurgit fréquemment depuis 20 ans dès que des attaques terroristes sont commises sur le sol européen. Cette récurrence dans les débats semble traduire une forte pression politique, en particulier dans un contexte critique, vers une évolution majeure d’Europol. Toutefois, l’absence de concrétisation de ce FBI européen en dépit du soutien d’une partie de la classe politique depuis plus de vingt ans reflète également l’existence d’obstacles à ce projet qui méritent par conséquent d’être identifiés. Cette tension nous conduit dès lors à nous intéresser à la trajectoire institutionnelle d’Europol des années 1990 à 2018 qui constitue l’objet général de cette thèse.

techniques souvent regroupées sous le vocable de professionnels de la sécurité (J. Jeandesboz et P. Pallister-Wil-kins, « Crisis, Enforcement and Control at the EU Borders » dans A. Lindley (ed.), Crisis and Migration. Critical

Perspectives, Routledge, 2014, p. 118).

4 « L’Allemagne bouscule les règles de l’espace Schengen », Le Monde, 14 septembre 2015.

5 « Menace terroriste : la France va maintenir les contrôles aux frontières jusqu’au 30 avril », Le Monde, 12 octobre

2017.

6 La notion de « police » est entendue dans cette thèse de manière large comme rassemblant l’ensemble des

ser-vices et forces à vocation policière. Chaque État dispose dans ce sens de sa propre organisation de police et peuvent coexister différentes agences de police aux champs de compétence plus ou moins distincts. Par exemple, en France, sont comprises comme des forces de police la Police nationale, mais aussi la Gendarmerie nationale. Les services de douanes et de renseignement peuvent dans certains États membres européens faire également partie des forces de police, mais la distinction est en général plus marquée.

7 « Chaque victime du terrorisme et de la criminalité est une victime de trop. C’est pour cela que nous voulons

franchir la prochaine grande étape dans la lutte de l’Europe contre le terrorisme et la criminalité organisée. Et c’est aussi clairement ce que les gens attendent de l’Europe […] dans les cinq prochaines années, nous voulons trans-former Europol en un « FBI européen » (programme de campagne de Manfred Weber, candidat du PPE en 2019 pour la présidence de la Commission européenne, https://manfredweber.eu/fr/a-european-fbi-to-fight-terrorism-and-organised-crime/).

8 « Le « FBI européen », ce serpent de mer qui ressort après chaque attentat », France TV Info, 22 mars 2016

(https://www.francetvinfo.fr/replay-radio/histoires-d-info/le-fbi-europeen-ce-serpent-de-mer-qui-ressort-apres-chaque-attentat_1779021.html).

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La création d’un FBI européen est déjà le symbole choisi par le Chancelier allemand, Helmut Kohl, le 29 juin 1991 pour initier les discussions sur la création d’une structure en charge de la coopération policière européenne lors de la conférence intergouvernementale (CIG)9 du traité de Maastricht10. Cette proposition n’est pas adoptée en tant que telle par la majorité des chefs d’État et de gouvernement qui la jugent trop ambitieuse pour un secteur d’action publique régalien. En effet, pensée comme une institution consubstantielle de l’État, la police est au cœur du monopole de la violence physique légitime wébérien11 : elle est chargée d’assurer une partie de l’ordre social et du contrôle social externe au nom de la collectivité par la possibilité de l’usage de la force physique12. Si l’idée d’un FBI européen est grandement

diluée, l’impulsion d’Helmut Kohl mène tout de même à un accord politique sur la création d’Europol par ce traité européen. La mise en place de celui-ci, alors appelé office européen de police, est encadrée par deux registres de résistance de la part de la majorité des chefs d’État et de gouvernement. D’une part, ces derniers rejettent la mise en place d’une organisation supra-nationale à même d’intervenir sur le territoire des États membres. Un FBI européen est appré-hendé comme un rival des policiers nationaux et une contrainte pour ces derniers dans la réali-sation de leurs missions. Europol ne peut dès lors disposer que de capacités d’action très limi-tées. D’autre part, il apparaît inconcevable pour certaines délégations nationales que la méthode communautaire13 soit appliquée à cette compétence régalienne car elle est perçue comme pré-judiciable à la souveraineté nationale. Europol ne peut donc être créé que sous la forme d’une organisation intergouvernementale.

9 D. Bigo, Polices en réseaux : l’expérience européenne, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences

politiques, 1996, p. 212 ; J. D. Occhipinti, The Politics of EU Police Cooperation: Toward a European FBI?, Boulder, Colorado, Lynne Rienner Publishers, 2003, p. 34.

10 JO C 191 du 29 juillet 1992, p. 1-112.

11 M. Weber, Le savant et la politique, Paris, Plon, 2001.

12 « La fonction policière apparaît alors comme la fonction dont sont investis certains membres d’un groupe pour,

au nom de la collectivité, prévenir et réprimer la violation de certaines des règles qui régissent ce groupe, au besoin par des interventions coercitives faisant appel à l’usage de la force »(J.-L. Loubet del Bayle, La police : approche

socio-politique, Paris, Montchrestien, 1992, p. 19).

13 La méthode communautaire consiste en l’attribution à la Commission européenne d’un droit d’initiative exclusif,

l’octroi d’un statut de co-législateur au Parlement européen, le vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil, l’interprétation uniforme du droit communautaire par la Cour de justice de l’UE (CJUE). Cette méthode commu-nautaire est généralement opposée à la méthode intergouvernementale caractérisée par un vote à l’unanimité au sein du Conseil, un Parlement européen marginalisé et au mieux simplement consulté ou informé, l’absence de monopole de la Commission en matière d’initiative législative (A. Schout et S. Wolff, « « The Paradox of Lisbon »: Supranationalism-Intergovernmentalism as an Administrative Concept », dans F. Laursen (ed.), The EU’s Lisbon

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Malgré ces restrictions intégrées dans le texte fondateur d’Europol, la convention Europol de 199514, d’importants changements ont été apportés à cette organisation en vingt ans par ses bases légales successives, une décision de 200915, puis un règlement de 201616. Du point de vue opérationnel, le champ de compétence et les ressources d’Europol ont été étendus pour lutter contre la criminalité et le terrorisme. Cette transformation pourrait être nuancée par l’impossibi-lité du personnel de l’agence de porter une arme ou de procéder à des fouilles, des saisies, des arrestations ou des interrogatoires sur le territoire des États membre. Pour autant, plusieurs tra-vaux de sociologie de la police ont pensé le recours à la violence comme l’une des facettes parmi d’autres des activités de police. À ce titre, Jean-Louis Loubet del Bayle souligne que la police n’est pas uniquement un appareil coercitif. Elle constitue également un « appareil idéologique dont l’efficacité relève autant de l’imaginaire que de la mise en œuvre effective de ses moyens »17.

De même, aux yeux de Jean-Pierre Brodeur, le « contrôle policier s’effectue au moins autant par la projection symbolique d’une représentation dissuasive de la police que par le recours effectif à la force physique »18. L’absence de pouvoirs exécutifs confiés aux agents d’Europol ne doit dans ce sens pas occulter les changements opérationnels substantiels de ce dernier depuis 1995.

Du point de vue organisationnel, Europol est devenu une agence de l’UE en 2009, con-duisant à un rôle renforcé des institutions supranationales, grandement absentes de sa gouver-nance sous sa forme d’organisation intergouvernementale19. Cependant, Europol reste soumis

à un fonctionnement distinct de celui de la plupart des autres agences de l’UE. Les États membres disposent de prérogatives bien plus importantes dans le contrôle d’Europol, au détri-ment de la Commission européenne et du Parledétri-ment européen.

Cette trajectoire institutionnelle spécifique, qui semble se rapprocher dans une certaine mesure du projet initial de FBI européen du Chancelier Kohl rejeté au début des années 1990,

14 Acte du Conseil du 26 juillet 1995 portant établissement de la convention sur la base de l'article K.3 du traité

sur l'Union européenne portant création d'un Office européen de police (convention Europol), JO C 316 du 27 novembre 1995, p. 1-33.

15 Décision du Conseil 2009/371/JAI du 6 avril 2009 établissant l’Office européen de police, JO L 121 du 15 mai

2009, p. 37-66.

16 Règlement 2016/794/JAI du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relatif à l’agence de l’Union

européenne pour la coopération des services répressifs (Europol) et remplaçant et abrogeant les décisions du Con-seil 2009/371/JAI, 2009/934/JAI, 2009/935/JAI, 2009/936/JAI et 2009/968/JAI, JO L 135/53 du 24 mai 2016, p. 53-114.

17 J.-L. Loubet del Bayle, La police, op. cit., p. 83‑84.

18 J.-P. Brodeur, « La police : mythes et réalités », Criminologie, 1984, 17, 1, p. 27.

19 À cet égard, nous précisons à ce stade que nous utilisons l’appellation d’agence pour Europol dans cette thèse

même sous sa forme d’organisation intergouvernementale dans un souci de confort de lecture et d’allégement du texte.

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constitue un puzzle empirique soulevant deux interrogations principales : comment comprendre la création et les mutations opérationnelles et organisationnelles d’Europol, agence de l’UE agissant dans un secteur d’action publique régalien ? Jusqu’à quel point traduisent-elles une supranationalisation d’Europol en tant qu’agence européenne surplombant les polices natio-nales et contrôlée par les institutions européennes ?

Certains travaux consacrés aux évolutions d’Europol ont tenté d’apporter une réponse à ces deux questions en s’appuyant sur une logique fonctionnaliste. D’une part, cette dernière a été appliquée par des chercheurs à l’environnement sécuritaire d’Europol dont le renforcement des modalités opérationnelles est interprété comme le résultat naturel de l’internationalisation de la criminalité20. D’autre part, certains auteurs ont inséré les modifications organisationnelles d’Europol, plus précisément le rôle croissant des institutions supranationales, dans une dyna-mique quasi-automatique de spill-over de l’intégration européenne, c’est-à-dire de déborde-ment d’un secteur sur l’autre21. Or, ces approches fonctionnalistes posent deux ensembles de

difficultés. Premièrement, en étant concentrées uniquement sur les changements de la sécurité ou de l’Europe, ces publications éclairent une partie seulement des mutations d’Europol, devant être saisies à la croisée de ces deux univers. Deuxièmement, les approches fonctionnalistes suggèrent des processus mécaniques, évacuent le rôle des acteurs et leurs interactions, qu’ils soient situés dans des arènes nationales ou européennes, techniques, politiques ou bureaucra-tiques. D’ailleurs, cette désincarnation nous amène également, comme nous le justifions plus précisément par la suite, à nous éloigner du modèle rationaliste principal-agent qui domine l’étude des agences, y compris de l’UE. En effet, ces différents travaux ne nous semblent pas à même pas de répondre aux problèmes empiriques soulevés supra, de saisir les dynamiques, mais aussi les ralentissements ou blocages dans la trajectoire d’Europol, par exemple sa nature hybride ou son absence de pouvoirs exécutifs.

Pour pallier ces difficultés, nous privilégions une analyse de l’autonomie d’Europol. Issue de la sociologie des organisations, l’autonomie peut être brièvement définie comme la capacité

20 Par exemple, C. Chevallier-Govers, De la coopération à l’intégration policière dans l’Union européenne,

Bruxelles, Bruylant, 1999 ; F. J. Carrera Hernández, La cooperación policial en la Unión Europea: acervo

Schen-gen y Europol, Madrid, Colex, 2003.

21 J. Monar, « The Dynamics of Justice and Home Affairs: Laboratories, Driving Factors and Costs », Journal of

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d’action dont bénéficie un acteur ou une organisation pour gérer ses propres affaires22. Ce

con-cept permet de mobiliser une approche sociologique et de mettre en valeur les acteurs partici-pant aux évolutions d’Europol, leurs représentations, ressources, pratiques. À ce titre, d’une part, les travaux sur l’autonomie opèrent une distinction entre la dimension formelle de l’auto-nomie – celle prévue par sa base légale – et réelle – la traduction concrète de ce texte en lien avec la littérature sur la mise en œuvre. De la sorte, les chercheurs sont en capacité d’étudier plus précisément le processus décisionnel à l’œuvre quand est adoptée la base légale d’une agence et d’expliquer par ce biais à la fois les mutations supranationales de celle-ci mais aussi les résistances à leur encontre. De plus, l’attention portée à l’autonomie réelle permet de com-prendre pourquoi l’entrée en vigueur de dispositions formelles n’a pas nécessairement les effets prévus, comment celles-ci peuvent être par exemple intensifiées, amoindries ou transformées. D’autre part, nous proposons de compléter cette distinction analytique par une différen-ciation additionnelle de la trajectoire institutionnelle d’une agence. Nous postulons que les fa-cettes opérationnelles et organisationnelles de l’autonomie d’une agence impliquent des acteurs et dynamiques potentiellement distincts dans le processus décisionnel et la mise en œuvre. De la sorte, tout en tenant compte des interactions potentielles entre ces dimensions opérationnelles et organisationnelles, nous pouvons penser l’agence et son autonomie autrement que comme un bloc monolithique.

Le couplage entre ces deux binômes classiques de l’analyse de l’action publique mène dès lors à quatre dimensions permettant de saisir cette « Europe au concret »23 et d’apporter plus de

finesse dans les évolutions d’Europol qui sont marquées par une pluralité d’acteurs : l’autonomie opérationnelle formelle ; l’autonomie organisationnelle formelle ; l’autonomie opérationnelle ré-elle ; l’autonomie opérationnré-elle formré-elle. Par ce biais, nous pouvons formuler plus précisément notre double question de recherche afin d’englober l’ensemble de nos interrogations empiriques : comment expliquer la création et les évolutions de l’autonomie formelle d’Europol menant à un renforcement de ses capacités d’action opérationnelles et à une gouvernance plus supranationale ?

22 D. P. Carpenter, The Forging of Bureaucratic Autonomy: Reputations, Networks, and Policy Innovation in

Ex-ecutive Agencies, 1862-1928, Princeton, N. J, Princeton University Press, 2001, p. 14 ; M. Groenleer, The Auton-omy of European Union Agencies: A Comparative Study of Institutional Development, Delft, Eburon, 2009, p. 29 ;

E. M. Busuioc, D. Curtin et M. Groenleer, « Agency Growth between Autonomy and Accountability: The Euro-pean Police Office as a « Living Institution » », Journal of EuroEuro-pean Public Policy, 2011, 18, 6, p. 850 ; T. Bach, « Administrative Autonomy of Public Organizations » dans A. Farazmand (ed.), Global Encyclopedia of Public

Administration, Public Policy, and Governance, Cham, Springer International Publishing, 2016, p. 2.

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En tenant compte des possibles différences entre les dispositions d’un texte et sa mise en œuvre, de quel degré d’autonomie réelle Europol dispose-t-il et par rapport à quels acteurs ?

En définitive, cette thèse de doctorat entend puiser pour partie dans les travaux de socio-logie des organisations et surtout dans les publications de sociosocio-logie de l’action publique euro-péenne afin de proposer de nouvelles pistes stimulantes plus compréhensives pour étoffer la littérature sur les agences de l’UE. Cette démarche est initialement développée pour com-prendre une agence précise, Europol, dont la trajectoire institutionnelle spécifique ne parvient pas à être éclairée par les recherches déjà produites. Pour autant, nous postulons que cette par-ticularité n’entrave pas toute montée en généralité et application de notre proposition analytique à d’autres agences. De manière encore plus large, cette thèse vise à enrichir les connaissances existantes sur les processus d’européanisation et d’intégration européenne en s’appuyant sur un domaine régalien, potentiellement objet de dynamiques spécifiques.

Pour expliquer et préciser notre cadre analytique, cette introduction générale revient à présent sur la littérature existante. Nous nous intéressons en particulier aux travaux sur l’auto-nomie des agences qui revêtent un intérêt spécifique à nos yeux, celui de questionner le modèle principal-agent, fréquemment mobilisé pour observer les agences, (section 1). Cette revue de littérature nous conduit à formuler trois hypothèses pour notre travail de thèse afin de répondre à notre double question de recherche (section 2). Cette introduction se poursuit avec la justifi-cation de notre méthodologie (section 3) et se termine avec la présentation du plan de cette thèse (section 4).

Section 1. Un objet de recherche au croisement de plusieurs littératures

À l’instar de toute recherche, notre étude de la trajectoire institutionnelle d’Europol ne part pas d’une feuille blanche. Nous nous situons donc premièrement par rapport à la littérature existante sur l’objet de notre thèse (A). Nous explicitons notre choix d’observer les mutations d’Europol dans une perspective de normalisation des études sur la sécurité intérieure et sur l’UE en mobilisant la littérature sur les agences. Cependant, celle-ci reste dominée par le modèle principal-agent (P-A), fondé sur une explication rationaliste (B), qui ne nous paraît pas

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pleine-ment satisfaisant. Cette observation nous conduit à nous intéresser plutôt aux travaux sur l’auto-nomie des agences (C). Ces publications offrent à nos yeux de nouvelles perspectives de re-cherche, devant toutefois être enrichies par une prise en compte des acteurs et de leurs repré-sentations sociales. La proposition analytique de cette thèse vise dès lors à mieux comprendre plusieurs processus centraux enchevêtrés concernant les agences de l’UE : leur création, la dé-termination de leur autonomie formelle et leur autonomie de facto (D).

A. Des évolutions au carrefour de l’environnement sécuritaire et européen

Un nombre limité de travaux académiques est consacré aux transformations d’Europol de sa création à aujourd’hui et peu de chercheurs se sont spécialisés sur cette agence. Cette situa-tion est interprétée par Elena Madalina Busuioc, Deirdre Curtin et Martijn Groenleer comme potentiellement liée à la « nature très sensible de ses tâches »24, compliquant toute recherche. Cette faiblesse numérique ne doit pas néanmoins masquer les apports des auteurs qui nous ont précédée au sein desquels nous pouvons distinguer différentes focales.

Très brièvement, nous pouvons citer plusieurs publications provenant de personnes ayant occupé des postes en lien avec Europol25 sur lesquelles nous ne nous attardons pas ici en raison de leur nature généralement descriptive. Elles ne peuvent pour autant pas être ignorées et ont le mérite de révéler les représentations de certains membres d’Europol, en particulier quant à l’avenir de l’agence. De même, nous ne détaillons pas ici les travaux juridiques sur les trans-formations des bases légales de cette agence ou du moins de certaines des dispositions26. Si ces

24 E. M. Busuioc, D. Curtin et M. Groenleer, « Agency Growth between Autonomy and Accountability: The Eu-

ropean Police Office as a « Living Institution » », Journal of European Public Policy, 2011, 18, 6, p. 849.

25 Nous pouvons citer le cas de Jürgen Storbeck, directeur d’Europol (« The European Union and Enlargement:

Challenge and Opportunity for Europol in the Fight Against International Crime », European Foreign Affairs

Review, 2003, 8, 3, p. 283‑288), d’Alfredo Nunzi, membre du secrétariat du conseil d’administration de l’agence (« European Police Office », Revue internationale de droit pénal, 2007, 77, 1, p. 285‑292) ; de Willy Bruggeman, ancien directeur adjoint d’Europol (« What Are the Options for Improving Democratic Control of Europol and for Proving it with Adequate Operational Capabilities? », Studia Diplomatica, 2006, 59, 1, p. 163‑181 ; avec M. Den Boer, « Shifting Gear : Europol in the Contemporary Policing Era », Politique européenne, 2007, 23, 3, p. 77‑91 ; avec R. Toxopeus, « Europol and The External Dimension of The EU’s Justice and Home Affairs Policy » dans Jaap de Zwaan, Edwin Bakker et Sico van der Meer (eds.), Challenges in a Changing World, La Haye, T. M. C. Asser Press, 2009, p. 163‑177) ; ou encore de Patrick Zanders, représentant belge au conseil d’administration de l’agence (avec R. Genson, « Le développement de la coopération policière dans l’Union européenne - Quel avenir pour Europol ? », Revue du marché commun et de l’Union européenne, 2007, 504, p. 5‑13).

26 Par exemple, N. Dorn, « The End of Organised Crime in the European Union », Rochester, Social Science

Research Network Scholary Paper ID 1289558, 2008 ; A. De Moor et G. Vermeulen, « Europol, quoi de neuf  ? Une approche critique de la décision Europol », Revue internationale de droit pénal, 2011, 82, 1, p. 157‑187 ; C. Blasi Casagran, « The New Europol Legal Framework: Implications for EU Exchanges of Information in the Field

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recherches sont riches d’enseignements pour comprendre des points particuliers des négocia-tions des textes fondateurs d’Europol, elles restent généralement peu fondées empiriquement et ne permettent pas de saisir les mutations plus générales de l’agence.

Nous valorisons en revanche certaines publications liées aux niveaux meso et micro de la coopération policière européenne. C’est le cas de certaines recherches inscrivant la création d’Europol dans les changements de la police et le développement progressif de la coopération policière internationale sur un temps long. Elles mettent de la sorte en lumière la formation de certaines enceintes de socialisation, permettant une maturation de l’idée d’Europol et l’acqui-sition de ressources et savoir-faire spécifiques par un groupe restreint de policiers multi-posi-tionnés dont le projet aurait ensuite été récupéré par Helmut Kohl27. D’autres travaux très inté-ressants ont trait aux activités opérationnelles d’Europol et à ses relations avec les services de police des États membres. Ceux-ci tendent à démontrer la résistance des policiers à cette di-mension européenne, en dépit des outils et services mis en place par le biais d’Europol pour soutenir les enquêtes nationales28. C’est en particulier le cas dans la lutte contre le terrorisme. Ce dernier est généralement conçu comme l’enjeu sécuritaire au cœur de la souveraineté natio-nale29. Ces chercheurs apportent de la sorte des éléments empiriques sur les pratiques et repré-sentations des acteurs policiers et des savoirs opérationnels développés par l’agence.

of Law Enforcement » dans M. O’Neill et Ken Swinton (eds.), Challenges and Critiques of the EU Internal

Secu-rity Strategy: Rights, Power and SecuSecu-rity, Cambridge, Cambridge Scholars, 2017, p. 149‑169 ; V. Kreilinger, « A Watchdog over Europe’s Policemen: The New Joint Parliamentary Scrutiny Group for Europol », Policy Paper 197, Berlin, Jacques Delors Institut, 2017 ; I. Cooper, « A New Form of Democratic Oversight in the EU: The Joint Parliamentary Scrutiny Group for Europol », Perspectives on Federalism, 2018, 10, 3, p. 184-213.

27 Entre autres, D. Bigo, Polices en réseaux, op. cit. ; F. Lemieux et N. Gerspacher, « A Market-Oriented

Expla-nation of the Expansion of the Role of Europol, Filling the Demand for Criminal Intelligence through Entrepre-neurial Initiatives » dans F. Lemieux (ed.), International Police Cooperation: Emerging Issues, Theory and

Prac-tice, Cullompton, Willan Publishing, 2010, p. 63‑81.

28 De manière non exhaustive, S. Rozée, C. Kaunert et S. Léonard, « Is Europol a Comprehensive Policing

Ac-tor? », Perspectives on European Politics and Society, 2013, 14, 3, p. 372‑387 ; E. M. Busuioc, « Friend or Foe? Inter-Agency Cooperation, Organizational Reputation and Turf », Public Administration, 2016, 94, 1, p. 40‑56 ; V. Mitsilegas et F. Giuffrida, The Role of EU Agencies in Fighting Transnational Environmental Crime: New

Challenges for Eurojust and Europol, Leiden ; Boston, Brill (collection « Brill Research Perspectives »), 2017.

29 M. Deflem, « Europol and the Policing of International Terrorism: Counter‑Terrorism in a Global Perspective »,

Justice Quarterly, 2006, 23, 3, p. 336‑359 ; O. Bureš, « Europol’s Fledgling Counterterrorism Role », Terrorism

and Political Violence, 2008, 20, 4, p. 498‑517 ; B. Fägersten, « Bureaucratic Resistance to International Intelli-gence Cooperation – The Case of Europol », IntelliIntelli-gence and National Security, 2010, 25, 4, p. 500‑520 ; C. Kaunert, « Europol and EU Counterterrorism: International Security Actorness in the External Dimension »,

Stud-ies in Conflict & Terrorism, 2010, 33, 7, p. 652‑671 ; O. Bureš, « Intelligence Sharing and the Fight against Ter-rorism in the EU: Lessons Learned from Europol », European View, 2016, 15, 1, p. 57‑66 ; E. Ilbiz, C. Kaunert et D. Anagnostakis, « The Counterterrorism Agreements of Europol with Third Countries: Data Protection and Power Asymmetry », Terrorism and Political Violence, 2017, 29, 6, p. 967‑984 ; J. Jansson, « Building Resilience,

(36)

Nous nous appuyons moins, ou de manière plus ponctuelle, sur les recherches qui, à l’ins-tar de l’état de la littérature sur les objets « justice et affaires intérieures » (JAI)30, sont réalisées par une partie de la communauté scientifique, strictement spécialisée dans l’objet « police ». Celles-ci tendent ainsi à n’étudier l’UE et Europol que comme une étude de cas du développe-ment de la police31. De même, si les études critiques de sécurité peuvent apporter de nombreuses informations et réflexions stimulantes, leur appréhension des enjeux de sécurité intérieure comme soumis à des dynamiques particulières dans un contexte de sécuritisation de la politique et de la société entrave toute montée en généralité32. Nous pensons donc nécessaire de prendre en compte les spécificités de l’environnement professionnel d’Europol. Toutefois, nous consi-dérons la police comme une profession et la sécurité intérieure comme un secteur d’action pu-blique pouvant être analysés avec les mêmes outils que les autres professions et domaines. Les travaux sur la sociologie de la police constituent à ce titre une ressource importante de notre thèse, puisqu’ils offrent des éclairages sur une partie de l’environnement d’Europol, mais ne suffisent pas à expliquer les évolutions de cette agence. Notre ambition est de montrer l’imbri-cation entre des processus propres au monde policier et aux arènes politiques et nous plaidons à ce titre pour une normalisation des enjeux de sécurité dans ce cadre.

De surcroît, un certain nombre de chercheurs s’inscrivant dans le champ des études euro-péennes a pris Europol, et plus largement le domaine JAI, comme un cas d’étude de l’intégra-tion européenne33. À la différence des auteurs précédents, ceux-ci ne se sont intéressés qu’à la

Demolishing Accountability? The Role of Europol in Counter-Terrorism », Policing and Society, 2018, 28, 4, p. 432‑447.

30 F. Trauner et A. Ripoll Servent, « Justice and Home Affairs Research: Introducing the State of Art and Avenues

for Further Research » dans A. Ripoll Servent et F. Trauner (eds.), The Routledge Handbook of Justice and Home

Affairs Research, Abingdon ; New York, Routledge, 2018, p. 4.

31 C’est par exemple le cas d’un certain nombre d’ouvrages rassemblant un ensemble de contributions sur la police

et traitant de manière très rapide d’Europol comme l’une des mutations parmi d’autres de la police. Cf. N. Walker, « The Pattern of Transnational Policing » dans T. Newburn (ed.), Handbook of Policing, Cullompton, Willan Pub-lishing, 2003, p. 111‑132 ; F. Lemieux, « The Nature and Structure of International Police Cooperation : An Intro-duction » dans F. Lemieux (ed.), International Police Cooperation: Emerging Issues, Theory and Practice, Cul-lompton, Willan Publishing, 2010, p. 1‑24 ; L. Guille, « Police and Judicial Cooperation in Europe : Bilateral ver-sus Multilateral Cooperation » dans F. Lemieux (ed.), International Police Cooperation: Emerging Issues, Theory

and Practice, Cullompton, Willan Publishing, 2010, p. 25‑41 ; F. Jobard et J. de Maillard, Sociologie de la police :

politiques, organisations, réformes, Paris, Armand Colin, 2015.

32 Sans que les auteurs ne s’en revendiquent clairement et que ce courant soit véritablement défini, ces travaux

cherchent principalement à « déconstruire les discours et les pratiques de sécurité » (D. Simonneau, « Regard cri-tique sur le label « études cricri-tiques de sécurité » », Études internationales, 2015, 46, 2‑3, p. 160). Par exemple, D. Bigo, Polices en réseaux, op. cit. ; D. Bigo et al., « Mapping the Field of the EU Internal Security Agencies » dans D. Bigo (ed.), The Field of the EU Internal Security Agencies, Paris, L'Harmattan, 2007, p. 5‑66.

Figure

Tableau 0.1. Indicateurs des différentes facettes de l’autonomie d’une agence

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