La participation des associations : pour quelle implication ?

A travers leurs réseaux, les associations s’ouvrent sur les autres et le monde. Selon les cas, cet autre peut être dans la proximité du local, mais la plupart du temps les réseaux constitués obligent les acteurs associatifs à penser sur d’autres échelles et à resituer leurs actions dans un cadre plus global. Les réseaux transcendent aussi les notions d’urbain et de rural. Ils font se confronter les expériences menées sur l’un comme sur l’autre et peuvent être de formidables espaces de construction de nouvelles ruralités basées sur l’interterritorialité. L’action des réseaux est essentielle pour la dynamique associative, malheureusement certains connaissent des difficultés de financement qui handicapent leur capacité d’animation.

Les associations développent un rapport au territoire complexe où s’articulent action locale et action résiliaire. L’action publique de développement rural leur propose de participer à la construction du projet territorial pour apporter leurs expertises techniques mais aussi pour profiter de leurs réseaux relationnels. Mais de quoi parle-t-on ? La participation suppose-t-elle l'implication ? Si oui, sous qusuppose-t-elles formes ?

1.2 La participation des associations : pour quelle implication ?

La participation : un concept « moderne »

La question de la participation des individus dans la société est relativement ancienne. Émile Durkheim considérait qu'elle était le signe de l'intégration sociale. Pour lui, la solidarité organique s'illustrait « par la pleine participation des individus aux activités professionnelles,

associatives et politiques de la société dans laquelle ils vivent » (Noiriel, 1995). Les modalités de

la participation se sont transformées avec la complexification et la modernisation des démocraties occidentales. L'avènement des États-Nations et le développement du salariat, comme mode principal de relation au travail, ont nécessité la mise en place de porte-parole, tant au niveau institutionnel qu'au niveau de l'entreprise, avec comme conséquence une organisation de la participation, essentiellement sur le mode électif.

Cette participation connaît également depuis les années 1970 un développement important dans le cadre de l'action publique. Comités de sages, commissions de consultation locale du débat public, conseils de quartier, conseils de développement, commissions nationales du débat public, conférences de consensus, jurys citoyens, sondage délibératif, référendum consultatif local... autant de moyens mis en œuvre qui participent à cet impératif délibératif (Blondiaux, Sintomer, 2002) caractéristique de l'action politique contemporaine. Les

associations sont directement concernées car elles sont très souvent sollicitées comme porte-parole des habitants. « L'action collective est travaillée par ce nouveau contexte dans la mesure

où les groupes doivent désormais intégrer cette exigence dans leurs discours et leurs actions. L'impératif délibératif entendu comme nouveau mode d'action publique imposant la mise en discussion publique de la décision se fait aussi impératif participatif au sens où, pour le grand public et plus particulièrement pour les associations, il existe désormais une injonction à participer aux dispositifs et aux procédures » (Blatrix, 2002).

En France, la conception républicaine de l’État conduit à une conception relativement spécifique de la participation. Celle-ci est en effet intimement liée à la notion de citoyenneté. Le citoyen a des droits et devoirs, notamment en matière de participation (Donzelot, Mével, 2002). Cette approche citoyenne de la participation ne remet pas en cause les principes de représentation qui sont à la base de notre organisation politique. Le pouvoir reste aux élus et la participation est essentiellement un droit et un devoir d'expression, de discussion, pour aider à la conduite des affaires publiques en éclairant les politiques avant une prise de décision (dont les modalités ne sont pas toujours très transparentes). C'est aussi une « préoccupation de

production de la société » (Donzelot, 1995) qui doit, à partir des années 1980, essentiellement

dans le cadre de la politique de la ville, faire une place à toute une partie de la population devenue « non-force sociale ».

Même si les groupes sont concernés, il s'agit bien d'une vision individualiste, le collectif n'étant là que pour faciliter cette expression. Cette conception est encore marquée des principes de 1789 quant à la relation citoyen/Nation. En ce sens, elle se distingue profondément de la notion américaine de la participation basée sur l'empowerment qui vise au contraire, par un travail sur soi, à développer le collectif pour construire un pouvoir plus fort que celui de l'individu. En France, il s'agit d'inviter les habitants « à participer à une procédure

juridico-administrative plus qu'à un processus de construction d'un pouvoir ». « Le processus de participation vise à faire des habitants des adjoints des services non à leur procurer un quelconque pouvoir sur ceux-ci » (Donzelot, Mével, 2002).

La participation renvoie donc à des modalités concrètes de mise en œuvre. Dès lors, comment caractériser les pratiques qui associent l'individu ou les groupes ? A partir de quel moment peut-on parler de participation ?

C'est à cette question qu'essaie de répondre l'échelle de participation développée par Sherry Arnstein (1969). Cette échelle, peu utilisée en France, fait pourtant l'objet d'un consensus dans de nombreux pays (Donzelot, Epstein, 2006). Elle est constituée de trois niveaux correspondant à différents registres de pratiques, obtenant au total huit degrés possibles sur l'échelle. Selon cette échelle, la simple information ou consultation des citoyens ne permet pas de parler de participation. Certains dispositifs de développement territorial, notamment les pays et les programmes Leader, mettent en avant une démarche partenariale. L'analyse devra situer sur cette échelle la réalité de la participation mise en œuvre.

8 CONTRÔLE CITOYEN 7 DÉLÉGATION DE POUVOIR 6 PARTENARIAT 5 RÉASSURANCE 4 CONSULTATION 3 INFORMATION 2 THÉRAPIE 1 MANIPULATION Pouvoir effectif des citoyens

La PARTICIPATION à proprement parler commence avec le troisième niveau qui comporte, lui aussi, trois degrés. Le premier consiste en la formation d’un Partenariat, ce qui revient à une redistribution du pouvoir par une formule de négociation entre les citoyens et ceux qui le détiennent. Ces partenariats se concrétisent dans la formation de comités associant ces parties, qui deviennent responsables des décisions et de la planification des opérations. En second, on trouve la Délégation de pouvoir, formule proche de la précédente mais qui s’en distingue en ce que les citoyens occupent une position majoritaire (ou disposent d’un droit de veto) qui leur confère l’autorité réelle sur le plan de la décision, ainsi que la responsabilité de rendre compte publiquement de tout ce qui concerne le programme. Enfin, troisième et dernier degré, le Contrôle citoyen, ou les tâches de conception, de planification et de direction du programme relèvent directement des citoyens, sans intermédiaire entre eux et les bailleurs de fonds du programme. Ce troisième niveau correspond au pouvoir effectif des citoyens.

Coopération Symbolique

En premier, l’Information, phase nécessaire pour légitimer le terme de participation mais insuffisant tant qu’elle privilégie un flux à sens unique, sans mise en place de canaux assurant l’effet retour (feed back ). En second, vient la Consultation également légitimante, mais à peine plus conséquente, car n’offrant aucune assurance que les attentes et suggestions des personnes consultées seront prises en compte. Il s’agit alors d’un simple rituel le plus souvent sans conséquence. En troisième, arrive la Réassurance (placation ) qui consiste à autoriser ou même inviter des citoyens à donner des conseils et à faire des propositions mais en laissant ceux qui ont le pouvoir, seuls juges de la faisabilité ou de la légitimité des conseils en question. Ce second niveau est celui de la coopération symbolique

(tokenism ).

Non participation

Manipulation et Thérapie. A ce stade le seul objectif est d’éduquer les participants, de traiter (therapy ) leurs pathologies à l’origine des difficultés du territoire visé. Le plan qui leur est proposé est considéré comme le meilleur. Ce qui est qualifié de participation vise dès lors exclusivement à obtenir le soutien du public, au travers de techniques relevant de la sphère de la publicité et des relations publiques. Ce premier niveau est considéré par Arnstein comme celui de la non participation.

Dans le cas d'un pouvoir effectif des citoyens se pose alors la question de l'engagement des acteurs dans le processus de développement. Le concept d'implication apporte des éléments d'analyse qui permettent de mieux cerner cette question.

A propos du concept d’implication

Chaque acteur qui s'associe au processus de construction territorial se retrouve dans un jeu dont il ne fixe généralement pas les règles. L'arène ainsi constituée est censée produire un projet territorial qui fasse consensus entre les acteurs en charge de son élaboration. Les travaux de S. Moscovici et W. Doise sur la prise de décision collective et l’implication collective des acteurs sont, à cet égard, d’un grand intérêt. Dans le vécu au quotidien du processus de construction territoriale, l’implication des personnes concernées par le projet (élus, socioprofessionnels, représentants associatifs et plus généralement habitants) interroge « ce

brassage, cette interpénétration entre les acteurs » (Kohn, 1984).

Les politiques publiques d'aménagement (pays, Leader, pôle d'excellence rurale...) reposent sur un projet de développement, fruit du travail de réflexion des élus et des acteurs locaux.

Schéma n° 3 : Échelle de la participation selon Sherry Arnstein (1969) Source : Donzelot, Epstein, 2006

S. Moscovici et W. Doise, avec la théorie de l’implication collective ont montré combien les conditions de cette élaboration étaient déterminantes dans l’implication collective des acteurs. Ils ont mis en évidence l’importance de la discussion, du débat entre les individus dans la recherche d’un consensus. L’essentiel n’est pas tant dans le résultat de la discussion que dans le fait d’y avoir participé et dans les conditions de cette construction collective. L'action publique territorialisée vise à promouvoir de nouvelles façons de concevoir le développement local et la place des acteurs locaux, aussi ne doit-elle pas viser le compromis166mais la polarisation.

« Voici donc le point où la polarisation introduit une différence. Elle suggère le consensus comme un moyen, voire une méthode, de changer les normes et les règles de vie collective…/…Il semble bien que le rôle du consensus dans les sociétés modernes soit moins de mettre un terme aux incertitudes et aux tensions que de permettre aux mentalités d’évoluer, de transformer, sans les briser, normes et liens sociaux » (Moscovici, Doise, 1992).

Poser le consensus comme source de changement pose la question des lieux d’élaboration. S. Moscovici et W. Doise montrent, outre l’importance du lieu physique (communication chaude ou froide), l'importance des modalités de participation. Participer s’entend dans sa forme active, il ne s’agit pas de créer des lieux d’information mais bien des instances de discussion, de débat. Elles doivent mettre les individus en situation d’acteur effectif et non d’observateur

détaché.

« La théorie de l’implication collective conçoit la décision menant au consensus comme ayant lieu dans un entourage où les membres du groupe participent et prennent parti, bien plus que dans un entourage où, comme on l’affirme souvent, ils peuvent s’informer des choix et des opinions d’autrui. Leur entente repose bien plus sur la force des débats et des arguments qui mettent en relief la hiérarchie des valeurs que sur l’information qu’ils en retirent en regardant ou écoutant les autres »(Moscovici, Doise, 1992).

Les modes de participation vont déterminer le type d’implication des acteurs. S. Moscovici et W. Doise en distinguent deux :

La participation consensuelle. Elle cherche à maintenir l’équilibre entre les individus, entre la majorité et la minorité¹⁶⁷ qui peut ainsi jouer son rôle. Le temps n’est pas compté et chacun peut aller au bout de ses arguments. Cette forme de participation élève le degré d’implication collective et polarise les décisions. « L’individu sort ainsi de la clôture de son pouvoir particulier

et accède au pouvoir collectif de participer aux choix, à la formation du consensus qu’il fait sien

et dont il assume les conséquences »(Moscovici, Doise, 1992).

La participation normalisée. L’organisation de la discussion est réglée par la hiérarchie ou par des procédures. On réduit ainsi les différences, on atténue les conflits. La minorité est mise en situation d’infériorité et pourra difficilement exprimer et argumenter son point de vue. « Les

décisions prises résultent d’une série de concessions inégales convergeant vers une position qui avantage la majorité et désavantage la minorité » (Moscovici, Doise, 1992). Les hiérarchies de

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Le compromis est l’expression du plus petit dénominateur commun entre les avis exprimés, chacun ayant un peu raison et un peu tort, et il reflète le contraste entre idées et intérêts opposés sans les modifier. Donc le statu quo. Il ne modifie pas les représentations au sein du groupe et ne peut donc pas introduire les changements. Moscovici et Doise (1992)

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personnes se retrouvent souvent dans la hiérarchie des opinions émises. Cette forme de participation abaisse le niveau d’implication collective et produit du compromis.

De nombreuses situations de participation consensuelle dérivent progressivement vers de la participation normalisée par l’adoption d’une hiérarchie interne et de règles de procédure qui vont limiter la liberté des individus. Le milieu associatif est un bon exemple de cette dérive.

Construire de nouveaux territoires passera d’abord par la capacité des décideurs à mettre en œuvre une stratégie basée sur la discussion, entendue comme moyen d’échanger des informations, de mettre à jour des conflits et des différences, mais aussi un moyen de les négocier pour aboutir à un projet collectif. « La discussion est aussi un puissant agent de

changement des opinions, des règles, des représentations sociales qu’elle fait circuler parmi les membres d’un groupe » (Moscovici, Doise, 1992).

Dans un processus de construction collective, comme l’est le projet territorial, la confrontation des différents acteurs est indispensable pour, dans un processus de mise en conflit socio-cognitif, substituer à une variété de représentations individuelles une représentation collective.

Participer est essentiel, mais ce travail de confrontation ne trouve sens que s’il est suivi d’une décision. La phase de décision vient clôturer ce processus de mise en conflit socio-cognitif.

Le conflit est le point de départ. Il naît de l’expression des alternatives. Il devient social lorsque chacun doit présenter et argumenter son opinion devant le groupe, puis socio-cognitif, lorsqu’il faut aboutir à une décision commune.

« L’issue du processus socio-cognitif n’est pas tant de réduire les différences entre les points de vue pour les rendre conformes à un seul que de clarifier et intégrer à un niveau supérieur. A la suite de quoi les membres du groupe comprennent le problème autrement, ordonnent les alternatives sur une échelle différente, celle du groupe auquel ils participent et dans lequel ils se sentent impliqués. Ce n’est pas jouer sur les mots que d’affirmer que la décision a pour effet de transformer les représentations de chaque individu en une représentation sociale, qui est la base commune recherchée » (Moscovici, Doise, 1992).

L’implication collective n’est donc pas une simple juxtaposition des implications individuelles, elle suppose l’élaboration par le groupe d’une représentation surplombante.

Le conflit socio-cognitif, en partant des représentations sociales individuelles, conduit à l’élaboration d’une représentation collective, qui, en retour, modifiera les représentations individuelles. Il correspond à ce travail d’explication dont parle Michel Bataille. Explication, qui « correspond à une double opération : dé-lier (caractériser les éléments simples) et dé-plier

(mettre à plat la structure d’articulation de ces éléments) »(Bataille, 1983a).

« S’impliquer c’est aussi s’expliquer. Autrement dit, l’implication à l’œuvre dans la formation d’une représentation sociale s’opère dans un processus d’explication des points de vue de

chacun. Le dépliage, la mise à plat des implications individuelles produit l’implicitation¹⁶⁸d’une représentation qui fonde l’engagement collectif et qui est fondée par lui »(Bataille, 2000).

Le terme d’implication peut être mis en parallèle avec le terme développement qui, s’il signifie croître, augmenter, signifie aussi « exposition détaillée » (Littré) et renvoie étymologiquement à l'action de déplier ce qui était enroulé sur soi-même.¹⁶⁹ En ce sens, l’idée de développement

renvoie à celle d’implication et d’explication.

De l’implication à l’implication territoriale

L’implication ne se décrète pas, elle se construit. C’est un processus d’appropriation qu’il s’agit de mettre en œuvre. Dans le cadre de l’élaboration d’un projet territorial Pierre Teisserenc¹⁷⁰ (1994) à partir de l’étude de plusieurs projets de développement local, distingue trois phases dans le processus :

1^ère phase : Acquisition des savoir-faire grâce à un apprentissage individuel et collectif des

acteurs à partir de multiples initiatives.

Il observe à chaque fois un élément déclencheur, qu’il soit externe (projet routier pour Gaillac) ou interne (projet culturel dans le Minervois, grève importante chez Alsthom pour Belfort), élément qui provoque la réunion d’un certain nombre d’acteurs locaux. « Ces initiatives

constituent autant d’occasions pour les acteurs locaux de confronter leurs représentations du territoire, de repérer leurs stratégies, d’identifier leurs divergences et de rechercher, chaque fois que nécessité oblige, les moyens de dépasser les contradictions que la situation leur impose »

(Teisserenc 1994). Le débat qui s’instaure à cette occasion permet une confrontation des valeurs, mais aussi la prise de conscience des potentialités du territoire.

2^ème phase : Intégration des savoir-faire acquis dans la phase 1, formalisation des modes de

coopération entre les acteurs locaux, qui prend largement en compte l’interdépendance du territoire et de son environnement. C’est une étape significative du point de vue de l’institutionnalisation du développement et de la professionnalisation des projets.

C’est une phase de structuration du partenariat. Les actions engagées montrent une diversité de solutions (de la structure unique à Gaillac, jusqu’au réseau à Parthenay). Il y a modification des relations entre acteurs, et interpellation des collectivités locales à relever ces nouveaux défis.

« Tirant profit d’un diagnostic du territoire affiné, d’une volonté politique confortée, et de

projets élaborés à partir d’objectifs clairement identifiés, la collectivité dispose alors des ressources nécessaires pour concevoir une politique de communication qui participe à l’information active des acteurs locaux, à leur sensibilisation, à leur implication dans les projets et à leur adhésion aux valeurs qui les sous-tendent » (Teisserenc, 1994).

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« Par implicitation, nous entendons le travail d’appropriation de la représentation collective qui se constitue progressivement au cours de l’échange, et qui va aboutir à la manifestation de son intégration dans la décision de consensus polarisé ». Bataille (2000).

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Étymol. et Hist. 1. a) Fin xive s. [ms.] desvelopemens « action de déplier ce qui était enroulé sur soi-même » (Rec. gén. des lex. fr. du moy. âge, éd. M. Roques, t. 2, 10488). Centre National de Ressources Textuelles et Lexicales http://www.cnrtl.fr

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P. Teisserenc, CEDACT – UFR Droit, Sciences Politiques et Sociales, Villetaneuse. Il a étudié différentes initiatives sur le territoire français, qui ont donné corps à des politiques de développement local (à Gaillac, dans le Minervois, à Parthenay, à Belfort). La synthèse des résultats est publiée dans un article « Politique de dévelop-pement local. La mobilisation des acteurs », Revue : Sociétés Contemporaines, 1994, n° 18/19, p 187-213.

3^ème phase : Elle correspond au moment où l’existence d’une masse critique de projets et

d’initiatives rend possible un développement plus soutenu et plus autonome.

Cette autonomie de développement suppose des capacités locales de gestion et de décision, mais aussi une ouverture sur l’extérieur, tant il est vrai que le développement n’est jamais totalement endogène, mais surtout elle impose la prise en compte de la perte d’identité inhérente à toute action de développement. « L’épreuve de la modernité économique et

culturelle se paie toujours d’une perte d’identité de la communauté culturelle ».¹⁷¹ Qu’il s’agisse

d’un territoire à l’identité forte ou plus diffuse, la question identitaire doit être au centre du projet de développement. « Relever le défi du déficit identitaire renvoie, sur l’ensemble des

territoires analysés, et quel que soit l’état des identités locales, à un double travail de réhabilitation des ressources immatérielles et de modernisation des structures et des services. Ce travail sert de fondement à la constitution d’une communauté nouvelle » (Teisserenc, 1994).

Les travaux de Pierre Teisserenc éclairent le processus en jeu dans un projet de développement local. La phase 1 apparaît essentielle. Elle pose l’idée d’un apprentissage individuel et collectif à travers la confrontation des représentations, des stratégies, des valeurs. On retrouve ici des