Observation sur la régularité de marchés d'équipements

La réalisation d’un programme d’investissement intégrant des opérations indispensables de sécurisation et de réhabilitation de secteurs particulièrement vétustes (dispositif de sécurité incendie et sécurité électrique, humanisation de la psychiatrie, unité de reconstitution des cytotoxiques, centre de dialyse), et des opérations de développement d’activités (bloc, SSR…) a été mené.

Ce PPI, chiffré à hauteur de 62 M€ y compris l’investissement courant sur une période de cinq ans, a fait l’objet d’une demande d’accompagnement partiel de l’Etat devant le COPERMO, et a donné lieu à un accompagnement financier de 29 M€ dont 23 M€ sur aide nationale notifié dans une décision de mars 2014 (cf. tableau ci-dessous).

Tableau n° 36 : Principaux montants du PPI

Ces travaux sont le corollaire des actions d’efficience inscrites dans le plan de modernisation et permettant le développement d’activités nouvelles. Ils sont également indispensables à la qualité et la sécurité des soins et doivent permettre à l’établissement d’être en conformité au regard des exigences de la commission de sécurité et de la HAS. L’opération de restructuration du CH de Bastia s’appuie sur un ensemble d’opérations dont les deux principales (éligibles à l’instruction devant le COPERMO) consistent en la mise aux normes en matière de sécurité de l’ensemble du bâtiment principal (2015/2016) et en la modernisation de ses blocs opératoires (2016/2017).

Trois marchés, s’inscrivant dans le cadre de dépense d’investissement, dont deux marchés de maîtrise d’œuvre, ont fait l’objet de contrôles approfondis de la part de la chambre qui donnent lieu aux constats ci-dessous qui ne présentent que les conclusions des vérifications.

4.5.1 Marché de maîtrise d’œuvre pour la rénovation des blocs opératoires

S’agissant du marché passé en 2014 relatif à une mission de maitrise d'œuvre portant sur des travaux d'extension et de restructuration du bloc opératoire central et la restructuration du bloc obstétrical, les critères de sélection des offres exposés dans l’avis d’appel à candidature divergent de ceux du règlement de la consultation. Sur les 52 dossiers retirés, 19 ont été réceptionnés dans les délais. Trois candidats ont été invités à faire une offre. A cet égard, si la note de procédure fait état de 19 candidatures complètes, le tableau d'analyse des candidatures n’en recense plus que 11, les doubles dépôts (matérialisés et dématérialisés) étant enregistrés deux fois. Il peut sembler regrettable que cette ambiguïté ne soit levée nulle part. Sur cette phase d’analyse et de choix des candidatures, la commission opte pour un tableau synthétique qui n’éclaire pas sur les motivations de ses choix. La chambre rappelle l’utilité de faire figurer, dans le procès-verbal de sélection de candidatures, les commentaires littéraires et explicites de la commission des choix quant à la notation des candidatures.

4.5.2 Marché de maîtrise d’œuvre pour la construction de l’unité de reconstitution centralisée des cytotoxiques

Le marché de maitrise d’œuvre pour la construction de l’unité de reconstitution centralisée des cytotoxiques a été passé en 2013 selon le mode de la procédure adaptée

« fermée », le nombre de candidats admis à présenter une offre étant limité à trois. Cette notion de MAPA « fermée » n’apparaît nulle part ailleurs et notamment est absente du règlement de la consultation. En outre, la transmission réalisée auprès du Bulletin officiel des annonces de marchés publics (BOAMP) qualifie la procédure « d’appel d’offre restreint ». La chambre souligne le recours non justifié à un MAPA « fermé », limitant la concurrence, alors même que les travaux ne présentaient pas une difficulté importante.

L’établissement a réceptionné cinq candidatures complètes. Les écarts entre les offres des candidats apparaissent importants et la chambre remarque des écarts de prix des offres reçues qui, compte tenu du caractère classique des missions, auraient sans doute pu susciter de la part de la commission des choix une demande de précision au moment de l’analyse des offres. Les délais proposés par les candidats connaissent eux-aussi de forts écarts, allant de sept à 30 semaines.

Les nombreuses erreurs matérielles constatées dans les documents produits à l’appui des marchés contrôlés, doivent conduire l’hôpital à agir avec plus de rigueur lors de l’établissement des documents liées aux procédures de passation des marchés.

Par ailleurs, l’absence de contrôle du calendrier et des coûts de ce projet doit être mentionnée alors même que la maîtrise d’œuvre était chargée de l’ensemble des missions de base énumérées dans le décret n°93-1268 du 29 novembre 1993. Cette situation a eu d’une part pour conséquence de bouleverser l’économie générale du marché de maîtrise d’œuvre en provoquant la signature d’un avenant augmentant son coût de 175 % (rémunération initiale de 43 981,20 € et de 121 167,50 € après avenant, soit une augmentation de 77 186,30 €) et, d’autre part, de nécessiter de la part du CH la mobilisation de financements supplémentaires

4.1.1. Marché de travaux de l’unité de reconstitution centralisée des cytotoxiques

La consultation a été organisée dans le cadre de l’article 28 du CMP (procédure adaptée) sous forme ouverte ; 17 entreprises ont remis des plis dont deux ont été jugés irrecevables.

Selon la « lettre de consultation »¹⁶⁶, le marché comporte sept lots, en contradiction avec les autres documents qui n’en comptent que six. L’ordonnateur a précisé en cours d’instruction qu’il s’agissait d’une erreur matérielle, le CCAP, le CCTP, ainsi que la publicité mentionnant bien six lots.

L’utilisation, pour cette opération, du critère relatif aux « références hospitalières » appelle des observations de la part de la chambre. Le CMP, en son article 52 relatif à la sélection des candidatures, précise que «l'absence de références relatives à l'exécution de marchés de même nature ne peut justifier l'élimination d'un candidat et ne dispense pas le pouvoir adjudicateur d'examiner les capacités professionnelles, techniques et financières des candidats ». L'analyse des références ou plus globalement des capacités des candidats est donc traditionnellement traitée au stade de la candidature, et non au stade de l'offre, même si le Conseil d'État, dans son arrêt du 2 août 2011, a ouvert l'utilisation du critère relatif aux références au stade de l'analyse des offres, tout en l'assortissant de certaines conditions d'utilisation, notamment liées à la technicité des prestations. Au cas d’espèce, les travaux entrepris par l’hôpital de Bastia ne revêtent pas une technicité importante : la surface de construction de l'unité de reconstitution centralisée des cytotoxiques est environ de 200 m² et concerne la création d'un bâtiment de type « préfabriqué », même si ce bâtiment doit intégrer de nouvelles techniques et notamment celles dédiées à la communication, à la protection de l'environnement et aux énergies renouvelables.

Par ailleurs et surtout, le procès-verbal de la commission des choix, appose la formule

« des références en milieu hospitalier sont présentés dans l’offre de l’entreprise » sur plusieurs offres en l’affectant de notes variables de 10 (lot n° 4, 6), à 18 (lot n° 1) voire à 20 (lot n° 2, 3 et 5). Ainsi, pour le lot n° 6, les offres des trois candidats, pour lesquels le critère de

« références professionnelles » est analysé avec le terme « des références en milieu hospitalier sont présentés dans l’offre de l’entreprise », sont affectées de notes allant pour les candidats non-retenus de 10 et pour le candidat retenu à 20.

166 Il est mentionné que le document de consultation dont il est fait état est improprement intitulé « lettre de consultation », document relevant de l’appel d'offres restreint (article 62 du CMP) ou de la procédure négociée (article 66 du CMP), alors que la consultation ayant été organisée dans le cadre de l’article 28 du CMP sous forme ouverte, ledit document aurait dû être intitulé règlement de la consultation (article 42 du CMP).

En cours d’instruction, interrogé sur ces écarts, l’ordonnateur a toutefois précisé que

« les deux sociétés présentaient des références en milieu hospitalier en nombre suffisant, sans qu’il soit possible de les départager. Le maître d’œuvre a donc proposé une rédaction et une notation identique. L’analyse du critère est cohérente au sein d’un même lot et quand bien même il aurait attribué la note 18 à chacun des deux candidats, le résultat n’aurait pas été modifié ».

En outre, le critère relatif aux références présente de nombreuses irrégularités. Ainsi : Pour le lot n° 1 : gros œuvre, l’entreprise V, présente 63 références dont aucune n’est hospitalière, ce qui n’empêche pas la commission des choix d’affirmer le contraire :

« l’entreprise communique d’importantes références en milieu hospitalier ».

Pour le lot n° 3 : menuiseries intérieures, extérieures, façades, sur les 50 références présentées par la société S, une seule (ancienne) concerne la restructuration du service de pédiatrie de l’hôpital de Bastia.

Les volumineux dossiers des lots n°2, 5, 4 (bien que ces références figurent au sommaire du dossier technique pour le lot n°4 ou du dossier de présentation de l’entreprise pour le lot n°2), ne comportent pas de références.

L’entreprise titulaire du lot n° 6 : « Plomberie » présente 43 références parmi lesquelles 11 références hospitalières dont neuf pour des travaux à l’hôpital de Bastia.

Ainsi, la référence hospitalière, trouve sa limite dans la faiblesse d’établissements hospitaliers dans la région Corse.

L’utilisation du critère des références hospitalières au niveau du jugement des offres n’est pas justifiée par l'objet du marché et l'analyse des références ou plus globalement des capacités des candidats et aurait dû être traitée au stade de la candidature. En outre, le procès-verbal de la commission des choix affecte des notes différentes pour des appréciations identiques, ôtant ainsi tout sens au critère. Enfin, dans les quelques dossiers complets, les références hospitalières sont soient inexistantes, soient insuffisantes, privant en fait de fondement les notes attribuées.

Le montant global du projet a évolué entre les phases initiales d'étude et les phases de notification du marché de travaux et les différents marchés allotis ont fait l’objet de six avenants, dont quatre modifiaient les prix initiaux et les délais, et deux uniquement les délais.

Les variations constantes et inflationnistes de l’estimation des travaux peuvent être imputées à une estimation initiale insuffisante du volume des travaux par la maîtrise d’œuvre. D’après l’ordonnateur, les montants exposés correspondent à des besoins impérieux de mise aux normes. Les lots de cette consultation ont fait l’objet de négociation avant leur attribution définitive. Ces négociations ont été défavorables à l’ordonnateur car leur résultat aboutit à une augmentation des offres.

La chambre rappelle qu’au regard de la situation financière de l’établissement, une étude économique faisant apparaître le cout global du projet de rénovation de l’unité de