i) Caractéristiques des démarches par projets
♦ Des démarches qui se distinguent et s’opposent à l’ancien type de planification
Ces approches critiques de la planification traditionnelle se proposent comme substituts à cette dernière. Ainsi, la démarche de projet urbain rejette l’urbanisme de la Charte d’Athènes, c’est-à-dire, d’une façon générale, tout un ancien courant planificateur mobilisant une « (…) représentation complètement agrégée et objectivée de la réalité urbaine niant toute dimension sensible, culturelle, occultant l’échelle des espaces vécus et à fortiori toute la réalité sociale ou la restituant de manière normative» (AVITABILE, 2005, p. 18). L’exemple de la Charte du Conseil Régional d’Île-de-France de juillet 1990, évoqué négativement par François Ascher, affiche cette volonté de s’afficher en opposition à la planification traditionnelle :
« On y condamne en bloc tout zoning régional, au nom bien sûr du dépassement de la charte d’Athènes, de la nécessaire mixité et du bien-être des habitants qui doivent pouvoir travailler plus près de leur domicile » (ASCHER, 1991, p. 7).
Les principes de la tabula rasa et de la rénovation-bulldozer sont remis en cause au profit d’un retour de la composition urbaine et d’une prise de conscience de l’importance du paysage. Ce retour de la composition urbaine avec la notion de projet urbain est aussi ce qui distingue ce dernier du cas de la démarche stratégique de planification. Le projet urbain est une synthèse entre un plan-dessin, moyen opératoire, et le dessein. La planification stratégique tend à minorer le rôle du plan-dessin au profit du processus décisionnel (ASCHER, 1991).
Une attention nouvelle est portée aux quartiers anciens et à l’existant. Nous avons vu auparavant l’émergence d’une nouvelle conception patrimoniale de la ville54, ce qui explique ce regain d’intérêt pour l’existant et les quartiers anciens. Ce souci de prise en compte de l’existant et du patrimoine, de l’importance aussi du paysage, en réaction au mitage des espaces périurbains met en avant l’utilisation des POS et leur généralisation, dans le cadre d’un urbanisme de gestion, centré sur les droits des sols (AVITABILE, 2005). Plus tard, dans le contexte de décentralisation, c’est un urbanisme de projet qui émerge, héritier du libéralisme urbain et amenant avec lui les notions de stratégie urbaine ou encore de partenariat (Ibid.). Toute une culture de l’action est portée sur les espaces publics.
♦ Des démarches comme des processus souples et adaptables
En caractérisant les projets urbains d’aujourd’hui, Charles Bachofen et Jean-Blaise Picheral (1997) font ressortir des opérations urbaines longues (de vingt à trente ans) et qui doivent nécessairement, au fil du temps, s’adapter au contexte qu’il s’agisse de l’intégration de nouveaux programmes ou encore de la prise en compte d’une demande sociale et
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d’intentions politiques mouvantes. Ces projets sont aléatoires et souples, adaptables car la programmation de ceux-ci, en raison de conditions de financement difficiles, ne peut plus être précise. Ils ne correspondent donc plus à l’ancien modèle de l’opération, hérité de la planification traditionnelle. Ils ne suivent plus un plan masse élaboré de façon séquentielle dans le temps. La conduite du projet, pour qu’elle tienne dans la durée, s’efforce alors de suivre une idée directrice forte, avec la définition des éléments fondamentaux au projet, qu’ils soient structurels (voirie et espaces publics) ou qu’ils concernent la localisation des équipements attractifs pour les flux, les investissements et favorisant l’urbanisation. Nous retrouvons ici la préconisation évoquée par Yves Janvier (1995), suite au constat des dérèglements de la planification traditionnelle. Ce dernier recommandait des configurations alternatives pour la conduite d’opération. Il reconnaissait que dans certains cas, il était nécessaire de gérer « (…) les opérations comme un processus continu, ayant de très grandes qualités de souplesse et d’ajustement » (JANVIER, 1995, p. 35). Face à l’incertitude sur l’avenir, il apparaît difficile de prévoir dès le début la configuration définitive de l’opération, c’est-à-dire un objet précis dans ses formes et dans son programme découpé en phases successives. L’état final du projet reste donc flou et la gestion du projet consistera en sa redéfinition permanente. Le projet se distingue donc de l’opération. Pour conduire l’évolution du projet en régulant les écarts aléatoires, il faut donner sens au projet, c’est-à-dire « (…) maintenir dans la durée une référence finalisée qui caractérise les qualités que doit avoir l’organisation (de l’espace, des activités et des usages) à l’issue de l’opération [au sens de projet] » (JANVIER, 1995, p. 36). Les éventuelles modifications du projet, sa souplesse, son adaptabilité doivent respecter l’intention finale.
La coupure entre conception et la réalisation du projet est moins franche que par rapport à l’ancien modèle de la planification traditionnelle, notamment dans le cas de l’ingénierie concourante55. La conception se retrouve présente de la programmation à la réalisation. La démarche planificatrice séquentielle est abandonnée au profit d’une démarche qui fait aussi remonter en amont les points de vue des acteurs traditionnellement situés en aval, c’est-à-dire les réalisateurs du projet : « Elle [l’optimisation de la conception] tend ainsi à surmonter la coupure entre conception et exécution » (EVETTE, 2005, p. 19).
Par ailleurs, ces démarches par projets conçus comme des processus souples et adaptables ne sont pas sans rappeler cet urbanisme à pensée faible évoqué par Yves Chalas (2000). Cette pensée faible se distingue d’abord d’une pensée simple, certaine et sure, basée sur des représentations d’un futur tout tracé. Une pensée faible est, au contraire, une « pensée devenue plus incertaine, plus complexe, moins systématique et par là même moins polémique, moins constitué en doctrine » (CHALAS, 2000, p. 152). Elle est une pensée à faible référentiel, c’est-à-dire une pensée échappant à une représentation de la société, une vision du monde donnant un sens précis à l’action publique et servant de base à la cohésion sociale, tout en étant une pensée à légitimité faible, c’est-à-dire renvoyant à une situation où le pouvoir qui a été acquis est problématique dans son exercice et n’apparaît plus comme évident aux yeux de la société (CHALAS, 2000). L’urbanisme à pensée faible, notamment perceptible dans les démarches par projets, se décline suivant plusieurs modalités décrites par Yves Chalas (2000) :
55 Cette ingénierie concourante s’inscrit dans l’évolution de systèmes d’actions de type hiérarchique vers des organisations décentralisées (EVETTE, 2005). Il s’agit d’un modèle industriel qui est utilisé pour la conduite des projets architecturaux et urbains : il renvoie à une conduite négociée du projet (cf. II. C. b. iii) pp. 100 - 104).
• Un urbanisme non spatialiste, c’est-à-dire remettant en cause l’existence d’un lien direct et mécanique entre espace construit et vie sociale, où le changement de société passe par un changement radical de l’espace construit (la tabula rasa, par exemple) ;
• Un urbanisme performatif, c’est-à-dire s’attachant à un idéal, celui de trouver des solutions à partir du débat public pour la construction du projet, de la contribution de différents partenaires du projet, des élus, des décideurs économiques et des habitants ;
• Un urbanisme intégrateur, c’est-à-dire attachant de l’importance à la capacité à combiner, entrecroiser, réunifier selon les situations dans un univers de plus en plus complexe, plutôt qu’à imposer une grande idée ou une grande vision ;
• Un urbanisme apophatique, c’est-à-dire se préoccupant non plus du bonheur pour tous mais plutôt de la moindre contrainte ou du moindre mal pour chacun dans l’élaboration du projet ;
• Un urbanisme politique, c’est-à-dire s’attachant à une ouverture politique du débat public auprès des habitants (au sens d’une offre de politique en direction des habitants), garantie d’un meilleur urbanisme que celui basé sur l’excellence technique, esthétique, fonctionnelle et rationnelle.
♦ Des démarches répondant à une logique concurrentielle et communicationnelle
La planification des villes, depuis les années quatre-vingt à quatre-vingt-dix, s’inscrit dans une logique de concurrence interurbaine et de marketing territorial afin d’attirer les entreprises et de favoriser la création d’emplois, à travers l’élaboration de produits urbains ciblés et communiqués (ASCHER, 1991). Les villes souhaitent construire un futur attractif pour les entreprises, notamment, par le biais de l’installation d’équipements importants et permettant de fonctionner à échelle internationale : moyens de transports tels que le TGV, services tels qu’un centre d’affaires ou un palais des congrès, par exemple, croisements autoroutiers et moyens de télécommunications (ASCHER, 1991). Cette attractivité relève aussi de la présence d’un emploi qualifié, voire hautement qualifié, dans la ou les villes en question : équipements universitaires et de formation, équipements culturels, qualité de vie et confort urbain sont des paramètres à prendre en compte dans le cadre de la mise en place et du maintien de cet emploi qualifié (ASCHER, 1991). Toutes ces caractéristiques que les villes souhaitent développer, selon une logique de concurrence interurbaine, passent ensuite par des produits urbains ciblés qu’il s’agit de mettre en image et de communiquer (ASCHER, 1991). A titre d’exemple, Bernard Morel (1995) avait aussi déjà développé, à travers le cas du projet urbain marseillais56, cette vision du projet comme produit de consommation, inscrit dans une logique concurrentielle et communicationnelle.
Cette logique concurrentielle et communicationnelle peut aussi s’appuyer sur le principe du recours à des stars d’architecture57 (ASCHER, 1997), apportant leur marque personnelle dans la réalisation des projets :
56 Pour la description de cet exemple, cf. II. C. a. ii) pp. 88 – 89.
57 Le recours à des architectes réputés se retrouve, par exemple, dans le cas d’étude que nous analyserons par la suite, celui de la Cité de la Mode et du Design (avec le choix de l’équipe centrée autour de Jakob et MacFarlane). Cette logique communicationnelle a aussi lieu pour les deux autres cas d’étude, le projet du Magasin Général de la SNCF à Saint-Pierre-des-Corps (avec le choix de Nicholas Michelin) et le projet de la Sucrière à Lyon inscrit dans le projet d’ensemble du Port Rambaud, ce dernier étant porté par plusieurs équipes d’architectes réputées. Cf. chapitre VII pour l’analyse complète des cas d’étude.
« A l’origine, il y a eu sans doute la volonté de stimuler le milieu professionnel français et de bénéficier de compétences dont disposaient surtout quelques très grands professionnels. Il y eut aussi le souci de légitimer des actions par des noms réputés. La concurrence interurbaine et le développement du marketing urbain ont enfin joué un rôle important, le star system étant un moyen d’inscription dans l’univers médiatique international » (Ibid., p. 165).
Ce recours à des architectes réputés comprend aussi une autre dimension, soulignée par François Ascher, celle de permettre d’amener des partenaires extérieurs, pouvant servir d’appui (par exemple, pour le maire d’une ville) dans le cas de relations difficiles entre les acteurs d’origine impliqués dans le pilotage du projet.
♦ Des démarches accompagnatrices plutôt que volontaristes
La planification urbaine a changé d’enjeu : elle ne s’affirme plus en tant que planification autoritaire et réglementaire chargée de piloter, d’interdire et d’informer (ASCHER, 1991). Elle fixe maintenant les règles du jeu et gère les conditions dans lesquelles les choix des acteurs se déterminent. Elle influence ces derniers et les aident dans leur recherche de résultats satisfaisants. A l’échelle nationale, l’Etat passe maintenant par des aides contractuelles avec les collectivités locales au lieu des subventions traditionnelles et des interventions centralisées (ASCHER, 1991). L’urbanisme local, quant à lui, devient partenarial et joue avec une grande diversité d’acteurs, à la recherche du consensus généralisé dans un contexte qui peut être source de conflits d’intérêts et d’antagonismes. L’urbanisme centré sur la fixation des règles du jeu (comprises à la fois comme objectif, adéquation opérationnelle à l’objectif et système de décision), est aussi un urbanisme qui met en avant les fonctions de communication et de négociation dans la planification urbaine. Dans sa forme de performance, il s’attache à privilégier la fin sur les moyens. L’exemple des équipements, donné par François Ascher, illustre le cas de ce type d’urbanisme. Il est possible de fixer des exigences de pratiques pour les équipements au lieu des localisations. Des équipements doivent être accessibles en un minimum de temps. Il revient aux développeurs d’imaginer les combinaisons et de trouver les solutions pour que cela soit faisable. Ce constat d’une nouvelle forme de planification ébranle finalement un des fondements même de la logique de projet, qui est avant tout une conduite centrée sur l’anticipation : cet invariant, repéré par Alain Avitabile (2005)58, est alors confronté à la prise de conscience d’une difficulté de plus en plus grande à prévoir et à anticiper, et de la nécessité que le projet puisse s’adapter aux évolutions d’un contexte fait d’incertitude.
Guy Tapie et Patrice Godier (1997) nuancent ces caractéristiques liées à des démarches par projets davantage accompagnatrices. Ils évoquent, par exemple, à échelle européenne, un mélange de pragmatisme et de volontarisme, notamment pour le cas de l’Angleterre : le processus de privatisation constaté n’empêche pas, en effet, une forme de centralisme, avec un renforcement des pouvoirs de l’Etat en matière de contrôle du financement et des orientations des politiques publiques à l’échelon local par l’intermédiaire de subventions allouées en fonction de l’évaluation de ces démarches et de leurs résultats. Cependant, le constat en France fait état d’un autre modèle, qui, s’il s’oriente vers ces types de démarches, s’appuie sur un partenariat en majorité public en ce qui concerne les projets, et
58 Concernant les différents invariants repérés par Alain Avitabile pour la notion de projet, cf. I. A. a. pp. 31 – 32.
véhiculant toujours un principe d’intérêt général, cependant en perte de vitesse et remis en cause (GODIER et TAPIE, 1997).
♦ Des démarches stratégiques de planification des villes Certaines démarches par projets sont qualifiées de stratégiques. Il convient de les expliquer. La dimension stratégique s’articule autour d’une approche globale de la ville et de l’agglomération, centrée sur un processus dominé par l’idée de changement, qui ne contient pas de références explicites à l’espace pour privilégier des visées prospectives et des actions à moyen et long termes (MOTTE, 1995a). La démarche stratégique souhaite donner une cohérence à des ensembles urbains qui risquaient de se disperser suite à la décentralisation et penser à des projets durables, s’étendant à différentes échelles (INGALLINA, 2003). Cette approche globale est aussi rappelée par Bernard Morel et Thierry Fellmann (1991) : suite au constat de l’existence de projets privés et publics multiples et variés, de l’existence de l’incertitude, l’intérêt de la démarche stratégique comme méthode de gestion des projets est mis en avant. Elle permettrait ainsi de dégager un ensemble d’orientations et de priorités à partir d’un ensemble divers et pouvant être contradictoire de ces différents projets liés à des dynamiques d’acteurs particulières (FELLMANN et MOREL, 1991). Les problématiques stratégiques font intervenir de nouvelles formes de pensée et d’agir. Elles se caractérisent par plusieurs éléments. Elles imposent d’abord l’idée d’acteur. Même les villes deviennent des acteurs à la volonté propre. Elles témoignent d’une vision instrumentale de la ville, qui s’incarne dans la métaphore de l’entreprise (PADIOLEAU et DEMESTEERE, 1991). Les villes sont alors des entités actives, dotées d’une rationalité économique et utilitariste tournée vers l’idée d’efficacité. L’action efficace, la représentation instrumentale de la ville qui s’apparente à une organisation chargée d’atteindre ses buts s’appuient sur des méthodes de management et des activités de communication. La vision stratégique à travers l’utilisation des outils gestionnaires amène à une vision individualiste de la ville, entrevue comme un agrégat d’agents individuels porteurs d’intérêts, qui s’entendent lors d’échanges utilitaires et deviennent partenaires. Elle s’oppose en cela à la vision de la cité, dont les membres sont avant tout des citoyens porteurs de droits et de devoirs, partageant des valeurs et des principes collectifs (PADIOLEAU et DEMESTEERE, 1991). Dans le cas français, l’activité stratégique est davantage orientée vers la réalisation d’un consensus, une sorte de conscience collective, l’occasion de construire une identité collective. Une autre représentation de la ville est donnée : le maire-stratège rappelle la figure du maire-entrepreneur 59 porteur du bien commun de la ville, et légitimé encore plus par cette représentation symbolique de la ville comme construction d’une identité collective dépassant les tensions individualistes et utilitaristes liée à l’autre forme de représentation instrumentale de la ville. Le maire est aussi un leader porteur de projets de ville qu’il sait animer (PADIOLEAU et DEMESTEERE, 1991). Thierry Fellmann et Bernard Morel (1991) mettent aussi en avant ce lien entre stratégie et représentation mais c’est pour en faire ressortir l’aspect d’appropriation de ce projet par les acteurs. Cette manière dont le territoire est vécue par les habitants et par les acteurs désignent des représentations territoriales, des images données du réel perçu. Ils soulignent le problème d’une confusion entre cette représentation inhérente au territoire et une politique communicationnelle d’images énoncées pour l’extérieur, servant à vendre un territoire en affichant ses particularités. Cette image visant à attirer les investisseurs aptes à la création d’emplois souvent s’éloigne de la réalité et est créée de toute pièce. Elle vise à construire une nouvelle réalité.
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Les démarches stratégiques sont des démarches interactionnistes60 qui impliquent une conception particulière de l’action publique en mettant en œuvre une rationalité pragmatique plutôt qu’une rationalité normative, en se calquant sur le modèle de l’entreprise (PADIOLEAU et DEMESTEERE, 1991). Par rapport à une politique envisagée, par exemple, celle d’un développement économique, il s’agira de lister l’ensemble des missions et des valeurs pouvant satisfaire et mobiliser les différents protagonistes centraux de cette politique et de trouver les indicateurs de succès des alternatives dégagées. L’analyse stratégique se concentre sur la découverte des désaccords entre acteurs, et révèle les problèmes, la teneur de la perception par les acteurs des écarts entre la réalité et ce qui était prévu. Ce modèle interactionniste repose sur un consensus à faire entre les partenaires de l’action publique (PADIOLEAU et DEMESTEERE, 1991). Il repose aussi sur une conception de l’action publique centrée sur le changement, la discontinuité, et la prise en compte de l’incertitude. La planification stratégique n’est pas celle d’une action hiérarchique qui coordonne les politiques urbaines à l’aide des documents de planification et réglementaires, mais plutôt une coordination contractuelle, constituée de marchés. En ce sens, elle se fonde sur le partenariat public-privé. Elle correspond à une rhétorique de prise de décision et de justification de l’action publique, c’est-à-dire de choisir des réponses et de décider mais aussi de plaider le bien-fondé des politiques engagées. Par l’intermédiaire du projet stratégique, il s’agit aussi de réaliser avec les acteurs disposant de ressources dans le cadre d’un partenariat public/privé. Par l’intermédiaire de la planification stratégique, la ville recouvre l’image de l’entreprise et devient un produit en concurrence avec les autres, tout en s’inspirant de méthodes de communication pour faire valoir une identité qui la distingue des autres villes.
♦ Des démarches aux échelles d’application différentes
Ces démarches par projets couvrent différentes échelles d’intervention. La confusion de ces échelles peut d’ailleurs entraîner des amalgames entre les termes utilisés pour désigner les projets. Patrizia Ingallina évoque que l’échelle communale a été une échelle d’application des politiques urbaines depuis longtemps remise en cause. La loi du 14 mars 1932 mettant en place un seul projet d’aménagement de la région Parisienne composée de 656 communes témoigne de cette volonté d’élargissement de l’application de la planification. Pourtant, les lois de décentralisation du 7 janvier 1983 et du 18 juillet 1985 sollicitent cette échelle communale dans le cadre du transfert des compétences d’urbanisme (INGALLINA, 2003). Les maires, devant ces nouvelles compétences, veulent mettre en avant l’image de leur ville, et s’inscrivent pleinement dans cette logique concurrentielle des villes, développée depuis la décentralisation. Ils vont donc utiliser les méthodes de gestion privée pour l’appliquer au domaine de l’urbain et pour prendre compte des nécessités de souplesse de la planification face à des situations aléatoires et une demande sociale diverse, mais aussi un besoin de cohérence à rechercher à une échelle plus globale, dépassant l’échelon communal (INGALLINA, 2003). Le projet stratégique, au sens où il est fondé sur une stratégie de développement social et économique basée sur la promotion d’une identité de la ville distincte