i) Historique de la planification urbaine (selon GIVAUDAN et
MERLIN, 2009)
Il est difficile de dater précisément l’apparition de ce type de planification. Si nous retraçons l’historique de la planification dite urbaine en France, plusieurs évolutions sont en effet constatables. La planification urbaine tire ses origines dans les premiers règlements de voirie et d’hygiène du XIXe siècle. La loi des communes du 5 avril 1884 instaure un plan général de nivellement et d’alignement. A la fin du XIXe siècle et au début du XXe siècle, les lois relatives aux règles de construction et à l’hygiène se multiplient. La loi du 15 février 1902 pour la protection de la santé publique institue des règlements sanitaires départementaux et des permis de bâtir. Elle est suivie peu après par le décret du 13 aout 1902 pour la ville de Paris qui réglemente les hauteurs et les gabarits de bâtiments à respecter pour l’instruction du permis de bâtir. C’est aussi pendant cette période transitoire, entre la fin du XIXe siècle et le début du XXe siècle, que les idées de sauvegarde des monuments historiques, de la protection des sites et des paysages s’étendent à l’aménagement urbain global, sous l’influence d’Henri Prost ou encore de Marcel Poète, par exemple (création de la Société Française des architectes-urbanistes en 1912).
L’urbanisme, en tant que gestion de la ville, naît d’une préoccupation sociale. Pendant l’entre-deux guerres, la loi Cornudet du 14 mars 1919 témoigne elle-aussi d’une préoccupation liée à l’hygiène et institue le projet d’aménagement, d’embellissement et d’extension, dont le contenu comprend un plan d’urbanisme. La loi du 14 mai 1932 fait naître un projet d’aménagement de la région parisienne dans un contexte de crise urbaine (migrations démographiques et insuffisance des équipements publics). La loi du 25 juillet 1935 étend le principe du projet d’aménagement régional à tout le pays. Quant aux décrets liés à la loi de 1935, ils vont mettre en place une deuxième génération du droit de l’urbanisme.
Pendant la guerre, dans le domaine de la planification urbaine, la loi du 15 juin 1943 du régime de Vichy constitue une étape importante dans l’unification simplificatrice et ordonnatrice du droit. Elle traduit une volonté étatique et centralisée sur la gestion de l’urbanisme. Elle généralise l’emploi du permis de construire, crée au sein de l’Etat une « direction de l’urbanisme », s’accompagne d’une réorganisation des projets d’aménagement au travers des projets d’aménagement intercommunal et des projets d’aménagement communal obligatoires pour des villes de plus de 10 000 habitants. Cette loi pose les bases modernes de l’urbanisme réglementaire, et sera validée à la Libération le 27 octobre 1945.
La période charnière en matière de planification urbaine va se situer pendant l’explosion urbaine des années soixante et soixante-dix. Elle marque la naissance d’un urbanisme opérationnel qui s’ajoute à un urbanisme réglementaire. Le milieu des années cinquante est marqué par une crise du logement et un besoin en équipements, conjugué à une concentration parisienne. La Loi d’Orientation Foncière (LOF) de 1967 va instituer le système des Zones d’Aménagement Concerté, des Schémas Directeurs d’Aménagement et d’Urbanisme ainsi que des Plans d’Occupation des Sols. ZAC, SDAU et POS marquent ainsi cette période charnière en termes d’urbanisme opérationnel. Elle est la période phare de la planification dite traditionnelle, avant qu’une première remise en question, suite à l’application de la LOF, apparaisse entre 1971 et 1983. Les Zones à Urbaniser en Priorité (ZUP) et, dans une moindre mesure, les Zones d’Aménagement Concerté, lancent l’extension urbaine en périphérie par les « grands ensembles », tandis que la rénovation urbaine s’occupe de la restructuration d’espaces déjà urbanisés mais insalubres. Cet urbanisme volontariste développe le régime des opérations d’aménagement. En 1958, les projets d’aménagement issus de la loi de 1943 laissent place à des plans d’urbanisme Directeur, de Détail ou Sommaires, documents à la fois prévisionnels et réglementaires.
La planification par projets n’est pas la seule à marquer le développement d’une démarche qualitative. Cette démarche qualitative se manifeste déjà conjointement avec l’application de la LOF à partir des années soixante-dix. Une certaine remise en cause apparaît avec la critique du gigantisme, de la question de la place des villes moyennes et de l’action à apporter par rapport aux quartiers anciens. Le souci de qualité se traduit aussi par un regain d’intérêt pour un urbanisme de protection avec la création des Zones d’Environnement Protégé en 1976 (renforcement de la protection des espaces naturel et lutte contre le mitage des espaces ruraux).
La loi du 7 janvier 1983 marque le début d’un urbanisme décentralisé. Cette décentralisation amènera par la suite à des critiques négatives, notamment sur les regroupements de communes, et sur la pratique de délivrance des permis de construire par les maires, par exemple. Les ZAC sont aussi l’occasion d’opérations dérogatoires. La perte de la notion d’intérêt général chez les élus met en lumière des politiques de l’urbanisme différenciées suivant chaque commune. Dès lors, l’Etat tentera de limiter la liberté de décision des communes et de créer des barrières en introduisant des lois traduisant une certaine volonté
de recentrer comme la loi Littoral. A cela, les Directives Territoriales d’Aménagement s’ajoutent comme une autre tentative d’encadrement de cet urbanisme décentralisé. C’est donc entre les années soixante-dix et quatre-vingt que nous situons approximativement l’apparition de la planification par projets.
La fin des années quatre-vingt-dix introduit une révision du dispositif mis en place pendant les années précédentes mais sans une réelle remise en cause de la décentralisation. Une planification globale et stratégique se manifeste avec la loi Solidarité et Renouvellement Urbain de 2000.
ii) Conditions d’apparition de la planification par projets
L’apparition d’une planification par projets peut être illustrée par un exemple concret. Le projet du Technopôle de la Vallée du Cher, à Tours, illustre cette nouvelle manière de planifier42. Il s’inscrit dans le contexte d’une urbanisation progressive de la plaine des Deux Lions (JOLIVET, 2006). Le Schéma Directeur des Structures des années soixante met en avant une opération inscrite dans une logique planificatrice traditionnelle, celle d’un vaste programme de répartition de logements et d’équipements se déclinant en besoins chiffrés selon l’application d’un zonage. Les SDAU des années quatre-vingt sont significatifs de la fin de cette logique de répartition au profit de la mise en place d’une optique économique. Enfin, le SDAT des années quatre-vingt dix voit l’apparition du projet de technopôle proprement dit : il révèle une logique planificatrice qui a changé, passant par de grands projets censés concrétiser les objectifs de planification et la politique qui s’y réfère.
Plus généralement, la planification par projets intervient à un moment de remise en cause du principe de répartition des équipements et de logements par zones découpées et inscrites dans un programme d’ensemble. Patrizia Ingallina (2003) situe ce mouvement de remise en cause et de traitement de la croissance urbaine vers la fin des années soixante. La critique culturelle d’une ville planifiée et modernisée s’accentue avec le contexte de crise économique : la table rase est condamnée au profit d’une reconnaissance de l’existant (y compris la question des friches industrielles et de leur reconversion). Une nouvelle idéologie apparaît prenant en compte la ville non plus dans sa dimension spatiale mais aussi dans sa dimension temporelle. En fait, c’est la conjugaison d’un certain nombre de facteurs qui va traduire ce contexte d’apparition de la planification par projets.
♦ Crise de la ville
Le projet urbain, considéré comme une démarche de planification, intervient, selon d’autres auteurs, à un moment d’une crise de la ville. Ariella Masboungi souligne de façon générale l’évocation de ce terme comme un message d’espoir à une heure où une crise des valeurs et des concepts, une représentation négative de la ville existe (MASBOUNGI, 2002). C’est une ville malade qui est évoquée : inégalitaire, polluée, dominée par la présence automobile et s’étendant indéfiniment. Le projet urbain est présenté d’une façon idyllique mais il s’inscrit dans un contexte qui le présente comme une possible nouvelle porte de sortie. Ce projet urbain est difficile à définir précisément une fois pour toute car il englobe un certain nombre de thèmes et concerne toutes les échelles de la ville. Mise en valeur des centres
42
anciens, reconversion d’anciennes friches industrielles en nouveaux quartiers, fabrique de la ville sur la ville constituent autant d’exemples et de domaines abordés par le projet urbain.
♦ Une nouvelle conception patrimoniale de la ville
Patrizia Ingallina va souligner le rôle de l’influence de certaines opérations dans l’évolution de la planification vers le projet urbain (considéré en tant que démarche de planification) (INGALLINA, 2003). L’opération de Bologne, tout d’abord, a constitué un exemple important de mise en place de cette nouvelle démarche. Cette opération italienne a fortement intéressé l’Europe et surtout, la France dans les années soixante-dix.
« Elle se fondait sur la notion de recupero urbain et considérait que le processus de planification devait tenir compte de la ville existante dans sa globalité (tant du point de vue des échelles que de ses tissus urbain et social) ainsi que de l’opinion de ses habitants » (INGALLINA, 2008, p. 75).
La notion de recupero introduit une conception différente de la ville et de son patrimoine : celle-ci n’est plus une ville par parties, c’est-à-dire un centre historique à préserver entouré de quartiers périphériques où tout est possible. La ville est un ensemble, « (…) un lieu permettant l’imbrication de tissus urbains et sociaux différents » (INGALLINA, 2008, p. 77). Intervenir sur la ville suppose la prise en compte de ses liens qui fondent la ville et l’agrègent, et donc de maintenir son sens à chaque réutilisation d’espace. Cette réflexion par système du recuperare (liens entre espaces bâtis et non bâtis, liens entre espaces et habitants) traduit une action sur ces liens qu’il s’agit de retisser s’ils se désagrègent ou qui consiste à maintenir un équilibre entre cet ensemble complexe de relations. La conception patrimoniale ne peut donc plus se limiter au monument à conserver car les abords de celui-ci, son contexte, son intégration dans la ville moderne (par les usages) sont tout aussi importants. L’opération de Bologne était à la fois un projet culturel et politique caractérisant une démarche de réflexion globale et collective sur la ville, aussi bien dans son tissu urbain que social et portée par les architectes-urbanistes italiens. La réflexion se situait à la fois pour le centre (dont les valeurs symboliques rimaient avec qualité et identité) et pour des quartiers périphériques sans caractère. Cette démarche a aussi associé les habitants au travers de conseils de quartiers qui rendaient compte de leur vie quotidienne.
« L’expérience de Bologne se basait sur une idéologie forte sur la ville comme système favorisant les relations et comme support de la vie sociale » (INGALLINA, 2008, pp. 84 - 85).
La deuxième opération importante qui contribua à l’évolution de la manière de planifier fut l’opération des Halles. Cette dernière symbolisa le passage du système technocratique et étatique français au projet urbain, c’est-à-dire à un projet construit dans le temps et négocié.
« Cette opération de transformation urbaine (fabriquer la ville sur la ville) ne fut le résultat ni d’une action au coup par coup, ni d’une planification autoritaire, et encore moins d’un projet réalisé en bloc et imposé. Elle ouvrait une nouvelle voie : celle du projet urbain » (INGALLINA, 2008, p. 87).
Cette opération avait plusieurs particularités, qui la distinguaient singulièrement des autres :
• Elle a été l’occasion d’un débat social qui amena celle-ci à s’adapter au fil du temps. Cette interaction avec les habitants dans l’optique de redonner un sens à ce quartier, de focaliser l’attention sur ses valeurs historiques et esthétiques est ce qui distingue cette opération des autres. Cette particularité de l’opération des Halles posa la question de sa nature, entre rénovation, restructuration urbaine ou opération ponctuelle.
• Elle permit aussi de mettre en avant le rôle de l’architecte à travers l’organisation d’une consultation urbaine (sous la forme d’un concours d’idées entre six équipes d’architectes invités), formule assez rare à l’époque, après une période où l’urbanisme était surtout un monde d’ingénieurs.
• La définition du programme n’était pas figée au départ et l’attitude des pouvoirs publics est celle de se faire aider dans la détermination de ce programme.
Si des limites furent constatées par la suite (notamment, l’opinion des habitants n’a pas été prise en compte), l’opération des Halles posa les bases d’une réflexion globale et riche d’idées sur un quartier à restructurer. Ce projet a évolué dans le temps et il a été un indicateur de l’évolution de la façon de penser l’espace urbain.
« L’évolution de cette opération s’est faite en liaison avec l’histoire de son époque et les évènements de la vie politique qui l’ont caractérisée. Elle a constitué une prise de conscience pour les habitants, de la nécessité qu’il s’implique davantage dans l’évolution de leur ville, en essayant d’éviter qu’on efface la mémoire des lieux et, avec elle, la valeur symbolique dont ils ont été chargés dans le temps » (INGALLINA, 2008, pp. 96 - 97).
De l’idée initiale de 1957 du général de Gaulle de raser ce quartier pour en faire un quartier d’affaire, en passant par la première consultation de 1967 dont le pré-programme fut remis en cause pour son caractère trop ambitieux et ignorant de l’histoire du quartier, à la création de la ZAC de 1971, le projet a été l’occasion de nombreux infléchissements. Finalement, c’est un projet qui s’inscrit dans la continuité historique du quartier qui en ressort. Les anciennes structures du marché des Halles furent démolies mais une certaine attention concerna son histoire. Ce quartier bénéficiait d’une croisée des plus anciennes voies historiques de Paris, est/ouest et nord/sud. Si la démolition se fit en surface, l’opération du métro reproduisait la croisée en sous-sol et la gare du RER se situa symboliquement dans ce point de rencontre entre est/ouest et nord/sud.
♦ Fragmentation du pouvoir public et la question de la coopération entre acteurs
Gilles Novarina (2000), dans l’hypothèse du passage du mode hiérarchique au mode négocié, décrit d’abord le contexte des transformations constatées en termes de conduites de projet. Il souligne notamment la diversification des réseaux d’acteurs dans la gestion des projets. Ce constat qu’il dresse à une échelle européenne est valable aussi pour la France. La décentralisation a ainsi entraîné une fragmentation des responsabilités en urbanisme et en aménagement (NOVARINA, 2000). A cela un contexte de crise économique s’y est ajouté, amenant à des politiques de limitation des dépenses publiques, et donc de réductions des subventions pour les équipements communaux. Nous avons aussi indiqué auparavant
l’apparition de taux d’intérêts positifs par rapport à l’inflation, ce qui alourdit la dette des villes43. Les communes vont donc se tourner vers des financements extérieurs, d’abord ceux des régions et des départements, ensuite vers le secteur privé. Cette modification des conditions de financement contribue à multiplier le nombre d’acteurs dans les conduites à projet et remet dès lors en cause le schéma classique de conduite des opérations dans le cadre de la planification traditionnelle. La fonction de maître d’ouvrage évolue et n’est plus unique. Cette diversification des réseaux d’acteurs possède à la fois une logique de concurrence et de coopération. Le système de décision, de pyramidal devient un ensemble de réseaux concurrents :
« Il est devenu polycentrique car les acteurs apparaissent comme autant de centres autonomes de décision et aucun d’entre eux, pas même les administrations publiques, ne peut incarner à lui seul la collectivité ou l’intérêt général » (NOVARINA, 2000, p. 53).
♦ La transformation des modalités d’appréhension et de
traitement de la demande sociale
Ce changement s’est produit d’abord dans le milieu des années soixante-dix : l’action urbanistique ne part plus d’une demande sociale comme donnée à priori (en planification traditionnelle)44, mais comme construction, devenant le résultat du processus de planification.
Cette évolution, constatée par Gilles Novarina, montre que cette action urbanistique face à des demandes sociales de plus en plus difficiles à satisfaire intervient à posteriori afin de corriger au fil du temps les programmes d’action. Ce changement dans l’action urbanistique dans le cadre du passage de l’ancien modèle hiérarchique au modèle négocié est résumé ainsi par Gilles Novarina :
« La décision d’urbanisme ne se limite pas à arbitrer (à rechercher un équilibre) entre des intérêts préétablis qu’il est possible de connaître grâce au recours à l’analyse statistique et à l’enquête sociale. L’action urbanistique s’apparente plutôt à un processus dynamique au cours duquel chaque acteur formule ses préférences en tenant compte des points de vue exprimés par d’autres » (NOVARINA, 2000, p. 54).
L’accord entre acteurs dans des situations d’interaction entre ceux-ci ne découle plus d’un système de valeurs préexistantes mais d’une définition progressive des objectifs faisables.
♦ L’influence d’une idéologie libérale dominante et de la gestion d’entreprise, le paradigme du développement
Dans le cadre de l’émergence de la démarche dite stratégique de planification45, Jean-Gustave Padioleau et René Demesteere (1991) évoquent l’arrivée de ce type de démarche, appliquée à l’action publique et en planification urbaine, dans les années quatre-vingt, dans
43 Cf. II. B. b. ii) p. 77. 44 Cf. II. B. a. iii) pp. 69 – 70. 45
les pays anglo-saxons. Cette approche s’étend des pouvoirs des droites conservatrices britannique et américaine à d’autres familles de pensée, les libéraux nord-américains et la social-démocratie. Cette démarche symbolise aussi le passage de l’idée de croissance à l’idée de développement. La formule de la croissance correspondait à la croyance de la société de l’après-guerre. Elle évoque des phénomènes simples s’accordant suivant des variables qu’elles soient physiques, économiques ou quantitatives et répondant à une logique de causalité linéaire. L’idée de développement se fonde sur une autre base sociale, celle de la complexité de l’action publique. Cette complexité est liée à l’aspect multidimensionnel du développement (physique, économique mais aussi culturel, social, technique et politique) et au jeu d’interactions entre ces différentes dimensions. Cette logique de processus se développe dans un milieu incertain et mouvant. L’idée de développement se rapporte à l’incertitude et au discontinu alors que la formule de la croissance se fonde sur des extrapolations, des tendances à prévoir, et selon une logique de continuité. L’idée de développement oblige aussi à un regard global, systémique46. Les auteurs citent l’exemple des infrastructures dont l’essor d’une ville dépend. Ces infrastructures vont tout autant intéresser les implantations commerciales et industrielles, les entrepreneurs, les banquiers, les réseaux de communication. L’ensemble de ces éléments n’est pas une addition mais constitue plutôt un ensemble d’interactions, des phénomènes d’interdépendance. Dès lors, la conception de conduite de politiques par l’ancien schéma d’un centre unique de décision devient délicate à mener. L’analyse stratégique amène donc à un pilotage décentralisé de ces politiques en faveur des acteurs locaux, en prise directe avec le terrain. Nous retrouvons là cette fragmentation du pouvoir public évoquée auparavant par Gilles Novarina47, avec, cependant, ici la précision d’un passage de la notion de croissance à celle de développement comme un des facteurs expliquant cette fragmentation.
Par ailleurs, à la différence de Jean-Gustave Padioleau et René Demesteere, Bernard Reichen (1997) dans l’observation qu’il fait des transformations de l’espace urbain et des systèmes qui en sont à l’origine, décrit un autre type de passage : celui d’un urbanisme de développement remplacé par un urbanisme de valorisation48. L’urbanisme de valorisation mobilise le concept d’une ville qualitative, partant de deux constats dressés par l’auteur : une démographie française n’étant plus le moteur de la croissance urbaine et la prédiction d’une