Les propositions législatives républicaines et impériales

Cet élan social, dont Victor Hugo se faisait l’interprète devant l’Assemblée en proclamant la nécessité de substituer « à l’aumône qui dégrade l’assistance qui fortifie »203 s’est essentiellement traduit, sous une forme très atténuée, dans les principes constitutionnels. Pour le reste, les lois votées sous la IIème République (1) comme sous le Second Empire (2) prolongent la législation antérieure, en témoignant du maintien d’un « interdit d’Etat »204.

199 Paragraphe 1er du Préambule.

200 L’innovation, soulignée par M. BORGETTO (La notion…, précit., p. 261, note 1) porte tant sur la forme, puisqu’aucune constitution ne s’était attachée avant 1848 à énumérer aussi longuement les moyens qu’entendait utiliser le pouvoir pour réaliser les fins de la société, que sur le fond, puisque figurait parmi ces instruments un certain nombre de revendications nouvelles, comme le crédit, l’association, les rapports entre ouvriers et patrons.

201 La notion est au cœur des débats constitutionnels, et conditionne la finalité sociale de la République. Ainsi, Marrast voit dans la République une « tutrice active et bienfaisante de tous ses enfants ; elle ne les laisse pas croupir dans l’ignorance, se pervertir dans la misère ; elle ne demeure pas indifférente devant ces crises de l’industrie qui jettent des armées de salariés sur les places publiques (...) Implacable contre la révolte, elle est humaine, compatissante, prévoyante pour le malheur ; elle recommande, elle honore le travail, elle l’aide par ses lois, elle en garantit la liberté », ce qui implique que « lorsqu’un chômage forcé vient paralyser ce travail, (elle) ne ferme pas son cœur (...), ne se contente pas de gémir en répétant : Fatalité » mais fasse « appel au contraire à toutes ses ressources en s’écriant : Fraternité! ». (MARRAST, Rapport au nom du comité de constitution, Compte rendu…, séance du 30 août 1848, T.3, p. 597). V. sur ce point la démonstration de M. BORGETTO (précit., pp. 252 et s.) selon qui la fraternité constitua un « principe privilégié de la République ».

202 Le Préambule témoigne de cette orientation libérale, en prévoyant « d’augmenter l’aisance de chacun par la réduction graduée des dépenses publiques et des impôts » (a. I), en rappelant que si le principe de la République est « Liberté, Egalité, Fraternité », elle a pour base « la Famille, le Travail, la Propriété, L’Ordre public » (a. IV) et en imposant le respect de « lois morales » (a. VII) pouvant fonder « des droits et des devoirs antérieurs et supérieurs aux lois positives » (a. III).

203 V. HUGO, Compte rendu…, séance du 9 juillet 1849, p. 554.

1- La législation d’assistance de la IIème République, entre fraternité et ordre public

Les mesures sociales adoptées sous l’éphémère IIème République traduisent bien la préoccupation d’ordre et le désir de fraternité inspirant le législateur, double fondement (a) conditionnant les solutions législatives retenues (b).

a- Le double fondement de la législation assistancielle

58. Analysant les tentatives républicaines de réorganisation du système

assistanciel, M. Borgetto a pu souligner le rôle décisif joué par le principe de fraternité tant dans l’élaboration que dans le contenu des divers projets de loi discutés par l’Assemblée205. La fraternité constitue, pour les républicains, une référence indéniable et un fondement incontestable de la politique d’assistance qu’ils entendaient instaurer. Il n’est qu’à relire Dufaure, pour qui « l’assistance résume désormais le grand devoir de fraternité que la République a mission d’accomplir (...) Pour la première fois, le précepte chrétien qui a renouvelé la face du monde il y a dix-huit cents ans devient la base de tout un code administratif »²⁰⁶ ou Coquerel, affirmant qu’« une société fraternelle ne mérite plus ce nom lorsqu’un seul de ses membres manque du strict nécessaire sans être coupable envers lui-même de son dénûment (sic) (...) L’œuvre que nous proposons à l’Assemblée d’entreprendre est de faire pénétrer dans la législation (...) les principes mêmes de cette fraternité que les uns nomment chrétienne et les autres républicaine, mais qui ne sera ce qu’elle doit être que lorsque ces deux mots seront admis comme synonymes. Si les hommes sont frères (...), il est impossible d’admettre que la société soit organisée comme elle doit l’être lorsqu’elle offre un seul exemple de dénûment absolu et immérité (...) La vie de celui qui manque de tout (...), la mort de celui qui expire de besoin (...) est un démenti visible au principe de fraternité »207. Aussi M. Borgetto peut-il conclure que « loin d’avoir constitué à l’époque une simple figure de style dépourvue de toute application ou d’efficacité juridiques, la fraternité constitua au contraire un (...) principe fondamental, car conçu comme contraignant ou en tout cas comme devant inspirer le législateur »²⁰⁸.

59. Toutefois, malgré l’importance de la référence, la fraternité est loin d’être

un argument exclusif et la lecture des débats parlementaires met clairement en exergue un autre fondement juridique, le souci de maintien de l’ordre. En effet, les différents rapports présentés à l’Assemblée Constituante ou Législative témoignent d’une justification essentielle de l’assistance : se prémunir contre les risques d’insurrection et instaurer, par le biais de l’assistance, un contrôle social de classes considérées comme dangereuses. Le souvenir des phrases prophétiques de Lamartine, voyant dans l’opposition de la société bourgeoise et du prolétariat la « question qui fera l’explosion la plus terrible de la société actuelle »209 ou de Chateaubriand, affirmant que « rien ne pourra conserver une société où des

205 M. BORGETTO, précit., pp. 312 et s.

206 DUFAURE, Exposé des motifs et projet de loi sur l’organisation de l’assistance publique, Compte rendu, ass. const., séance du 27 novembre 1848, T. 6, pp. 22-23.

207 COQUEREL, Rapport fait au nom de la commission chargée d’examiner le projet sur l’organisation de l’assistance publique, Compte rendu, Ass. Lég., an., add. séance du 26 février 1849, p.853, T. 5.

208 M. BORGETTO, précit., p. 314.

individus ont deux millions de revenus tandis que d’autres vivent dans la misère et la pourriture »210, plane sur l’Assemblée. Ainsi, Dufaure, ministre de l’intérieur présentant à cette dernière son rapport sur l’assistance, constate dès l’entrée que « le pouvoir (...) a toujours été en butte aux reproches de ceux qui prétendent le rendre responsable des maux qu’ils souffrent »²¹¹ ; de là, la propension des indigents à contester l’autorité du gouvernement. Aussi propose-t-il, parmi d’autres mesures, la création d’ateliers de travaux, qui constitue à elle seule, en ce qu’elle occupe les indigents valides, une « sérieuse garantie d’ordre »212, et des dispositifs d’assistance aux jeunes détenus, libérés et enfants mis en apprentissage, ces individus formant une « classe nombreuse de malheureux que la société, dans son intérêt propre, ne peut laisser sans appui. (...) L’absence de toute surveillance à leur égard devient un danger public devant lequel il n’est plus possible de fermer les yeux »213. Quelques mois plus tard, le rapporteur Coquerel développe sensiblement les mêmes arguments, en soulignant combien « les misères publiques deviennent (...) le prétexte et le motif des insurrections. Si les souffrances sont réelles et continues, si la pression du besoin est assez pesante, le ressort se soulève par sa propre force et la société est bouleversée du premier coup »²¹⁴. La crainte de révoltes justifie les secours aux indigents, car « il n’est point de capitale (...) qui n’ait un Mont Sacré à ses portes, et l’intérêt commun de toutes les classes est de ne laisser aucun prétexte, ni aux malheureux qui regardent de ce côté, ni aux tribuns qui voudraient les y conduire ». Aussi propose-t-il l’instauration d’une assistance fondée sur « une police morale qui l’éclaire »215, afin de vérifier la dignité et la conformité au modèle de vertu républicaine du bénéficiaire des secours de la République. Armand de Melun avance les mêmes justifications, en affirmant que le but de l’assistance est non seulement « la guérison de nos maux », mais aussi « l’apaisement de nos discordes, le repos de notre avenir » 216.

60. Les travaux parlementaires font ainsi ressortir la double préoccupation au fondement de la législation d’assistance de la IIème République : la fraternité, certes, mais aussi un souci de maintien de l’ordre, les deux étant de même valeur constitutionnelle puisque consacrés par l’article IV du Préambule, le premier en tant que principe, le second en tant que « base » de la République. Ce double fondement explique le trait caractéristique de la législation assistancielle de la IIème République, marquée à la fois par la continuité et l’innovation : le rejet des revendications ouvrières d’un Etat protecteur et le maintien en vigueur d’une faible législation d’assistance, tout en la légitimant grâce à une substitution dans ses fondements: là où les libéraux de la monarchie de Juillet invoquaient les vertus de la bienfaisance morale instaurant une société tutélaire, les républicains évoquent une assistance fraternelle assurant le maintien de l’ordre. 1848 marque ainsi dans l’histoire de

210 CHATEAUBRIAND, Revue des deux Mondes, 15 avril 1839.

211 DUFAURE, Exposé des motifs et projet de loi sur l’organisation de l’assistance publique, Compte rendu, Ass. Const., séance du 27 novembre 1848, T. 5, p. 853 et s.

212 Id., p. 856.

213 Id., p. 837.

214 COQUEREL, Rapport fait au nom de la commission chargée d’examiner le projet sur l’organisation de l’assistance publique, Compte rendu, ass. Const., an. add. séance du 26 février 1849, T. 8, pp. 70-71.

215 Id., p. 73.

216 A. DE MELUN, Rapport fait au nom de la commission d’assistance chargée d’examiner le projet de loi sur l’assistance publique, Compte rendu…, Ass. Lég., an., add. séance du 26 mars 1851, T. 13, p. 9.

l’assistance une “républicanisation” de la morale charitable, transformée en exigence fraternelle mais supposée instaurer un identique maintien de l’ordre. La constitution de 1848 et sa législation d’assistance, loin d’être « tombées dans le travers qui consiste à confondre morale et droit »217, ont ainsi réussi à juridiciser la morale. 61. Car c’est bien à une substitution de fondements que l’on assiste, et uniquement à cela. Pour le reste, le discours parlementaire repose sur des analyses sensiblement identiques à celles du début du siècle. Quels que soient les nouveaux fondements sur lesquels elle repose, l’assistance doit garder les mêmes caractéristiques. Le constat du rapporteur A. de Melun lors de la discussion du projet de loi hospitalière de 1851 le confirme : « la loi n’invente rien, mais rendant justice au passé, elle cherche à continuer, à perfectionner l’œuvre de nos pères »²¹⁸. La lecture du rapport Thiers sur l’assistance témoigne également de cette continuité. L’assistance publique et la charité privée procèdent de la même essence, le sentiment de pitié pour le démuni, et doivent de ce fait obéir au même régime, c’est-à-dire être toutes deux volontaires et libres : « il importe », affirme l’orateur, « que cette vertu, quand elle devient de particulière collective (...), conserve son caractère de vertu, c’est-à-dire reste volontaire, spontanée, libre enfin de faire ou de ne pas faire, car autrement elle cesserait d’être une vertu pour devenir une contrainte ». En effet, « l’Etat, comme l’individu, doit être bienfaisant, mais comme lui, il doit l’être par vertu, c’est-à-dire librement »219. De plus, l’intervention publique doit être complémentaire à la charité privée et intervenir à titre subsidiaire, en s’effaçant derrière la bienfaisance individuelle : « laissez la religion avec ses touchantes prédications, faire sortir de la bonté, de l’amour de Dieu, du repentir même, des dons abondants pour le pauvre » propose Thiers, pour qui les pouvoirs publics n’ont pas trop à se préoccuper de la question de la misère, sauf à favoriser l’exercice de vertus individuelles, telles que la prévoyance, l’abstinence, le courage au travail. Or, ces propositions ne constituent en rien une innovation par rapport aux principes libéraux du début du siècle. Ce constat est d’ailleurs opéré par Thiers lui-même, qui, faisant le tour du système assistanciel de l’époque et soulignant la complémentarité des interventions charitables religieuses, individuelles et, dans une moindre mesure, publiques, propose de le maintenir tel quel. Tout au plus soutient-il l’idée d’interventions des pouvoirs publics en matière sociale dans deux domaines : l’émigration et une politique de travaux dits “réservés”, lesquelles ne sauraient, en tout état de cause, être autre chose que des pis-aller. Pour autant, ponctuellement, les républicains ont adopté certains textes particuliers, qui témoignent nettement de leur souci de concilier les principes constitutionnels de fraternité et d’ordre public. b- Des réalisations limitées

62. La Constituante se contente essentiellement de mettre un terme à certains abus dans l’organisation des secours à Paris, réorganisant son assistance publique

217 Comme le regrettait, à tort selon nous, G. LORAIN (précit., p. 97).

218 A. de MELUN, Rapport et projet de loi sur les hôpitaux et les hospices, Compte rendu…, Ass. Lég., an. add. séance du 21 décembre 1850, T. 11, p. 35.

219 A. THIERS, Rapport général présenté au nom de la commission de l’assistance et de la prévoyance publique, séance du 26 janvier 1850, Paulin, 1850, p. 11.

sur un régime dérogatoire au reste de la France220 et renvoie à l’assemblée suivante le soin de régler les questions d’assistance. Toujours dans le domaine hospitalier, la Législative adopte la loi du 7 août 1851 portant réforme du fonctionnement des hôpitaux et des hospices. Votée sur deux rapports d’A. de Melun, elle n’améliore pas la répartition anarchique des hôpitaux et hospices sur le territoire mais tend à en faciliter l’accès, d’une part en substituant au terme d’indigent la notion d’« individu privé de ressources »221, d’autre part en essayant d’atténuer la vocation locale de ces institutions. Toutefois, cet élargissement des conditions d’accès est très théorique : l’individu n’est nullement assuré de bénéficier de secours puisque l’admission demeurait largement discrétionnaire222. Quant aux secours à domicile, ils restent essentiellement à la charge des bureaux de bienfaisance, que la loi de 1851 ne modifie pas.

63. La IIème République prend par ailleurs deux lois se présentant comme des lois d’assistance mais ayant nettement des justifications de police. Ainsi, la loi du 13 avril 1850 relative à l’assainissement des logements insalubres traduit la naissance de préoccupations hygiénistes dans la lutte contre les épidémies223. Médecins, philanthropes et économistes avaient attiré l’attention du législateur, par le biais de nombreux rapports, sur l’importance des questions de salubrité. Aussi, Thiers souligne-t-il, dans son rapport général sur l’assistance, l’intérêt social s’attachant à une amélioration des conditions de logement du prolétariat : « il est des pays où l’action du logement, combinée avec celle du travail auquel l’ouvrier est habituellement livré, altère à tel point le physique des populations qu’on n’y trouve plus de sujets propres au service militaire. L’humanité jointe à un grand intérêt de l’Etat commande de veiller à cette partie de l’existence de l’ouvrier »224. Le rapporteur préconise le recours à des mesures de police municipale225 et la reconstuction par l’Etat de certains quartiers populeux. La loi du 3 février 1851 se rattache à cette même préoccupation hygiéniste, en incitant à la création de bains douches gratuits.

64. A côté de ces préoccupations hygiénistes, des considérations moralistes inspirent le vote de différentes lois sociales. Celle du 18 décembre 1850, relative au

220 Loi du 10 janvier 1849, adoptée sur le rapport de DUFAURE, Exposé des motifs et texte du projet de décret ayant pour objet la réorganisation de l’administration de l’assistance publique dans la ville de Paris, Compte rendu…, Ass. const., séance du 8 novembre 1848, T.5, pp. 383-385.

221 Emploi qui s’avérera fondamental par la suite : V. infra, 1ère partie, titre 2, chapitre 1, § 156-157 et 2e

partie, titre 2, chapitre 2, § 285.

222 A. de MELUN, Rapports et projet de loi sur les hôpitaux et les hospices, Compte rendu…, Ass. Lég., an. add. séance du 21 décembre 1850, T. 11, p. 35 ; V. sur ce point, J. IMBERT, « L’élaboration de la loi hospitalière du 7 août 1851 », Mélanges Aubin, 1979, pp. 65 et s. ; M. ROCHAIX, L’évolution des questions hospitalières, précit., pp. 162 et s.

223 Le souvenir des terribles épidémies de choléra de 1832 et 1849 constitua l’une des principales motivations des parlementaires lors de l’adoption de cette loi ; V. sur ce point H. de RIANCEY, Rapport fait au nom de la commission d’assistance et de prévoyance sur la proposition de M. de Melun relative à l’assainissement des logements insalubres, Compte rendu…, Ass. lég., an., add. à la séance du 8 décembre 1849, T. 4, p. 30.

224 THIERS, rapport précité, p. 102.

225 La loi effectivement votée conférait aux communes le droit de créer des commissions municipales, investies du pouvoir de rechercher et prescrire les mesures indispensables d’assainissement, en indiquant les travaux à entreprendre et au besoin en interdisant leur location, une possibilité d’expropriation intervenant en dernier recours.

mariage des indigents, en témoigne, en instaurant la gratuité des frais d’état civil pour le mariage des indigents et apportant une aide aux mères célibataires abandonnées²²⁶. Son aspect moralisateur apparaît nettement, puisqu’au nombre de ses finalités se trouve la restauration de l’Eglise dans son rôle de directrice de conscience et le meilleur contrôle par l’Etat de la classe ouvrière. Ainsi, le rapporteur Coquerel souligne la nécessité d’améliorer les mœurs du prolétariat et de « déraciner ce système de concubinage régularisé, (...) d’autant plus menaçant pour la société qu’au fond il constitue une organisation du prolétariat. Tenons pour certain qu’améliorer les mœurs des classes souffrantes sera le plus sûr moyen d’améliorer leur condition »227. D’autres lois traduisent ce souci moralisateur. Ainsi en va-t-il des lois d’assurances du 18 juin et 15 juillet 1850, relatives, la première, à la création d’une caisse nationale de retraites et, la seconde, à l’instauration de sociétés de secours mutuels pour la prise en charge des risques issus de la maladie : leurs fondements reposent clairement sur le souhait d’assurer la liberté de l’individu²²⁸ et de garantir l’ordre²²⁹. Toutefois, malgré de nombreuses propositions en ce sens230, le refus de consacrer une intervention financière de l’Etat ou un caractère obligatoire aux cotisations est catégorique. De plus, le maintien d’autorisations préalables et de contrôles, tels qu’ils résultent de la législation antérieure, est confirmé. Comme le note R. Castel, « les sociétés de secours doivent combattre le paupérisme par la prévoyance, mais à condition qu’elles restent inscrites dans le complexe tutélaire »²³¹.

226 La loi tendait à réduire le concubinage, en accordant aux indigents la gratuité de certains frais d’état civil et la prise en charge par des fonctionnaires des formalités de mariage, ainsi qu’à faciliter la reconnaissance des enfants illégitimes.

227 COQUEREL, rapport précité, p. 74.

228 Le rapporteur se rattache explicitement à l’article 13 de la Constitution : « en votant l’article 13 de la Constitution, vous avez imposé à la République des engagements sacrés qu’elle doit avoir hâte de remplir

(...), ce n’est pas assez pour la République que de proclamer la liberté comme droit absolu ; elledoit s’appliquerà la donner à tous comme faculté réelle » (FERROUILLAT, Rapport au nom du comité du travail sur les propositions des citoyens Waldeck Rousseau et Rouveuvre ayant pour objet l’institution de caisses de secours mutuels et de prévoyance, Compte rendu…, Ass. Const., an., add. 19 février 1949, T. 8, pp. 43-44).

229 « La caisse de retraites est une garantie d’ordre et de sécurité pour le pays; elle crée entre l’Etat et l’ouvrier une solidarité, une communauté d’intérêts qui ne peut que profiter à la paix publique. (...)

L’ouvrier, une fois entré dans cette vaste association, est intéressé pour sa vie entière à l’affermissement de la société. Sa fortune est liée à celle de l’Etat. Or, le jour où l’homme que la misère et les souffrances, exploitées par de criminelles passions, armèrent contre la société, pourra se dire : l’Etat, c’est moi, ce jour-là, soyez en convaincus, citoyens, l’ère des révolutions sera terminée » (Id., p. 52).

230 V. par ex., WALDECK-ROUSSEAU, Proposition ayant pour objet l’établissement de caisses nationales de prévoyance pour les travailleurs, Compte rendu… Ass. const., séance du 10 juin 1948, T. 1, p. 763, proposant l’institution de caisses de secours financés pour moitié par des fonds publics ; V. également LESTIBOUDOIS, Exposé des motifs et texte de la proposition tendant à assurer des pensions de retraites aux ouvriers industriels, Ass. lég., Impression, 28 juin 1849, n°83, cité par M. BORGETTO, précit., p. 332, note 10, qui envisageait une retenue de 1% sur le salaire des ouvriers.

231 R. CASTEL, précit., p. 253 ; P. ROSANVALLON (précit., p. 170) remarque la préférence donnée par la IIème République au thème de l’assurance : « la mutualité apparaît (...) dans ce contexte comme un moyen de freiner la demande d’Etat et de conjurer ainsi le spectre de la poussée socialiste de 1848. On