La jurisprudence administrative relative aux modulations tarifaires

96. Dans l’accès et le fonctionnement de leurs services, les collectivités locales pratiquent fréquemment des différenciations tarifaires fondées sur un critère de ressources, destinées à réduire les inégalités de fait150 et à permettre à tous un accès aux services. Par un considérant célèbre, le Conseil d’Etat a admis la légalité de ces différenciations tarifaires, tout en les encadrant strictement. En effet, « la fixation de tarifs différents applicables, pour un même service rendu, à diverses catégories

144 Sur l’histoire de l’assistance judiciaire : M. BORGETTO, thèse précitée, pp. 324-327 ; B. SCHNAPPER, « De la charité à la solidarité : l’assistance judiciaire française, 1851-1972, Revue d’Histoire du droit, T. 52, 1984, pp. 105-150 ; V. SENENTE, De l’assistance judiciaire en matière civile et des réformes qu’elle pourrait comporter, thèse Droit Paris, 1898, pp. 7-53.

145 ROUHER, Exposé des motifs et projet de loi sur l’assistance judiciaire, Compte Rendu..., Ass. Lég., ann., add. séance 11 juin 1850, T.8, p. 90.

146 L. n° 72-11 du 3 janvier 1972 et D. n°72-809 du 1er septembre 1972.

147 L. n° 91-647 du 10 juillet 1991, mod. par la loi n° 93-1013 du 24 août 1993, D. n° 91-1369 du 30 décembre 1991.

148 Loi n° 98-1163 du 18 décembre 1998 relative à l’accès au droit et à la résolution amiable des conflits. S. LEBRETON, « Le volet social de la réforme de la justice : la loi n°98-1163 du 18 décembre 1998, relative à l’accès au droit et à la résolution amiable des conflits », RDSS, 1999, pp. 664 et s.

149 Pour une présentation du dispositif et des barèmes de ressources : M. BORGETTO et R. LAFORE, précit., pp. 489-503.

150 Sans pour cela minimiser les impératifs de gestions qui peuvent présider à l’édiction de telles modulations tarifaires ; V., en ce sens, J.-P. FERRAND, « Les discriminations tarifaires dans les services publics », AEAP, 1994, p. 335.

d’usagers d’un service (...) implique, à moins qu’elle ne soit la conséquence nécessaire d’une loi, soit qu’il existe entre les usagers des différences de situations appréciables, soit qu’une nécessité d’intérêt général en rapport avec les conditions d’exploitation du service (...) commande cette mesure »151. Les motifs de la différenciation tarifaire peuvent donc se ramener, si l’on excepte la condition résiduelle d’une disposition législative expresse152, à une différence de situation ou aux impératifs de l’intérêt général.

En réalité, l’opposition entre ces deux critères n’est pas aussi tranchée que ce que l’on pourrait croire et une partie de la doctrine souligne le lien existant entre ces deux conditions. Ainsi, D. Lochak remarque que « l’examen des décisions du juge administratif atteste l’unité logique, la solidarité des deux critères, par delà une formulation qui les laisse apparaître à tort comme alternatifs »153 et des auteurs voient dans l’intérêt général un « catalyseur » dont le rôle est de « légaliser la catégorisation des usagers établie à partir de différences de situations »154.

En effet, le critère tiré d’une différence de situation n’est pas, en ce qui concerne du moins les différenciations tarifaires fondées sur une différence de ressources¹⁵⁵, des plus concluants. Selon la jurisprudence, ces différences de situation doivent, pour pouvoir entraîner des catégorisations d’usagers, être objectives, appréciables et en rapport avec l’objet du service. Les deux premières conditions se révèlent peu pertinentes en matière d’appréciation des différences de revenus puisque, d’une part, les différences de situation « résultent non d’éléments rationnels et préétablis mais de barèmes dont les seuils sont fixés de manière abstraite et discrétionnaire par les conseils municipaux »¹⁵⁶ - constat qui permet d’écarter toute idée d’objectivité - et, d’autre part, la différence de revenus entre deux tranches successives peut s’avérer très faible - ce qui élimine toute prétention de fonder les différences de traitement sur des différences de situation “appréciables”¹⁵⁷ -. Seul, en définitive, subsiste le critère de l’objet du service. C’est d’ailleurs sur ce point qu’insistent la plupart des auteurs pour expliquer la

151 CE, S., 10 mai 1974, Denoyez et Chorques, Rec. p. 274. Le principe dégagé par le Conseil d’Etat ne s’appliquait pas au cas d’espèce à des différenciations tarifaires fondées sur les ressources des usagers mais a une portée générale et vaut pour ces dernières, qui seront les seules étudiées ici.

152 L’hypothèse d’une autorisation législative a en effet perdu de sa spécificité, le Conseil Constitutionnel soumettant le législateur aux mêmes critères que ceux utilisés par le Conseil d’Etat, et ne vaut que pour les rares cas de lois non conformes aux principes constitutionnels mais non déférées au Conseil ; V., dans le même sens, J.-F. LACHAUME, précit., p. 310. M. BORGETTO, note sous CE, S., 29 décembre 1997 ;

Communes de Gennevilliers et de Nanterre, 2 arrêts, RDP, 1998, p. 904.

153 D. LOCHAK, « Réflexions sur la notion de discrimination », Droit social, 1987, p. 787.

154 J.-P. FERRAND, article précité, p. 344.

155 La remarque ne vaut bien évidemment pas pour les différenciations tarifaires fondées sur le domicile.

156 Concl. P.-H. Stahl sur l’arrêt Commune de Gennevilliers, RFDA, 1998, pp. 539-545 ; V., dans le même sens les conclusions du commissaire B. LASSERRE sur l’arrêt Ville de Tarbes (RFDA, 1985, p. 711), qui ne voyait pas « comment l’on peut admettre que les familles tarbaises qui ont un quotient mensuel de 1950 F- et qui paieront des droits de 180F- sont, à l’égard du service géré par l’école de musique dans une situation différente de celles qui ont un quotient de 2010F- et qui paieront, elles, des droits de 280F. Ces différences ne sont pas en effet objectives et préexistantes : elles sont décidées par la commune elle-même qui choisit arbitrairement de découper en tranches la population des usagers potentiels ».

157 A rapprocher de l’analyse menée par le Conseil Constitutionnel à propos de la fixation de seuil dans l’obtention de la gratuité des soins prévue par la Couverture maladie universelle (décision n°99-416 DC du 23 juillet 1999, AJDA, 1999, chr. J.-E. SCHOETTL, pp. 700-744).

jurisprudence du Conseil : une différenciation tarifaire fondée sur les ressources des bénéficiaires pour le paiement de la redevance d’assainissement est illégale car sans rapport avec l’objet du service¹⁵⁸ tandis qu’une discrimination fondée sur la qualité d’assuré social ou de bénéficiaire de l’aide médicale pour l’accès à un cabinet dentaire municipal est avalisée par le juge¹⁵⁹. Cette distinction était consacrée par la jurisprudence Ville de Tarbes160, dans laquelle le Conseil d’Etat refusait d’admettre des différenciations tarifaires fondées sur le critère des ressources pour l’accès aux écoles de musique, alors qu’il l’acceptait pour des cantines scolaires161, des centres de loisirs¹⁶² ou des crèches¹⁶³. Les commissaires du gouvernement prenaient alors soin de souligner, dans leurs conclusions, que « l’objet d’un service public à caractère social diffère, par sa nature, de celui d’un service public culturel ou

éducatif comme un conservatoire de musique »164. Comme le confirmaient certains

chroniqueurs, « on ne voit pas, en effet, quel peut être le rapport entre l’enseignement de la flûte à bec ou du piano et les revenus dont bénéficient les parents des jeunes apprentis musiciens »¹⁶⁵. La pertinence de cette distinction entre ces différents services suscitait toutefois des réserves. Tout d’abord, il n’y a pas, dans l’absolu, plus de rapport entre la pratique d’une activité sportive dans un centre de loisirs, la garde d’un enfant par une crèche ou un déjeuner dans une cantine et les revenus familiaux qu’entre la pratique d’un instrument et ces mêmes revenus. Sur le terrain des faits, la situation de ces activités est identique et la distinction opérée par la jurisprudence depuis 1985 reposait, en réalité, sur l’idée selon laquelle certains services seraient plus essentiels que d’autres : les uns seraient nécessaires (cantines scolaires), les autres superflus (conservatoires artistiques). Or, en droit, l’argument ne saurait être retenu : primo, cette distinction éclaire peu la différence établie entre un centre de loisirs et une école de musique ; secondo, rechercher quels sont les services les plus indispensables entraîne forcément dans des considérations éminemment subjectives¹⁶⁶ ; tertio, aucun de ces services n’a été jugé essentiel au point que le législateur ait imposé aux communes de les créer167. Ensuite, sur le terrain strictement juridique, cette distinction opérée par la jurisprudence semblait reposer implicitement sur la distinction entre service public social et service public

158 CE, 17 décembre 1982, Préfet de Charente-Maritimes, Rec. p. 427 : illégalité d’un dégrèvement accordé aux bénéficiaires de l’allocation supplémentaire du Fonds national de solidarité.

159 CE, S., 20 novembre 1964, Ville de Nanterre, Rec., p. 563 : le principe d’égalité « ne s’oppose pas à ce que les usagers d’un service public (...) supportent des tarifs différents ou même bénéficient éventuellement de la gratuité complète selon qu’ils sont ou non assurés sociaux ou bénéficiaires de l’assistance médicale gratuite ».

160 CE, S., 26 avril 1985, Rec. p. 119, concl. contraires B. LASSERRE ; S. HUBAC et J.-E. SCHOETTL, chron. AJDA, 1985, p.409 ; D., 1985 p. 592, note F. HAMON ; JCP, 1986.II.2067, note

J.-P. MAUBLANC ; LPA, 6 octobre 1986, p. 15, note M. CLIQUENNOIS.

161 CE, 10 février 1993, Ville de La Rochelle, req. n°95563.

162 CE, 18 mars 1994, Mme Dejonckeere, Rec. p. 762.

163 CE, 20 janvier 1989, CCAS de La Rochelle, Rec. p. 8.

164 Concl. D. LEVIS sur CE, 10 février 1993, Ville de La Rochelle, cité par T.-X. GIRARDOT et F. RAYNAUD, chron AJDA, 1998, p. 105.

165 T.-X. GIRARDOT et F. RAYNAUD, chron. AJDA, 1998, p. 103.

166 V., en ce sens les conclusions de B. LASSERRE sur l’arrêt Ville de Tarbes, RFDA, 1985 p. 712. Par ailleurs, certaines prestations indispensables peuvent être assurées par des services publics industriels et commerciaux (cas de l’eau, par exemple) et être à ce titre, pour le moment du moins, insusceptibles de différenciations tarifaires fondées sur les ressources (V. l’arrêt précité Préfet des Charentes Maritimes).

culturel. Seuls les premiers auraient été susceptibles de donner lieu à des différenciations tarifaires fondées sur les revenus des familles. Or, l’imprécision de la notion de service public social est connue. Selon A. de Laubadère, serait social le service qui fournit des prestations sociales, c’est-à-dire « d’interventions destinées à remédier plus ou moins aux inégalités sociales, à fournir un appui à des individus ou des catégories de personnes regardés comme socialement défavorisés »168. Cependant, le Doyen ajoutait immédiatement que cette idée est simplement approximative au regard de l’évolution des services publics. Force est de remarquer que retenir cette stricte acception reviendrait à ne considérer comme service public social que les seuls services d’assistance, ce qui serait contraire à l’usage communément accepté qui désigne comme “social” toute une série de services. Dès lors, pour beaucoup, « il n’est parfois guère aisé -même s’il convient ici de ne pas confondre les services sociaux et l’utilisation sociale des services- de faire le départ entre ce qui est social et ce qui ne l’est pas »169 et la distinction entre services publics culturels et services publics sociaux par « un objet qui serait “par nature” différent est un combat douteux perdu d’avance »170.

97. De ce fait, le critère de la différence de situation au regard de l’objet du service paraît offrir un fondement douteux aux différenciations tarifaires fondées sur des différences de ressources. Il en va autrement du second critère jurisprudentiel, tiré des exigences de l’intérêt général. Le juge avait admis depuis longtemps l’existence de certaines distinctions fondées sur les ressources eu égard à l’intérêt général qui présidait à leur édiction171. Or, en matière d’accès aux services publics locaux, seul le critère de l’intérêt général permet de comprendre l’évolution de la jurisprudence administrative. Ainsi, dans l’arrêt Ville de la Rochelle de 1993, le Conseil d’Etat fait référence à la nécessité que les restaurants scolaires puissent être utilisés par toutes les familles sans distinction selon leurs revenus alors que, par ailleurs, compte tenu de l’objet d’une école de musique, aucune nécessité d’intérêt général ne justifie que son accès en soit favorisé172. C’est sur ce même fondement que le Conseil d’Etat, abandonnant la jurisprudence qui découlait de l’arrêt Ville de Tarbes, admet désormais que, eu égard à l’intérêt général qui s’attache à ce qu’un conservatoire de musique municipal puisse être fréquenté par les élèves qui le souhaitent sans distinction selon leurs possibilités financières, un conseil municipal peut, sans méconnaître le principe d’égalité des usagers devant le service public, fixer des droits d’inscriptions différents selon les ressources des familles173.

168 A. de LAUBADERE, Traité de droit administratif, LGDJ, 3e éd., 1978, p. 421.

169 M. BORGETTO, note précitée, RDP, 1998, p. 918.

170 J.-M. PONTIER, « Les modulations tarifaires des services publics locaux et le principe d’égalité. A propos des décisions Commune de Gennevilliers et Commune de Nanterre », Rev. Adm., 1998, n° 303, p. 412.

171 Par exemple, CE, 19 octobre 1966, Albet, p. 549 : légalité de la suppression de l’allocation de prestations de subsistance aux rapatriés disposant de ressources différentes ; CE, S., 23 octobre 1981,

Saghérian et syndicat de l’architecture, Rec. p. 386 : légalité d’un système progressif assis sur les revenus professionnels pour le calcul des cotisations obligatoires dues par les architectes ; CE, 21 janvier 1983,

CGC, Rec. p. 605, légalité d’un plafond de ressources institué pour l’octroi d’une aide au logement.

172 Arrêt Ville de Tarbes, précité ; pour un exemple d’application : CE, 12 novembre 1993, Ville de Carrières-sur-Seine, req. n° 103128.

173 CE, S., 29 décembre 1997, Commune de Gennevilliers, commune de Nanterre, LPA, 1998, n°59, p. 12, note S. ALLOITEAU ; RDP, 1998, p. 899, note M. BORGETTO ; AJDA, 1998, p. 102, chron.

T.-L’analyse de la jurisprudence montre donc que c’est bien sur le fondement quasi exclusif de l’intérêt général que le juge admet des différenciations tarifaires fondées sur le critère des ressources¹⁷⁴. Certes, les nécessités de l’intérêt général sont éminemment évolutives, et ce qui est d’intérêt général en 1997 ne l’était pas forcément en 1985. La crise économique et la montée des exclusions sont pour beaucoup dans cette évolution, et d’autres services facultatifs pourront légalement être soumis à des différenciations tarifaires175. Le législateur a d’ailleurs généralisé la possibilité de pratiquer de telles différenciations tarifaires, sur le fondement explicitement formulé du « droit à l’égalité des chances par l’éducation et la culture »176.

98. Les inégalités sociales ne constituent pas objectivement des différences de

situation. Si le souci de les atténuer peut conduire à instaurer des différenciations tarifaires, c’est sur le seul fondement de l’intérêt général, si fluctuant soit-il. En somme, si la pauvreté ne place pas l’usager dans une situation différente au regard du service, en revanche l’intérêt général commande de la traiter différemment… Les variations que connaît ainsi le principe d’égalité sont certes importantes et « l’égalité par le service public s’est substituée à l’égalité dans le service public »¹⁷⁷. Le recours à la notion d’intérêt général pour écarter une stricte application de l’égalité des droits contribue à en diluer la notion, au point que certains auteurs proposent

X. GIRARDOT et F. RAYNAUD ; Rev. Adm., 1998, p. 406, note J.-M. PONTIER ; RFDA,1998, p. 539, concl. P.-H. STAHL.

174 V. en sens inverse, M. BORGETTO, selon qui le Conseil aurait maintenu un lien entre la nécessité d’intérêt général et l’objet du service (RDP, 1998, p. 909). Cette analyse n’emporte cependant pas l’adhésion. D’une part, les arrêts Commune de Gennevilliers et de Nanterre ne font pas référence à l’objet du service, d’autre part, la comparaison entre l’intérêt général et l’objet du service, c’est-à-dire sa finalité, s’avérait peu concluante puisqu’elle se fondait implicitement sur la différence entre les services publics sociaux et les autres, distinction très aléatoire qui avait pour effet de rendre certains services insusceptibles de différenciations tarifaires, ce à quoi le juge a renoncé. Enfin, l’auteur reconnaît que le mouvement amorcé ne s’arrêtera pas au seul cas des écoles de musiques mais est susceptible de s’étendre à tous les services publics administratifs, ce qui, si la prédiction s’avère exacte, aura pour conséquence de rendre totalement inopérante car trop générale la référence à l’objet du service. Il semble donc plus logique de penser que c’est désormais l’intérêt général seul qui peut présider à l’édiction de différenciations tarifaires fondées sur les ressources des usagers, tout en constatant que le contenu dudit intérêt est pour le moins fluctuant et variable et confère au juge un large pouvoir d’appréciation. Certes, il serait possible d’avancer que le critère de l’objet joue encore, implicitement, en faveur de la distinction entre services publics industriels et commerciaux et services publics administratifs, les seconds seulement pratiquant une politique de différenciations tarifaires fondée sur les ressources (ce qui, d’ailleurs, déplacerait le problème sur le terrain du lien entre intérêt général et nature du service (SPA ou SPIC) et non objet du service). Mais un tel constat est voué à disparaître : en effet, la loi de juillet 1998, relative à la lutte contre les exclusions, dispose en son article 133, que « dans le cadre de la mise en oeuvre du droit au transport », une concertation sera engagée sur l’instauration de mécanismes d’aide aux chômeurs en fin de droits et aux demandeurs d’emploi de moins de vingt-six ans, leur permettant l’accès aux transports collectifs. « Le financement de ces mesures reposera sur la modulation des tarifs ». On mesure, à la lumière de cette disposition, que les modulations tarifaires sont vouées à s’étendre à des services publics industriels et commerciaux. Dès lors, il serait vain de croire à la persistance du critère tiré de l’objet du service : les services publics industriels et commerciaux, si l’intérêt général le commande et la loi les y autorise, pourront pratiquer de telles modulations.

175 En ce sens, un décret pris sur le fondement de l’article 147 de la loi de lutte contre les exclusions autorise les modulations tarifaires fondées sur les ressources familiales dans l’accès à la restauration scolaire de l’enseignement public (D. n° 2000-672 du 19 juillet 2000, JO 20 juillet 2000, p. 11120).

176 Chapitre V de la loi de lutte contre les exclusions précitée, article 147.

d’abandonner la référence à l’égalité dans le contrôle juridictionnel des différenciations tarifaires, que l’évolution jurisprudentielle a rendu « dérisoire », et de se référer désormais à la solidarité, ce qui « aurait au moins l’avantage de fournir à la jurisprudence actuelle une justification autrement plausible que celle du principe d’égalité »¹⁷⁸. Cette gratuité ou quasi-gratuité ainsi instaurée au seul bénéfice de ceux dont les ressources sont insuffisantes pour leur permettre un accès normal au service, qu’elle soit l’œuvre du législateur ou du juge, est également complétée par différentes mesures tendant à instaurer une assistance sélective.

II- L’assistance sélective

Les mécanismes juridiques d’aide à l’accès à certains biens et services au profit de personnes dont les ressources sont insuffisantes sont de deux types : ceux, d’une part, supposant l’édiction de politiques transversales d’assistance (A), et ceux, d’autre part, imposant certaines obligations spécifiques aux services publics (B).