En dépit de différences perceptibles d’un secteur à l’autre, toutes les réglementations techniques étudiées se caractérisent par la dévolution de pouvoirs d’investigation de plus en plus étendus (B) à une pluralité d’agents chargés du contrôle (A).
A.- La pluralité des organes de contrôle
Les législations et réglementations techniques dotent de très nombreux agents du pouvoir de constater et rechercher les infractions aux dispositions qu’elles édictent. D’origine et formations diverses, ces agents de contrôle ne partagent le plus souvent pas de culture commune car s’il est vrai que certains appartiennent à des corps, cette appartenance n’est pas un gage d’un esprit de corps reposant sur une culture partagée, soit qu’il s’agisse de corps trop récemment constitués comme le corps des contrôleurs des transporteurs terrestres, soit qu’il s’agisse de corps constitués d’agents d’origine et de formation distinctes comme le corps des inspecteurs de l’environnement. S’agissant même du corps très ancien de l’Inspection du travail, la culture commune qui liait ses membres est en passe d’être altérée par la réorganisation récente du contrôle. Enfin la participation de certains membres d’ordres professionnels au contrôle comme les médecins ou pharmaciens dans le domaine de la santé ne conduit pas à une représentation de leurs ordres respectifs susceptibles de donner unité au contrôle car ils ne sont alors qu’un parmi d’autres.
La diversité des organes de contrôle est particulièrement accusée dans le domaine des transports routiers de marchandises, politique publique dont la mise en œuvre incombe au ministère des Transports et à ses services déconcentrés des Directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL)115. Ce sont les préfets de région qui contrôlent les conditions d’accès et d’exercice de la profession ainsi que la tenue du registre des transporteurs et disposent du pouvoir de sanctionner les entreprises en infractions à la réglementation. En pratique, les agents des services des DREAL chargés de la régulation des transports routiers accomplissent ces tâches.
Les articles L. 1451-1 et L. 3315-1 du code des transports qui ont trait pour l’un, au contrôle des conditions d’accès et d’exercice de la profession de transporteur routier, pour l’autre, à la réglementation du travail spécifique au transportroutier, impliquent dans le contrôle et le constat des infractions à la réglementation de ces transports des catégories d’agents très nombreuses (au moins une quinzaine) et relevant de plusieurs ministères. Cette diversification est particulièrement nette s’agissant du constat des infractions dans l’exercice de la profession de transporteur ou dans les conditions de travail qui est confié tout à la fois aux contrôleurs des transports terrestres (CTT), corps de contrôle constitué en 1976 et qui compte en son sein environ 500 fonctionnaires qui relèvent du ministère des Transports, aux contrôleurs et inspecteurs du travail, aux officiers et agents de police, aux gendarmes, aux agents des impôts et
115 En Île-de-France à la Direction régionale et interdépartementale de l’équipement et de l’aménagement d’Île-de-France
des douanes auxquels s’ajoutent des agents des organismes de sécurité sociale et des caisses de mutualité sociale agricole, des administrateurs des affaires maritimes, des fonctionnaires des corps techniques de l’aviation civile, d’officiers des ports, de contrôleurs des transports publics en commun, des agents des autoroutes, des agents des parcs publics de stationnement du domaine public,
des agents de l’office national des forêts, des gardes champêtres. Sur route, le contrôle est assuré en binôme par un agent des forces de l’ordre et un contrôleur des transports terrestres ; il l’est en entreprise, par un contrôleur du travail et un contrôleur des transports terrestres. En revanche le contrôle de l’accès à la profession reste concentré entre les mains des instructeurs des registres, qui sont des fonctionnaires ou agents contractuels chargés de gérer les registres des transporteurs dans les services des DREAL. Ces instructeurs sont des fonctionnaires qui n’appartiennent à aucun corps de contrôle particulier et qui ne sont pas des agents de contrôle au sens de l’article L. 1451-1 du code des transports. D’ailleurs, au sein des DREAL, il y a une distinction nette entre le personnel chargé de la gestion du registre et les contrôleurs des transports terrestres (CTT) qui sont regroupés dans des unités différentes.
La multiplicité des corps d’inspection et des agents habilités à exercer des contrôles est également remarquable dans le domaine de la santé. Elle conduit à une opacité des règles de compétence qui pourrait expliquer un certain abstentionnisme dans l’exercice du contrôle. De façon générale, la constatation des infractions et des « manquements » est faite par agents de l’ANSM ou des ARS lors de leurs contrôles mais qui diffèrent selon qu’il s’agit de contrôle des professionnels et de leurs pratiques ou du contrôle portant sur les produits de santé. La liste des contrôleurs des professionnels et de leurs pratiques est très étendue puisque l’on compte parmi eux les pharmaciens et médecins inspecteurs de santé publique, les inspecteurs de l’action sanitaire et sociale, les ingénieurs du génie sanitaire et les ingénieurs d’études sanitaires, les techniciens sanitaires, chacun intervenant dans le cadre de ses compétences. De surcroit, ces contrôleurs peuvent recourir à toute personne qualifiée, désignée par l’autorité administrative dont ils dépendent, et qui peut les accompagner lors de leurs contrôles. En outre, des inspecteurs et des contrôleurs peuvent être désignés par l’ARS parmi les personnels de l’agence respectant des conditions d’aptitude technique et juridique, ainsi que des experts pour les assister.
Le contrôle des produits de santé est assuré également par plusieurs corps d’inspection qui sont compétents pour rechercher et constater les infractions : les pharmaciens et les médecins inspecteurs de santé publique, les inspecteurs des ARS ayant la qualité de pharmacien, les inspecteurs de l’ANSM, les médecins inspecteurs des ARS, et enfin les agents mentionnés à l’article L. 215-1 du code de la consommation, au premier rang desquels les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, de la direction générale des douanes et de la direction générale des finances publiques ainsi que les inspecteurs du travail pour les infractions relatives à certains produits ou activités D’autres corps d’inspection ou d’autres agents habilités peuvent en outre intervenir dans des domaines donnés : l’Inspection générale des affaires sociales contrôle ainsi les hébergeurs de données de santé à caractère personnel, de même les inspecteurs vétérinaires contrôlent les médicaments vétérinaires ou encore les officiers et agents de police judiciaire ainsi que certains agents de l’État s’agissant des distributeurs et vendeurs de végétaux susceptibles de porter atteinte à la santé humaine.
La police de l’environnement, ou plutôt les quatre polices de l’environnement retenues dans cette étude sont pour leur part mises en œuvre par des services différents dépendant de deux directions générales au sein du ministère de l’Environnement : d’une part, la direction générale de la prévention des risques (DGPR) pour les polices des installations classées et des déchets qui sont mises en œuvre par les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL), d’autre part, la direction générale de la protection de la nature (DGPN) pour les polices de l’eau et de la nature qui sont mises en œuvre par les directions départementales du territoire (DDT) et de la mer lorsqu’il
existe une façade maritime (DDTM), les Parcs nationaux, l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA) et l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS)116. À l’intervention de ces services s’ajoute parfois aussi celle des directions
départementales de la protection des populations (DDPP), qui dépendent de la même direction générale que les DREAL, et les directions régionales de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DRAAF) pour le contrôle des épandages et des produits phytosanitaires par exemple, qui relèvent du ministère de l’Agriculture.
L’ordonnance du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions depolice administrativeet depolice judiciaireduCode de l’environnements’est attachée à harmoniser les 25 polices spéciales de l’environnement existantes dont la mise en œuvre relevait de plus de 70 catégories d’agents, agents eux-mêmes régis par 21 procédures de commissionnement et d’assermentation distinctes. Elle a à cette fin institué en 2012 un
nouveau corpsde contrôle spécifiquement chargé de veiller à la bonne application dudroit de
l’environnement, celui des inspecteurs de l’environnement, qui comporte en son sein deux catégories d’inspection, celle des « installations classées » (IPCE) et l’inspection « eau et nature » – mais qui n’est pas un véritable corps puisqu’il n’a pas été créé ex nihilo mais réunit des inspecteurs appartenant à des corps d’ingénieurs divers (par exemple ingénieurs des mines, ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts, ingénieurs de l’industrie et des mines, ingénieurs de l’agriculture et de l’environnement, ingénieurs des travaux publics de l’État), des vétérinaires-inspecteurs, des techniciens (par exemple techniciens de l’environnement) ou des agents techniques (par exemple agents techniques de l’environnement) appartenant aux services déconcentrés de l’État (DREAL, DDT [M] et DDPP) et à ses établissements publics (Office national de la chasse et de la faune sauvage, ONCFS, Office national de l’eau et des milieux aquatiques [ONEMA], Parcs nationaux, Agence des aires marines protégées). Outre ce corps d’inspection, le contrôle est par ailleurs assuré par d’autres agents habilités à rechercher et à constater certaines infractions au droit de l’environnement sans pour autant avoir la qualité d’inspecteurs de l’environnement et dont certains sont des agents de droit privé. Il s’agit notamment des gardes champêtres, des gardes-chasses et gardes-pêche, des agents des réserves naturelles, des gardes du littoral, des agents de l’ONF, des agents des douanes, des agents des affaires maritimes.
La lutte contre la fraude sociale mobilise également de nombreux agents mais il n’existe pas ici de corps d’inspection Dépendant de l’organisme auquel ils sont rattachés, ils n’entretiennent pas véritablement de relations particulières avec le secteur dans lequel ils interviennent (ils n’ont pour la plupart pas de « double casquette »). Leur organisation varie selon leur organisme de rattachement et suivant que celui-ci fonctionne sur un ressort départemental ou pluridépartemental. Certains organismes sociaux (comme les CARSAT et les CPAM) ont pu organiser un véritable « pôle » investigation, c’est-à-dire une cellule chargée de la lutte contre la fraude composée totalement ou essentiellement d’agents de contrôle agréés et assermentés. Ces agents sont chargés de traiter les requêtes et signalements de suspicion de fraudes arrivant en interne mais aussi les demandes de renseignement des partenaires (sociaux ou judiciaires).
Le contrôle des infractions au droit de la consommation offre une moindre dissémination du contrôle puisqu’il est assuré par les agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), qui relève du ministère de l’Économie, de l’Industrie et du numérique. Toutefois le décret du 30 avril 2012 qui a réorganisé les enquêtes réalisées par ces agents de la DGCCRF élargit le nombre des
116 La loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages du 8 août 2016 institue une Agence française
pour la biodiversité (AFB) qui doit regrouper l’Onema, l’agence des aires marines protégées, l’établissement public des Parcs nationaux de France (PNF) et se substituer au groupement d’intérêt public « Atelier technique des espaces naturels » (ATEN).
agents en charge du contrôle en prévoyant qu’ils peuvent être assistés dans la conduite de leurs enquêtes d’autres agents et stagiaires, précisément « des fonctionnaires, fonctionnaires stagiaires ou agents contractuels ne relevant pas du statut CCRF mais qui sont affectés à la DGCCRF, dans les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi, dans les directions départementales chargées de la protection des populations, dans les directions des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi, à la direction de la cohésion sociale, du travail, de l’emploi et de la population ». Ils ne sont toutefois pas dotés des mêmes pouvoirs.
C’est en droit du travail que le contrôle des infractions présente la plus grande unité du fait du rôle dévolu depuis 1892, date de sa création, à l’Inspection du travail dont l’ancrage institutionnel est conforté par le droit international, précisément la convention n° 81 adoptée par l’OIT en 1947 et ratifiée par la France en 1950, qui fait obligation aux États de se doter d’inspection du travail indépendante. Son ancienneté, sa tradition d’indépendance et la spécificité de son rôle — le contrôle de la bonne application du droit du travail par les entreprises — lui ont permis d’affirmer une culture propre. Toutefois la Révision générale des politiques publiques (RGPP) qui a conduit à la fusion en 2009 de l’inspection du travail stricto sensu avec trois autres corps d’inspection chargés respectivement des entreprises de transport (ITT), du travail maritime (ITM) (ministère de l’Équipement), et de l’inspection agricole (ITEPSA) qui donne à l’inspection un caractère généraliste est de nature à affecter cette unité, et ce d’autant que par dérogation, les inspecteurs de l’environnement basés dans les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) et qui sont en charge des mines, carrières et concessions hydroélectriques, ainsi que les inspecteurs de l’autorité de sûreté nucléaire (ASN), sont également inspecteurs du travail.
L’inspection du travail est principalement composée d’inspecteurs et de contrôleurs du travail qui sont intégrés depuis 2010 dans des unités territoriales au sein des Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE). Regroupés depuis 2014, les inspecteurs et contrôleurs, désormais dénommés depuis la réforme d’avril 2016 « agent de contrôle de l’inspection du travail »117, disposent de
pouvoirs renforcés et ont vu leur effectif s’accroître118 et ne peut qu’inviter à s’interroger sur
la réalité du contrôle qui peut être opéré. La direction générale du travail (DGT) du ministère du Travail coordonne les activités des inspecteurs et contrôleurs, lesquels bénéficient d’une indépendance statutaire qui résulte des conventions de l’Organisation internationale du travail (OIT)119 et se traduit, notamment, par le fait que, tout en étant rattachée au pôle T (travail) des
directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE), ils ne sont pas placés dans l’exercice de leur mission de contrôle sous l’autorité des préfets. L’organisation traditionnelle du corps en sections, avait conduit à la parcellisation des tâches et à un fonctionnement autonome, voire individualiste des inspecteurs et contrôleurs appelés à décider seuls du choix des contrôles, de leur conduite et des suites à leur donner non sans risques d’être exposés à des pressions ou de se voir opposer des résistances de la part des contrôlés, ou encore de nourrir l’incompréhension des entreprises face à des décisions pouvant précisément apparaître isolées. Afin de permettre une
117 Ordonnance n° 2016-413du 7 avril 2016 relative à l’application du droit du travail (JO du 8.4.16), prévue par la loi
Macron du 6 août 2015 ; Décret n° 2016-510 du 25 avril 2016 relatif au contrôle de l’application du droit du travail (JO du 27.4.16). Voir également le Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2016-413 du 7 avril 2016 sur le contrôle de l’application du droit du travail (JO du 8.4.16).
118 L’on dénombrait 2 462 inspecteurs et contrôleurs au 31 décembre 2014, effectif qui reste cependant réduit au regard du
nombre d’établissements à contrôler (environ 1,8 million comptant 18,3 millions de salariés).
119 Aux termes de l’article 6 de la convention n° 81 de 1947, « le personnel de l’inspection sera composé de fonctionnaires
publics dont le statut et les conditions de service leur assurent la stabilité dans leur emploi et les rendent indépendants de tout changement de gouvernement et de toute influence extérieure indue. » Voir par exemple la réclamation C 081-2011 à l’OIT du syndicat Sud sur la base de cet article.
analyse collective, objectivée et hiérarchisée des priorités et des risques, cette organisation de l’inspection en sections a été abandonnée au profit d’une structure de travail plus collective et d’un encadrement de proximité fondée notamment sur des agents « référents » spécialisés pour des types de contrôle ou des risques particuliers et la détermination de priorités de contrôle120.
B. L’étendue des pouvoirs de contrôle
Multiples, les organes de contrôle assurent la surveillance de leurs secteurs respectifs en usant des moyens classiques de la police administrative, mais ils sont aussi, et de plus en plus souvent, dotés de pouvoirs de police judiciaire qui leur permettent de pousser plus loin leurs investigations pour détecter des infractions pénales mais aussi des infractions administratives, plus souvent dénommées « manquements à la réglementation ».
Si toutes les réglementations techniques des secteurs étudiés ne prêtent pas la même attention aux pouvoirs d’investigation des agents de contrôle, les plus récents en soulignent cependant l’importance. La ministre de l’Écologie rappelait ainsi en 2014 que « la structuration efficace d’une activité de police est indispensable pour la bonne application des textes nationaux et européens et le respect des objectifs assignés dans nos politiques environnementales » et soulignait l’effort de simplification, de réforme et d’harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l’environnement, avant d’en évoquer les grandes lignes121. De surcroît, à l’issue de nombreux contentieux nés de leur
usage par les AAI, ces pouvoirs ont fait l’objet d’un encadrement progressif et de plus en plus précis par la jurisprudence européenne, constitutionnelle ainsi qu’administrative et judiciaire qui a conduit à une uniformisation des garanties procédurales à ce stade de la procédure répressive dont rendent compte au moins en partie les réglementations les plus récentes des secteurs techniques, à commencer par celles des AAI qui ont dû adopter les réformes nécessitées par le respect de ces exigences mais aussi désormais celles gouvernant le pouvoir d’enquête d’administrations sectorielles plus classique122. Cet encadrement a concerné au
premier chef en raison des risques particuliers d’atteinte aux droits et libertés dont elles sont porteuses, les enquêtes coercitives relevant de la police judiciaire, qu’il convient de distinguer des simples enquêtes relevant de la surveillance administrative car leur régime juridique est précisément différent. Si cette différence ne les dispense pas du respect des droits et libertés ainsi que le rappelle expressément l’instruction précisée de 2014 à propos de la répression des atteintes à l’environnement, elle justifie l’invitation adressée aux agents de contrôle de préciser au titre de quelle police ils opèrent leur contrôle.
Chargés de vérifier l’application des réglementations, les agents en charge du contrôle peuvent au titre de leur pouvoir de police administrative mener sans véritable formalisme des enquêtes simples. À cette fin, un droit d’accès limité aux locaux professionnels des entreprises, voire aux parties professionnelles des locaux mixtes, en vertu du droit au respect
120 Voir sur cette réorganisation, le rapport public annuel de la Cour des comptes 2016, préc, p. 217 et s.
121 Instruction du Gouvernement du 20 octobre 2014 relative à la mise en œuvre, dans les domaines de la police de l’eau, de
la nature et des sites, de l’ordonnance 2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l’environnement
Des dispositions communes relatives aux contrôles administratifs, à la recherche et à la constatation des infractions, et aux mesures et sanctions administratives et pénales ont été introduites au livre Ier du code de l’environnement (nouveau titre VII). Elles constituent le tronc commun des dispositions applicables à tous les domaines couverts par ce code. Pour accompagner les administrations concernées dans la mise en œuvre de ces nouvelles dispositions, un guide méthodologique sa été mis à leur disposition sur le site intranet de la DGALN (http://intra.dgaln.i2//police-de-l-eau-et-de-la- naturer3566.html).
122 Voir sur cette distinction, l’étude précitée du Conseil d’État sur les pouvoirs de l’administration dans le domaine des
sanctions, op.cit.p.15 et s. ; M.Delmas-Marty et C.Teitgen-Colly, op.cit. p. 107 et s.. Voir Dossier spécial « Les AAI :