L’ARTICULATION DES RÉPRESSIONS ADMINISTRATIVES ET PÉNALES

L’articulation de la répression pénale et administrative est une conséquence du double système répressif mis en place en droit de l’environnement. Cette articulation implique qu’institutions judiciaires et administratives entretiennent des relations bilatérales. Considérées séparément, répressions administratives et/ou pénales obéissent à des règles et des pratiques différentes lors de leur déclenchement. Les entretiens ont enfin permis de mettre à jour de nombreux blocages, tant pour la répression administrative que pour la répression pénale.

A.- Le dispositif doublement répressif du droit de l’environnement

Chaque violation de règlements de police administrative, que les acteurs qualifient de « non-conformité », a deux faces, car elle met en cause deux types d’obligations. Les obligations administratives, d’une part : la non-conformité constitue un manquement aux obligations de police et des sanctions administratives s’appliquent. Les obligations pénales, d’autre part : la non-conformité constitue une infraction pénale, et des peines s’appliquent quand la procédure va jusqu’au jugement. Ce double système attire des critiques au regard de la règle non bis in idem, lorsqu’il s’agit de prononcer une amende.

1. Les sanctions administratives applicables

Parmi la pléthore de manquements administratifs que le code de l’environnement prévoit, les principaux sont constitués par le fait d’exercer une activité non autorisée, enregistrée ou déclarée, ou en violation de prescriptions administratives contenues dans des arrêtés généraux ou individuels. Leur fondement, quelle que soit la police concernée, les articles L.171-7 et L.171-8 du Code de l’environnement, qui généralise à l’ensemble des polices le système de l’injonction administrative, dit « système à double détente ». Il consiste à d’abord mettre en demeure l’intéressé de régulariser sa situation. Demande formelle de mise en conformité du préfet en cas d’inobservation des prescriptions imposées à l’exploitant, la mise en demeure n’est pas une sanction (Conseil d’État, 9 juillet 2007, ministre de l’Écologie et du

Développement durable c/ société Terrena, req. n°288367). Elle a pour objet de rappeler les

prescriptions en vigueur et non de les modifier ou d’en fixer de nouvelles. Elle prend la forme d’un arrêté préfectoral indiquant les considérations de fait et de droit fondant la décision. Ce n’est qu’en cas de menace grave pour la santé et l’ordre public que le préfet peut se passer de mise en demeure préalable (CE, 31 mai 1989, Société Corse de Pyrotechnie Socopy et

autres). Elle doit fixer le délai de mise en conformité, pris comme ultime avertissement. Il

doit être suffisant pour permettre la réalisation des mesures ou travaux de mise en conformité nécessaires. La mise en demeure doit être motivée. En cas de non-régularisation, les sanctions administratives peuvent ensuite s’appliquer, dans un second temps.

Les articles L.171-7 et L.171-8 du Code de l’environnement permettent de dresser une liste des sanctions administratives applicables à l’ensemble des polices du Code de l’environnement, que sont l’amende, l’astreinte journalière, la consignation, les travaux d’office, la suspension du fonctionnement de l’installation, de l’ouvrage, de la réalisation des travaux ou des opérations ou l’exercice des activités, la fermeture et la suppression de l’installation ou de l’ouvrage, la cessation définitive des travaux, opérations ou activités et la remise en état des lieux. Ces sanctions prennent la forme d’un arrêté préfectoral. Nous ajouterons une mesure supplémentaire à leur inventaire: la publicité de ces sanctions.

a) L’amende

La sanction de l’amende est celle qui a soulevé le plus de questionnement par les personnes rencontrées lors de la campagne d’entretiens, qu’il s’agisse de la motiver, de déterminer son montant525, ou du risque de dérive autoritaire qu’elle pouvait induire526.

Presque deux ans se sont écoulés entre le moment où elle est entrée en vigueur et les

premières applications par les services. Des barèmes empiriques ont été créés localement, selon des critères variables527.

De multiples critères peuvent en effet entrer en ligne de compte pour évaluer son montant et la question se pose de ceux que l’on considère ou non et dans quelle mesure : situation et formation de l’exploitant, puissance économique (salariés, chiffre d’affaires…), problèmes financiers de l’entreprise, intentionnalité de l’exploitant et ses calculs financiers, gravité des faits reprochés, du risque créé, ou des incidences de santé publique. Quels que soient les critères retenus, l’attractivité de l’amende serait renforcée pour les services qui la proposeraient s’il était possible de procéder à un calcul qui permette au quantum de l’amende d’être plus important que le profit tiré de l’infraction528. L’argument économique ne serait pas un frein pour fixer le montant d’une amende administrative, lorsque le manquement a généré un profit529. Cependant, le plafond de 15 000 euros peut montrer des limites qui rendent dans

ce cas l’amende pénale plus adaptée530. En effet, parmi les deux principaux facteurs de non-

conformité constatés par les services en charge de la police ICPE, on trouve certes les erreurs d’organisation et de contrôle, mais aussi un seuil de 5 à 6 millions d’euros d’investissement531_{, face auquel les 15 000 euros d’amende ne pèsent rien. Recourir à un}

calcul coût/bénéfice pour déterminer le montant de l’amende rencontre également une limite lorsqu’il s’agit de sanctionner des opérateurs non économiques, comme c’est souvent le cas avec la police de l’eau qui assujettit des particuliers532.

La question de l’adéquation de l’amende à la situation s’est également posée: l’emploie-t-on pour le non-respect d’une prescription ? Dans les cas de réitération ? Pour une non-transmission d’informations ? Choisit-on d’y recourir ou non en fonction de la gravité du manquement ? Recourir à l’amende pour des infractions qui perdurent, et qui nécessitent d’être préalablement mises en demeure n’est pas pertinent selon certains qui la considèrent en

dernier recours533. En revanche, pour d’autres, la menace d’une amende administrative peut

permettre d’éviter de recourir à la répression pénale lorsque le but est de faire céder les récalcitrants534_.

L’interrogation de la substitution de l’autorité administrative à l’autorité judiciaire et de la délégation de la fonction de juger que cela impliquerait, a également été présente lors des entretiens535. L’amende administrative se positionne en effet dans les esprits comme une alternative à la sanction pénale, avec la question en corollaire de ce qui serait le plus efficace dans telle ou telle situation: une amende pénale ou une amende administrative536. Pour certains, l’amende administrative présente un grand intérêt, comparée au montant ridicule des

525 Entretiens n°5 et n°7, chefs de service DREAL, Entretien n°10, chef de service DDT. 526 Entretien n°8, chef de service DDT.

527 Entretien n°5 et Entretien n°7, chefs de service DREAL. 528 Entretien n°4, chef de service DREAL.

529 Entretien n°19, chef de service Parc National. 530 Entretien n°17, chef de service DREAL. 531 Entretien n°13, chef de service DREAL. 532 Entretien n°3, chef de service DDT. 533 Entretien n°17, chef de service DREAL. 534 Entretien n°9, juriste DDT.

535 Entretien n°10, chef de service DDT. 536 Entretien n°10, chef de service DDT.

amendes prononcées par le juge judiciaire537. Il existe cependant une différence importante entre amende administrative et amende pénale qui peut en limiter l’intérêt: l’amende administrative ne peut être adressée qu’à des personnes morales, ce qui ne résout pas le problème des mises en liquidation volontaires et des sociétés impécunieuses538.

Enfin, quand l’amende est considérée comme un outil adapté, car elle constitue un moyen d’affirmer sa crédibilité, se pose la question de l’opportunité de recourir à une amende forfaitaire539, ou au minimum de faciliter son évaluation et sa mise en œuvre en en faisant une formalité simple, identique à tout le monde, sans appréciation à porter sur l’intentionnalité du contrevenant et avec un nombre fini d’infractions540. Bien que le plafond de 15000 euros puisse être considéré comme trop bas dans certaines situations, si le montant paraît trop élevé aux yeux du préfet, l’arrêté de sanction ne sera pas signé541. Et si le préfet signe, une décrédibilisation de l’action est encore possible quand les Directions Départementales des

Finances Publiques (DDFIP) ne recouvrent pas les amendes, ce qui n’est pas un cas d’école542

faute de coopération impulsée au niveau ministériel.

b. L’astreinte journalière

Au plus égale à 1 500 €, l’astreinte journalière est applicable à partir de la notification de la décision la fixant à l’issue du délai imparti par la mise en demeure, et jusqu’à satisfaction de la mise en demeure. C’est la sanction qui a été la mieux accueillie par les services en charge d’une police environnementale, car elle permet d’obliger à déposer un dossier de demande de régularisation543 ou à réaliser des travaux544, ou à remettre en état545. Elle est à présent considérée par de nombreux services comme la meilleure alternative à la consignation, ou dans les cas où une suspension serait trop difficile à obtenir du préfet546. Elle est également plus rapide à obtenir547. C’est une mesure plus légère à mettre en œuvre548, mieux dosée, plus progressive que la consignation, et très efficace sur les entreprises549. L’astreinte remplit le rôle d’une boîte à outil qui correspond mieux à certaines situations. La simple menace d’une astreinte peut en effet suffire, avec une régularisation volontaire immédiate dès la communication de son projet au contrevenant pour recueillir ses observations, pendant le délai de contradictoire550. En revanche, l’astreinte a un effet limité sur les personnes insolvables551.

La circulaire du 19 juillet 2013 relative à la mise en œuvre des polices administratives et pénales en matière d’Installations Classées pour la Protection de l’Environnement précise le régime d’établissement et de liquidation de l’astreinte. Quand les services y recourent pour des exploitants qui ne se mettent pas sciemment en conformité, l’astreinte revêt une fonction punitive, bien plus que la consignation. Elle est alors utilisée par les services comme substitut à la consignation pour des raisons de légitimité de l’action, car ils considèrent que dans ce contexte de refus de régularisation, l’État n’a pas à se substituer à l’exploitant552. L’astreinte

537 Entretien n°19, chef de service Parc National. 538 Entretien n°17, chef de service DREAL. 539 Entretien n°18, chef de service DREAL. 540 Entretien n°17, chef de service DREAL. 541 Entretien n°18, chef de service DREAL. 542 Entretien n°17, chef de service DREAL. 543 Entretien n°7, chef de service DREAL.

544 Entretien n°3, chef de service DDT, Entretien n°21, chef de service Parc National. 545 Entretien n°9, juriste DDT, Entretien n°21 chef de service Parc National. 546 Entretien n°9, juriste DDT.

547 Entretien n°17, chef de service DREAL.

548 Entretien n°4 et Entretien n°7, chefs de service DREAL. 549 Entretien n°17, chef de service DREAL.

550 Entretien n°4 et n°17, chefs de service DREAL. 551 Entretien n°6, chef de service DDT.

est également considérée comme particulièrement indiquée contre les irréductibles solvables553. Dans le domaine de la police de l’eau, elle peut également, dans certains cas extrêmes, être utilisée dans le cas d’exploitations agricoles insolvables qui ne pourront pas effectuer les nécessaires travaux de mise en conformité faute de financement, indépendamment de considérations tenant à la psychologie de l’exploitant. Quand il apparaît qu’aucune régularisation ne sera possible, le recours à l’astreinte a alors pour effet d’accélérer la cessation de l’activité de la même manière que la suppression des primes PAC.

L’astreinte permet également d’empêcher que le manquement administratif soit source d’enrichissement pour le contrevenant. Ainsi, une astreinte a pu être évaluée en estimant un coût par jour deux fois plus important que ce que les travaux auraient coûté dans le même temps au contrevenant, s’il s’y mettait tout de suite554. Sa fonction incitative est alors importante. Cela a également le mérite d’intéresser les Directions Départementales des Finances Publiques (DDFIP) puisque cela signifie recevoir des sommes conséquentes qu’elles vont pouvoir intégrer au budget de l’État555. Cela permet également de bénéficier de dates de perception assez fréquentes et d’un montant suffisant pour que la DDFIP puisse le recevoir. En pratique pour la police ICPE, la perception des astreintes se fait tous les 3 à 6 mois, avec émission d’un titre de perception à chaque échéance556.

Lors des entretiens, a souvent été évoqué le besoin de disposer d’une grille nationale qui aiderait à déterminer le montant d’une astreinte en fonction des enjeux et des moyens de la personne.

S’agissant plus précisément de l’affectation de ces sommes (comme des amendes), il serait judicieux que les autorités publiques l’envisagent dans un but général de protection de l’environnement ou dédiées à un fonds national, surtout après la création d’une agence de la biodiversité au fonctionnement de laquelle ces sommes pourraient contribuer. Cela pourrait également lever certaines entraves à l’efficacité des contrôles (par exemple le rationnement d’essence que connaissent les agents en charge de la police de l’eau pour effectuer leurs contrôles) ou favoriser des opérations de remise en état de sites naturels non dégradés qui ne relèvent pas de la compétence de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME).

c) La consignation

La consignation oblige l’exploitant à consigner entre les mains d’un comptable public, une somme répondant du montant des travaux à réaliser. La somme, fixée par le préfet, doit être d’un montant raisonnable et proportionné à l’ampleur des travaux à réaliser. Elle implique donc une évaluation a priori par les services qui la proposent. Si l’exploitant exécute les mesures prescrites, la somme consignée lui sera restituée au fur et à mesure de sa mise en conformité. En cas de carence de l’exploitant et d’inexécution des mesures prescrites, la consignation reste acquise à l’État. Elle peut également servir à la remise en état si l’exploitant fait faillite557.

En pratique cependant, la procédure est lourde à mettre en œuvre. Parce que les sommes ne sont pas affectées au budget de l’État et sont appelées à être restituées, certaines DDFIP chargées de leur recouvrement sont enclines à ne pas y procéder, ce qui décrédibilise l’action de l’État558. C’est également une sanction qui, quand elle concerne les exploitations

553 Entretien n°17, chef de service DREAL. 554 Entretien n°5, chef de service DREAL. 555 Entretien n°17, chef de service DREAL. 556 Idem.

557 Idem. 558 Idem.

agricoles d’élevage, rencontre la résistance du préfet qui peut trouver des circonstances atténuantes à l’exploitant et ne pas signer les arrêtés de consignation559. Lorsqu’elle s’applique à des acteurs économiques importants, elle est toutefois considérée comme

efficace560, mais elle l’est moins lorsqu’il s’agit de remédier à des désordres

environnementaux561. Dans le cas des petites entreprises, la consignation de sommes à hauteur des travaux grève lourdement l’activité et peut la mettre en péril. L’astreinte lui est alors préférée. La consignation reste réservée aux cas les plus importants562 et aux grands opérateurs563.

d) Les travaux d’office

En cas de manquement aux prescriptions nécessitant la réalisation de travaux (construction d’une station d’épuration par exemple), le préfet peut prescrire leur exécution d’office par l’administration, aux frais de l’exploitant. Les entretiens ont mis en évidence le fait que cette sanction est rarissime, car elle impliquerait que l’administration assure la maîtrise d’œuvre des travaux, ce qui n’est plus envisageable à l’heure actuelle faute de moyens techniques pour les réaliser564 _{ou parce que les installations sont situées sur une}

propriété privée de particuliers565.

Les travaux d’office posent de surcroît des problèmes de responsabilité de l’État pour l’intervention du prestataire tiers sur le site, des difficultés avec le cahier des charges de l’intervention et des problèmes avec les marchés publics puisqu’il est nécessaire de faire un appel d’offres. Les DREAL privilégient donc l’astreinte et la consignation aux travaux d’office pour les gros industriels. C’est seulement dans le cas des enlèvements de déchets inertes sans difficulté particulière qu’ils sont envisagés, ou alors dans le cas de sites à

responsable défaillant avec l’ADEME comme maître d’œuvre566.

e) La suspension du fonctionnement de l’installation ou de l’ouvrage, de la réalisation des travaux ou des opérations, ou de l’exercice des activités

À la différence de la fermeture et de la suppression, la suspension n’est pas une sanction administrative proprement dite. Elle peut être ordonnée par l’autorité administrative à l’issue du délai imparti par une mise en demeure de réaliser des travaux ou des opérations, lorsque l’intéressé n’a pas obtempéré à cette injonction, jusqu’à l’exécution complète des conditions imposées. Elle peut être appliquée dans l’attente du dépôt de la déclaration ou jusqu’à la décision relative à la demande d’autorisation. La mesure prend fin lorsque les conditions imposées sont exécutées. Pendant la durée de la suspension, l’exploitant est tenu d’assurer à son personnel le paiement des salaires, indemnités et rémunérations de toute nature auxquels il avait droit jusqu’alors.

Le préfet peut prononcer cette sanction même si la situation financière de la société est mauvaise et que son personnel risque d’être licencié. Il peut alors prendre un délai d’exécution de la sanction permettant de tenir compte des conséquences économiques et sociales (TA, Paris 26 février 1980, Société « Rillettes de la Mère Quéru » c/ État ; CE, 22 mars 1978, « Secrétaire d’État auprès du ministre de la qualité de vie c/ Brelivet et autres »).

559 Entretien n°4, chef de service DREAL. 560 Entretien n°10, chef de service DDT. 561 Entretien n°11, chef de service DREAL. 562 Idem.

563 Entretien n°19, Chef de service Parc national.

564 Entretien n°4, Entretien n°5, Entretien n°11, Entretien n°17, chefs de service DREAL, Entretien n°9, juriste DDT. 565 Entretien n°9, juriste DDT.

En pratique, cette sanction est très rarement prononcée pour des raisons tenant à l’impossibilité matérielle de le faire : comment en effet suspendre l’activité d’une station d’épuration ou d’un élevage (ce qui signifierait l’abattage de tout le cheptel) ? La suspension n’est vraiment envisagée que dans les situations d’urgence pour les risques environnementaux les plus lourds, ou lorsque le fonctionnement de l’installation implique un danger pour les personnes567_{, pour les cas les plus importants}568_{. La suspension est souvent consécutive à un}

accident, le temps de la remise en état, ou bien lorsque l’entreprise est en situation irrégulière. Elle doit être particulièrement motivée (raison objective forte, risque avéré d’impact sur l’environnement…) pour qu’elle soit acceptée par le préfet569. Les occasions de l’utiliser sont encore plus rares que pour les consignations. Il s’agit avant tout d’une mesure de sauvegarde et aucun des entretiens n’a mentionné de dimension punitive qui présiderait au choix des services d’y recourir.

f) La fermeture et la suppression de l’installation ou de l’ouvrage, la cessation définitive des travaux, opérations ou activités

Ces sanctions administratives « létales » sont appliquées dans le cas d’une absence de déclaration ou d’autorisation, d’enregistrement, d’agrément, d’homologation ou de certification, à l’expiration du délai imparti par la mise en demeure pour régulariser la situation, que l’exploitant n’ait pas déféré à la mise en demeure de régulariser sa situation ou que sa demande de régularisation ait été rejetée. Cette sanction est très peu utilisée et lorsqu’elle a été évoquée lors des entretiens, elle ne revêtait pas de fonction punitive. Elle était davantage considérée comme une mesure de protection des populations570_.

Parmi les raisons expliquant la rareté de cette sanction, certaines sont d’ordre technique. Par exemple, une décision de fermeture dans le cadre de la police de l’eau est très difficile à mettre en œuvre, notamment quand l’installation se trouve dans un domicile privé (cas des moulins). La disproportion des conséquences est également appréciée (par exemple quand la fermeture provoque une coupure d’électricité, car l’installation approvisionne le foyer)571. Dans le cadre de la police ICPE, cette sanction est réservée aux problèmes majeurs de sécurité et de risques pour l’environnement, mais elle est peu infligée pour des raisons de lourdeur de procédure puisqu’elle nécessite un décret en Conseil d’État572. En pratique, c’est la suppression d’installations illégales qui est la plus courante573.

g) La remise en état des lieux

L’autorité administrative a le pouvoir d’ordonner une remise en état au titre des sanctions administratives lorsqu’il n’a pas été déféré à la mise en demeure, lorsque la demande d’autorisation, d’enregistrement, d’agrément, d’homologation ou la certification est