CHAPITRE VIII. ROYAUME-UNI Thomas PERROUD
A. HISTORIQUE DU RECOURS A LA SANCTION ADMINISTRATIVE
Le silence doctrinal qui entoure aujourd’hui les nouveaux pouvoirs répressifs de l’Administration contraste fortement avec la position traditionnelle du common law qui s’est illustrée précocement par la manière dont les juges ont retiré au Roi son pouvoir juridictionnel, ainsi que, d’ailleurs, son pouvoir législatif371. La situation initiale de l’Angleterre n’est pas différente de celle de la France : dans ces deux pays, le roi est fontaine de justice (en anglais « fountain of justice »)372. La Curia Regis se trouve être dans les deux pays dépositaire du pouvoir juridictionnel. À l’étude de la genèse et des fondements de la prohibition initiale (1), succéderont l’examen des différentes expressions jurisprudentielles et doctrinales de ce rejet (2) et, enfin l’étude du champ légitime de la répression administrative (3).
371 B. Schwartz note ainsi que ce qui frappe d’emblée le common lawyer dans le droit français est l’existence d’un pouvoir
propre de l’Administration (v. B. Schwartz, French administrative law and the common-law world, New York, New York University Press, 1954, p. 89). Cette affirmation n’est toutefois pas exacte, car en droit anglais la Couronne dispose d’un pouvoir autonome, la prerogative.
1. La genèse de ce rejet : un double fondement
Il revient à Coke d’avoir le premier exprimé la position du common law face aux pouvoirs du Roi, correspondant à la première tentative pour séparer la fonction contentieuse des autres fonctions royales. Dans la célèbre affaire, Prohibitions del Roy, Coke affirma nettement, face aux prétentions de Jacques Ier de juger en personne, que : « nous avons répondu, en la présence et avec le consentement éclairé de tous les juges d’Angleterre et des barons de l’échiquier, que le Roi ne peut juger en personne aucune affaire, qu’elle soit criminelle (comme la trahison ou la félonie) ou entre parties (concernant l’héritage, le bétail ou les biens) ; ces affaires doivent être décidées et jugées par une Cour de justice, selon le droit et la coutume de l’Angleterre »373. Ici, c’est la fonction même de juger qui est refusée au Roi. Coke poursuit et augmente encore la compétence des tribunaux au détriment de celle du Roi en recourant à plusieurs critères matériels : « les affaires qui concernent la vie, l’héritage, les biens ou la fortune des sujets du Roi ne peuvent être jugées par la raison naturelle, mais par la raison artificielle et le jugement du Droit »374. La justification est, on le voit, basée sur la nature du droit, qui doit être administré par des organes et des personnalités spécialisées. Cette affaire permet aussi à Coke de poser un principe qui deviendra un principe cardinal du droit pénal, le principe de légalité des délits et des peines375. Coke encore, dans le célèbre
Proclamations’ Case, affirme en termes très clairs l’étendue des pouvoirs du Roi : « le Roi
par le moyen de la proclamation ou par tout autre moyen ne peut changer aucune partie du
common law, de la loi parlementaire ou des coutumes du royaume ; de même, le Roi ne peut
créer aucune infraction pénale »376. Pour Paul Craig, cette décision affirme que le Roi ne possède plus de pouvoir juridictionnel autonome377.
Une autre affaire, le fameux Bonham’s Case, rapportée aussi par Coke, fournit un nouveau fondement à la séparation des fonctions contentieuse et administrative. Il s’agit du principe selon lequel nul ne peut être juge dans sa propre cause378. La réaction contre l’exécutif trouve sa source dans les changements intervenus au XVIIe siècle : le souvenir
cuisant de la Chambre étoilée (Star Chamber), son utilisation des châtiments corporels et surtout son soutien à la politique économique du Roi. En l’absence du Parlement, le Roi eut recours de plus en plus souvent aux proclamations dont la sanction était du ressort de cette
373 V. Prohibitions Del Roy, Michaelmas 5 Jac. I, 1607, in 6 Edward Coke, et al., The Reports of Sir Edward Coke, Knt. In
Thirteen Parts (New ed.) 280 (1826). Traduction de : « it was answered by me, in the presence, and with the clear consent of all the Judges of England, and Barons of the Exchequer, that the King in his own person cannot adjudge any case, either criminall, as Treason, Felony, &c. or betwixt party and party, concerning his Inheritance, Chattels, or Goods, &c. but this ought to be determined and adjudged in some Court of Justice, according to the Law and Custom of England. ».
374 V. Prohibitions Del Roy, préc., p. 281. Traduction de : « causes which concern the life, or inheritance, or goods, or
fortunes of [the king’s] Subjects (...) are not to be decided by natural reason but by the artificial reason and judgment of Law, which Law is an act which requires long study and experience, before that a man can attain to the cognizance of it (...) »
375 V. Prohibitions Del Roy, préc., p. 282. V. « the King cannot change any part of the Common Law, nor create any Offence
by his Proclamation, which was not an Offence before, without Parliament. »
376 V. Proclamations’ Case (1611) 12 Co Rep 74 Sir Edward Coke CJ. Traduction de : « Note, the King by his proclamation
or other ways cannot change any part of the common law, or statute law, or the customs of the realm, (...) also the King cannot create any offence by his prohibition or proclamation, which was not an offence before, for that was to change the law, and to make an offence which was not (...) but he by proclamation cannot make a thing unlawful, which was permitted by the law before: and this was well proved by the ancient and continual forms of indictments; for all indictments conclude contra legem et consuetudinem Angliæ, or contra leges ed statuta, etc. But never was seen any indictment to conclude contra regiam proclamationem ».
377 V. P. Craig, « Political Constitutionalism and Judicial Review », p. 12 in Effective Judicial Review: A Cornerstone of
Good Governance, C. Forsyth, M. Elliott, S. Jhaveri, A. Scully-Hill, M. Ramsden, eds., Oxford University Press, Forthcoming; Oxford Legal Studies Research Paper No. 58/2009 : « they were and have subsequently been affirmed as authority respectively for the propositions that the monarch did not have autonomous judicial power, nor any general regulatory power that could be exercised independently of Parliament ».
378 V. Bonham’s Case, in The Selected Writings of Sir Edward Coke, préc., p. 264 et 275. Dans Bonham’s Case, Coke
affirme ainsi le principe nemo judex in causa sua : « The Censors, cannot be Judges, Ministers, and parties; Judges, to give sentence or judgment; Ministers to make summons; and Parties, to have the moiety of the forfeiture, quia aliquis non debet
cour379. Cette histoire explique que, plus tard, dans les développements où Blackstone analyse le pouvoir de punir, l’éminent auteur ne consacre de développements qu’à l’étude du système juridictionnel380. Dans la description qu’il donne des pouvoirs du Roi, de la prerogative,
Blackstone mentionne le pouvoir de poursuivre les auteurs d’infraction, mais pas celui de juger et de punir381. De même, l’auteur précise que le conseil privé du Roi (Privy Council), s’il a le pouvoir d’enquêter sur certaines infractions, n’a en revanche pas le pouvoir de punir382. Ces solutions sont cohérentes avec l’affirmation de Cesare Beccaria selon laquelle le droit de punir doit appartenir à un tiers, magistrat, différent de celui qui a établi la peine383.
Cette évolution aboutit à consacrer le droit pénal comme unique mode de sanction des manquements aux règlements administratifs.
2. L’expression de ce rejet
Ce rejet s’exprime juridiquement par le monopole du droit pénal (et le rejet des solutions d’equity) (a) et l’illégalité des sanctions administratives dépourvues de base législative, ce qui ouvre la possibilité pour les citoyens d’engager la responsabilité de l’Administration sur ce fondement (b).
a) Le monopole du droit pénal dans le domaine de la répression (et le rejet de l’equity)
Cette évolution du common law pour retirer au pouvoir exécutif son pouvoir de sanction explique que, comme en France, « l’action administrative dépend, pour son exécution des sanctions imposées par les tribunaux. Même dans les cas dans lesquels la décision administrative est d’application immédiate, ce n’est pas l’Administration elle-même qui peut pénaliser ceux qui désobéissent. Les sanctions de la désobéissance sont prononcées par les tribunaux, qui sont ainsi les exécutants ultimes de l’action administrative »384. Frank J. Goodnow explique cette position par des raisons historiques qui manifestent la spécificité du système anglais par rapport au système français. Si l’on trouve la même règle de droit, l’explication est toutefois différente. Comme nous l’avons noté en introduction, l’Administration locale de l’Angleterre était entre les mains, non des municipalités, mais des juges de paix, lesquels étaient chargés de fonctions tant administrative (comme l’administration financière du comté ou l’édiction d’arrêtés ou encore l’attribution d’autorisations) que juridictionnelle (comme juger les auteurs d’infractions ou les litiges entre parties)385. Frank J. Goodnow explique qu’il y a eu ensuite une séparation de ces fonctions et les juges de paix ont gardé leur fonction juridictionnelle, ce qui expliquerait leur monopole dans la sanction de la non-exécution des décisions administratives386.
379 V. J. P. Kenyon, The Stuart Constitution, 2nd ed., 1986, pp. 104 suiv..
380 V. W. Blackstone, Commentaries on the Laws of England, vol. 2, Book 4, « On public Wrongs », spéc. p. 212 suiv.. 381 V. W. Blackstone, Commentaries on the Laws of England, vol. 1, book 1, chap VII, p. 266.
382 V. W. Blackstone, Commentaries on the Laws of England, vol. 1, book 1, p. 275. Le Privy Council conserve le pouvoir
d’enquêter sur les affaires qui concernent le gouvernement.
383 V. C. Beccaria, Des délits et des peines, ENS Éditions, 2009, p. 151.
384 V. B. Schwartz, French administrative law and the common-law world, préc., p. 103. Traduction de : « (...) administrative
action depends for its enforcement on sanctions imposed by the courts. Even in instances in which the administrative decision becomes effective immediatly it is not the administration itself that can penalize those who disobey it. Penalties for disobedience are imposed by the courts, which are thus the ultimate enforcers of administrative action ». V. aussi la position de F. J. Goodnow, Comparative administrative law : an analysis of the administrative systems, national and local, of the United States, England, France, and Germany, New York, London, G.P. Putnam’s sons, 1897, tome 2, p. 119 suiv., spéc. p. 124.
385 V. F. J. Goodnow, Comparative administrative law: an analysis of the administrative systems, national and local, of the
United States, England, France, and Germany, préc., p. 125.
386 V. F. J. Goodnow, Comparative administrative law: an analysis of the administrative systems, national and local, of the
United States, England, France, and Germany, préc., p. 125 : « since the justice or his successors have in the course of this development largely retained the power of ordering given things to be done by individuals, the administration seldom has the
L’Administration doit donc agir, pour sanctionner le non-respect de ses règlements, devant les juridictions criminelles387. A-t-elle des solutions d’equity ? Les tribunaux d’equity offraient, avant leur fusion avec les tribunaux de common law, des sanctions plus diverses,
des solutions plus pragmatiques, comme le prononcé d’injonctions ou de déclarations388. On
peut avoir un exemple de la position des juges sur la capacité des autorités locales à intervenir devant les juridictions d’equity pour demander le prononcé d’une injonction pour assurer le respect de leur règlement dans le domaine de la police de la santé publique. La législation sur la police de la santé publique donne un exemple de la manière dont l’equity n’a pas permis aux autorités locales d’agir en tant que représentant de l’intérêt public pour assurer l’exécution de leurs règlements. Privée de pouvoir de sanction, l’Administration est aussi privée de pouvoirs d’action en justice pour obtenir certains remèdes d’equity comme une injonction. La position des juges quant à la possibilité pour une autorité locale de demander une injonction pour prévenir la survenance d’une illégalité à leur règlement en matière de santé publique est claire. Au XIXe siècle le législateur avait conféré aux autorités locales le pouvoir de poursuivre les contrevenants à la loi sur la santé publique de 1875. Les juges se sont opposés à cette possibilité. Les autorités locales se sont vues refuser le droit de saisir la justice directement pour le prononcé d’une injonction, elles devaient saisir d’abord l’Attorney
General auquel il revenait de décider de poursuivre le contrevenant au nom du public. En
d’autres termes, les autorités locales n’avaient pas la capacité de poursuivre en justice au nom du public. Elles ne pouvaient demander en justice une injonction que pour assurer le respect de ses droits privés, c’est-à-dire de propriété par exemple389. Cette position s’explique aussi par le fait que dans les décisions qui affirment cette règle le législateur avait conféré un pouvoir de sanction aux autorités locales. Or, il est constant en common law que lorsque le législateur a prévu une sanction spécifique, celle-ci doit s’appliquer et exclut l’application des solutions juridictionnelles générales390. Cette solution s’explique enfin par le rôle de l’Attorney General qui dispose en droit anglais du monopole d’action pour protéger le public. Les municipalités, comme d’ailleurs les individus, ne peuvent saisir les tribunaux pour obtenir
right to proceed to execute its orders without having first made application to a court of some sort for the power to execute the order. »
387 V. une confirmation in S. A. de Smith, Judicial Review of Administrative Action, London, Stevens & Sons Ltd, 1973, 3 rd
éd., p. 20.
388 L’equity est communément présentée comme le système de droit qui a permis d’adoucir la rigueur du common law, en
permettant d’obtenir des résultats plus équitables justement que cette dernière. Elle permet d’empêcher que quelqu’un ne retire un bénéfice d’une action inadmissible, d’indemniser les victimes de ces mêmes actions, de sanctionner la manipulation des règles du common law et de la loi (afin d’empêcher le détournement de loi à des fins de fraude par exemple). Cet exposé pourrait laisser penser que les juges disposent dans ce cadre d’un pouvoir discrétionnaire important, ce qui est vrai, mais a largement disparu. L’equity désigne aujourd’hui d’après A. Hudson : cette part du droit qui cherche à éviter une résultat inéquitable, il constitue aussi l’ensemble des principes substantiels dégagés au cours des siècles par les tribunaux d’equity (principalement le Court of Chancery) et enfin les règles procédurales afférentes à ces juridictions. Il est intéressant de constater que ces tribunaux sont nés historiquement du droit de pétition que chaque sujet pouvait exercer pour saisir le Roi d’une décision juridictionnelle injuste (des tribunaux de common law). Ces tribunaux sont nés du besoin de créer un organe spécialisé pour traiter toutes ces demandes : c’est une des raisons de la création du Lord Chancellor. Les tribunaux d’equity ont très rapidement eu préséance sur ceux de common law pour les affaires privées (les affaires criminelles étaient traitées par le tribunal d’equity qu’était la Star Chamber, l’equity était donc double). L’Angleterre avait donc bien un système dualiste puisque l’on avait bien deux droits administrés par deux systèmes juridictionnels différents, même si l’un avait autorité sur l’autre. Ce n’est qu’en 1873 (Judicature Act) que le dualisme juridictionnel a pris fin, mais les deux systèmes de droits sont restés distincts. Les remèdes d’equity sont spécifiques : ainsi l’injonction est un remède spécifique à l’equity. V. l’introduction de l’ouvrage de A. Hudson, Equity and trusts, London, New York, Routledge-Cavendish, 6th ed., 2010.
389 V. la décision Wallasey Local Board v. Gracey (1887) 36 Ch.D. 593 commenté par Barry Hough, « Local authorities as
guardians of the public interest », Public Law, Spring 1992, pp. 130-149. V. aussi Tottenham Urban District Council v. Williams and Sons Ltd. [1896] 2 Q.B. 353, spéc. p. 354. La compétence exclusive de l’Attorney General est encore confirmée au détriment des autorités locales en 1969 : Warwickshire County Council v. British Railways Board, [1969] 1 W.L.R. 1117. Le remède recherché, l’injonction, est un remède d’equity dont la fonction est de protéger un droit.
390 V. Wolverhampton New Waterworks Co. v. Hawkesford (1859) 28 LJCP 242 ; Wood v. Ealing L.B.C. (1967) Ch. 487 ;
Thorne v. B.B.C. (1967) 1 W.L.R. 1104 cités par S. A. de Smith, Judicial Review of Administrative Action, London, Stevens & Sons Ltd, 1973, 3rd ed., p. 392-393.
une injonction pour la protection du public391. Dans le silence de la loi, les tribunaux d’equity ne sont ouverts, pour le prononcé d’une injonction empêchant le non-respect d’un règlement, qu’à l’initiative de l’Attorney General392 pour obtenir une injonction.
Le législateur est venu consacrer cette solution. La loi a pendant longtemps repris cette solution puisque le Local Government Act de 1972 prévoit que la voie pour sanctionner le non-respect des règlements des autorités locales est la voie pénale393. La loi de 2008
(Regulatory Enforcement and Sanctions Act) est venue justement changer ce point et conférer des pouvoirs de sanction propre aux collectivités locales.
La sanction sera donc pénale ou ne sera pas. Les juges ont aussi affirmé nettement l’illégalité du pouvoir de sanction des municipalités.
b) Le rejet de la sanction administrative
La position du common law est donc que l’Administration ne dispose pas de pouvoir coercitif propre394. L’expression la plus claire de la prohibition d’un pouvoir de sanction à
l’Administration peut être dégagée d’une décision de 1886, Re Wiseman, Re Manchester
Corporation Cab Committee395. La ville de Manchester avait entrepris de mettre en place un organe chargé de sanctionner les chauffeurs de taxi coupables d’infraction à la réglementation. Le dispositif réglementaire mis en place prévoyait pourtant dans ce cas une voie juridictionnelle que la ville avait choisi de contourner par ce biais. Les chauffeurs de taxi étaient traduits devant cet organe et, le cas échéant, condamnés à payer une amende sous la menace de saisir les tribunaux si les chauffeurs en question n’acquittaient pas cette peine. Cette pratique dura trente ans jusqu’à ce qu’un propriétaire de taxi saisisse les tribunaux de la légalité de cette pratique. Les juges considérèrent que la municipalité avait usurpé la compétence des tribunaux, ce qu’elle n’était bien sûr pas en droit de faire396. De même, plus
récemment, dans la décision Wheeler v Leicester City Council, la Chambre des Lords jugea qu’une municipalité ne pouvait sanctionner des administrés en s’appuyant sur des dispositions législatives très générales. Elle ne peut le faire qu’avec une autorisation législative expresse397. La sanction normale des règlements administratifs est donc la voie pénale : les
391 V. S. A. de Smith, Judicial Review of Administrative Action, London, Stevens & Sons Ltd, 1973, 3rd ed., p. 402. 392 V. S. A. de Smith, Judicial Review of Administrative Action, London, Stevens & Sons Ltd, 1973, 3rd ed., p. 405. 393 V. article 237 du Local Government Act de 1972. V. S. Bailey, Cross on principles of local government law, London,
Sweet & Maxwell, 1992, n°6-11.
394 V. P. P. Craig, « Administrative Coercive and Enforcement Law in the UK ». 395 V. Re Wiseman, Re Manchester Corpn Cab Committee (1886) 3 TLR 12, CA.
396 V. le comm. très bref en note de cette décision in Halsbury’s Laws of England, Local Government (vol. 69, 2009, 5th ed.,
Powers and Duties of Local Authorities, n° 569 « Enforcement of byelaws », note 1).
397 V. Wheeler v Leicester City Council, [1985] 3 W.L.R. 335 : « In my judgment, general powers such as those conferred by
the Open Spaces Act 1906 and the Public Health Acts cannot in general be lawfully exercised by discriminating against those who hold particular lawful views or refuse to express certain views. Such general powers are conferred by Parliament for the purpose of administering public property for the benefit of the public at large, irrespective of their views or beliefs. If it were permissible in exercising such powers to take into account the views expressed or held by individuals, Parliament must be taken to have impliedly authorised the doing of an act by the local authority inconsistent with the fundamental freedoms of speech and conscience. In my judgment Parliament is not to be taken to have intended to confer such a right unless it has