la matière irradient diversement les législations et réglementations des secteurs techniques.
SECTION II - L’ENCADREMENT LEGAL DE LA RÉPRESSION ADMINISTRATIVE
Le panorama qu’offrent l’organisation et l’exercice du pouvoir de sanction confié à des autorités administratives dans les secteurs techniques est différencié pour des raisons à la fois matérielles (les nécessités des secteurs ne sont pas les mêmes), juridiques (l’emprise du droit de l’Union européenne, qui est sans doute le plus élaboré, est plus ou moins accusée – déterminante dans le droit des transports routiers de marchandises, et de plus en plus importante dans le domaine de l’environnement —, elle l’est beaucoup moins dans d’autres), enfin temporelles (si la plupart des textes gouvernant les secteurs étudiés ont donné lieu à révision récente afin notamment de renforcer ou d’étendre le pouvoir de sanction de l’administration, tous n’ont pas donné lieu au même toilettage). La diversité ne doit toutefois pas occulter les efforts faits pour soumettre le pouvoir de punir de l’administration au droit ; efforts dont les textes les plus récents rendent compte par des dispositions qui lui sont expressément consacrées et qui sont désormais rassemblées. De cet effort plus ou moins affirmé selon les secteurs, ressort une prise une prise en compte des grands principes
204 Sur cette question, Poursuite et sanction des abus de marché : le droit français à l’épreuve des textes communautaires et
des jurisprudences récentes (CEDH, CJUE, Conseil constitutionnel), Le club des juristes, 2015).
205 CEDH Gde ch. 10 février 2009, Zolotoukhine c/Russie, analyse confirmée ensuite dans l’arrêt également rendu en Grande
chambre CEDH, 4 mars 2014, Grande Stevens c/Italie. Voir aussi CEDH, 27 novembre 2014, Lucky Dev c/ Suède (à propos de sanctions fiscales) et CEDH, 30 avril 2015, Kapetanios et a. c/ Grèce (à propos de sanctions douanières).
206 Cet article consacre le « droit à ne pas être jugé ou puni pénalement deux fois pour une même infraction » ; principe
également inscrit dans la convention d’application des accords de Schengen du 19 juin 1990.
207 CJUE Gde ch. 26 févr. 2013, Åklagaren, préc. La directive 2014/57/UE du 16 août 2014 dite « Directive MAD 2 » et le
règlement n° 596/2014/UE du 16 avril 2014 dit « Règlement MAR sur les abus de marché n’interdisent pas le cumul des sanctions pénales et administratives au vu de la vocation particulière des secondes de s’appliquer aux manquements ni graves ni intentionnels.
208 Cass. crim. 1 ° mars 2000, n° 99-86.299 ; 22 janvier 2014, n° 12-83579 ; Cass.crim. 17 déc. 2014, n° 14-900 42 ;
Cass.com, 2 avril 2008, n° 07-85.179 : la Cour pose une double condition : d’une part, que les sanctions soient « effectives, proportionnées et dissuasives », d’autre part, que la double répression soit aménagée par l’imputation d’une amende sur l’autre ou le plafonnement du montant global des sanctions prononcées au montant le plus élevé des sanctions encourues.
209 CE, 21 juin 2013, El Dirini, n° 345500 (aménagement du cumul par plafonnement).
210 CC n° 89-260 DC, 28 juillet 1989 (sanctions infligées par la COB) ; Voir également CC n° 2012 — 289 QPC, 17 janvier
2013. S’il emprunte le mot « équité » au vocabulaire de la convention européenne, le Conseil n’évoque pas la jurisprudence de l Cour de Strasbourg et se fonde exclusivement sur la DUDH, ici le principe de nécessité des peines énoncé à son article 8.
gouvernant le droit de punir, principes connaissant toutefois certains assouplissements s’agissant des principes de fond (A) et a fortiori les principes de procédure (B).
A.- Principes de fond gouvernant l’institution et la mise en œuvre de sanctions
administratives dans les secteurs techniques
Au regard de l’inflexion du principe de légalité de la répression, le principe de nécessité est certainement mieux assuré. Les principes de responsabilité personnelle et de personnalité des peines commencent, quant à eux, à être pris en compte.
1. L’assouplissement du principe de légalité
Le temps est révolu où le juge administratif acceptait que dans le silence des textes, l’administration détermine sous son contrôle les éléments constitutifs d’une infraction212. Le
principe de légalité implique désormais que les incriminations comme les sanctions administratives soient définies par un texte (CC, n° 88-248 DC du 17 janvier 1989)213 ; les
exigences de la légalité tant organique que matérielle sont toutefois assouplies dans le cadre de la répression administrative.
a) L’assouplissement du principe de légalité entendu du point de vue organique
L’assouplissement du principe de légalité entendu du point de vue organique comme l’exigence d’une loi pour la dévolution d’un pouvoir de sanction, sont classiques pour la répression pénale en raison tant de la répartition des compétences entre législateur et pouvoir réglementaire prévue par la Constitution de 1958 en ses articles 34 et 37 selon le degré de gravité de l’infraction pénale, que de la technique de l’incrimination par renvoi à un autre texte des obligations sanctionnées. Ce principe connaît une érosion encore plus importante dans le cadre de la répression administrative où pourtant le risque accru d’arbitraire justifierait la compétence exclusive du législateur en vertu de l’article 34 de la Constitution en raison de l’atteinte portée aux garanties fondamentales des libertés publiques par l’exercice de ce pouvoir214. Le Conseil d’État a jugé que « lorsqu’il est appliqué aux sanctions administratives,
le principe de légalité des délits […] implique que les sanctions soient prévues et énumérées par un texte » mais en précisant que « toutefois — ainsi d’ailleurs qu’en matière pénale — ce texte n’a pas dans tous les cas à être une loi » (CE, Ass.7 juillet 2004, Min Int c/Benkerrou).
La compétence réglementaire peut notamment résulter de l’application de la théorie de l’accessoire en vertu de laquelle l’autorité compétente pour instituer une sanction dans le cadre d’une profession réglementée est celle qui a défini les obligations sanctionnées. Ainsi le Conseil d’État a conclu à la légalité d’un décret prévoyant le retrait de la carte professionnelle de taxi pour non-respect des obligations instituées par le même décret215. Le Conseil
constitutionnel relève pour sa part que « la détermination des règles de déontologie, de la procédure et des sanctions disciplinaires applicables à une profession ne relève ni du droit pénal ni de la procédure pénale au sens de l’article 34 de la Constitution » pour conclure alors à la compétence réglementaire dès lors que « ne sont mis en cause aucune des règles ni aucun des principes fondamentaux placés par la Constitution dans le domaine de la loi »216. En
212 CE 21 janvier 1949, Trouvé ; CE13 juillet 1967, Allegretto.
213 CE, Ass. 7 juillet 2004, Min Int c/ Benkerrou n° 255136 (à propos du retrait de la carte professionnelle de chauffeur de
taxi).
214 En ce sens concl. A.Bacquet, sur CE, Ass. 6 fev.1981, Soc. varoise des transports, AJDA 1981, p.599, conclusions non
suivies ; voir également l’étude précitée du Conseil d’Etat, Les pouvoirs de l’administration dans le domaine des sanctions,
préc., p. 56
215 CE CE, Ass, 7 juillet 2004, Min Int c/ Benkerrou, préc ; également CE Sect.18 juillet 2008, Fédération de
l’hospitalisation privée.
216 CC, n° 2004-504 DC, 12 août 2004, conformité à la Constitution de l’article L. 162-1-14 CSS qui renvoie à un décret en
revanche, « lorsque la définition des obligations auxquelles est soumis l’exercice d’une activité relève du législateur en application de l’article 34 de la Constitution, il n’appartient qu’à la loi de fixer, le cas échéant, les sanctions administratives dont la méconnaissance de ces obligations peut être assortie et, en particulier, de déterminer tant les sanctions encourues que les éléments constitutifs des infractions que ces sanctions ont pour objet de réprimer » (CE, Sect, 18 juillet 2008,Fédération de l’hospitalisation privée, préc.).Tel est le cas par
exemple pour les sanctions à caractère pécuniaire en matière de sécurité sociale du fait de la compétence donnée au législateur par l’article 34 pour déterminer les principes fondamentaux en la matière, compétence requise que pour fixer les principales caractéristiques de ces sanctions (par exemple, la fixation de leur plafond) mais non pour la détermination de leurs modalités (par exemple, la fixation d’un barème de sanctions) qui relève du pouvoir réglementaire (CC, n° 2011— 171/178 QPC, 29 sept.2011). Par ailleurs, et bien que le critère de la gravité des infractions et sanctions retenu par l’article 34 pour définir les champs respectifs de la loi et du pouvoir réglementaire ne concerne que la répression pénale et non la répression administrative, le Conseil constitutionnel subordonne à une loi l’institution de sanctions pécuniaires excédant le seuil de celles prévues en droit pénal pour les contraventions217.
Dans les secteurs techniques étudiés, ce sont des lois qui, sauf exception, confèrent un pouvoir de sanction aux autorités administratives. Les infractions (lorsqu’elles sont définies) et les sanctions figurent dans la partie législative des codes (Code des transports, Code du travail, CSP). Mais la voie des ordonnances est parfois préférée ainsi qu’il ressort des textes les plus récents, voie qui soulève un problème lorsque, comme l’ordonnance du 9 décembre 2013en droit de la santé, leur ratification est différée car leurs dispositions conservent valeur réglementaire alors même qu’elles modifient des dispositions législatives tandis que leur nature réglementaire fait obstacle au contrôle de constitutionnalité par voie de QPC218. Sous
cette réserve, la loi constitue le fondement du pouvoir de sanction dans les secteurs techniques, mais l’on y observe une profusion et un foisonnement des règlements d’application. Ainsi contrastant avec le laconisme de la LOTI, ce sont ses règlements d’application, dont au premier chef, le décret du 30 août 1999, qui fixent le régime juridique des transports routiers de marchandises et notamment la liste des infractions ainsi que les modalités d’application de la publication des sanctions non sans parfois en altérer le sens et la portée ainsi lorsqu’un règlement comme le décret du 30 mai 2013 substitue au respect de la réglementation de « l’hygiène » prévue par cette loi, celle de « la santé ». De même dans le domaine de l’environnement, le recours à des circulaires ainsi qu’à des guides méthodologiques établissant, comme pour la mise en œuvre de l’ordonnance du 11 janvier 2012, une doctrine administrative est fréquent. Ainsi est-ce une circulaire du 20 février 2013 qui prévoit pour les installations classées la publication sur Internet des mises en demeure et sanctions administratives ainsi que du rapport d’inspection proposant la sanction, publication que n’évoque pas l’ordonnance précitée et dont la pratique révèle qu’elle n’est pas systématique sur l’ensemble du territoire mais variable selon les services.
cas d’« inobservation des règles du code de la sécurité sociale par les professionnels de santé, les établissements de santé, les employeurs ou les assurés ayant abouti à une demande de remboursement ou de prise en charge ou à un remboursement ou à une prise en charge indus » ou en cas de « refus par les professionnels de santé de reporter dans le dossier médical personnel les éléments issus de chaque acte ou consultation ».
217 Le Conseil a repris cette distinction d’abord dans le domaine particulier des contraventions de grande voirie (CC, n° 87-
151 L, 23 sept.1987), puis l’a étendue à la répression administrative (CC n° 96-373 DC, 9 avril 1996, 46 ° cons.). Voir également CAA Douai, 9 avril 2003 ANAH ; CAA Paris 2003 MET c/ Soc Turkish Airlines, AJDA, 20003, 1931.
218 CE, 28 juin 2013, Assoc. Trinationale de protection nucléaire. La position du Conseil constitutionnel est plus souple
puisqu’il juge que « lorsqu’il est saisi de dispositions législatives partiellement modifiées par une ordonnance non ratifiée et que ces modifications ne sont pas séparables des autres dispositions », il lui revient de « se prononcer sur celles de ces dispositions qui revêtent une nature législative au sens de l’article 61-1 de la Constitution, en prenant en compte l’ensemble des dispositions qui lui sont renvoyées » (CC, n° 2013-331 QPC, 5 juillet 2013, Soc. Numéricable).
b) Le principe de légalité matérielle
Le principe de légalité matérielle est une exigence de qualité de la loi qui implique selon la définition de la Cour de Strasbourg son accessibilité, sa prévisibilité et sa précision219. Il
s’applique « à toute sanction administrative ayant le caractère d’une punition » (CC n°88-248 DC, préc.) dont depuis peu aux sanctions professionnelles à caractère disciplinaire220. Dans les
secteurs techniques, les textes les plus récents rendent compte de progrès en termes d’accessibilité et de lisibilité, en particulier du fait des codifications qui y sont intervenues (prestations sociales, environnement, santé). Cette codification qui est de surcroît un facteur d’unification comme le montre en droit de la santé celle opérée par l’ordonnance du 15 juin 2000 qui a été un prélude à l’harmonisation des sanctions pénales et financières par l’ordonnance du 19 décembre 2013 pour les produits de santé tandis que la réglementation reste, hors ces produits, foisonnante et versatile. De même, la loi du 23 décembre 2013, puis celles du 17 août 2015, du 21 décembre 2015 et du 26 janvier 2016 ont mis un terme au grand désordre prévalant en l’absence de codification des sources du droit en matière de prestations sociales et ont clarifié les fraudes sociales à l’assurance maladie, aux prestations familiales et à l’assurance vieillesse en les regroupant aux articles L.1114-16 et — 17 CSS.
D’une manière générale, la clarification bénéficie principalement aux sanctions ; sanctions à l’égard desquelles la vigilance du juge administratif s’est manifestée en premier, le Conseil d’État considérant comme un moyen d’ordre public le prononcé d’une sanction non prévue par un texte (CE 24 novembre 1982, Min. des transports c/Malonda). Leur regroupement et leur énoncé sous forme d’échelle, voire leur définition comme en droit de l’Union où la sanction est distinguée de la simple mesure administrative, facilitent leur appréhension. Cependant cet effort de regroupement reste parfois ambigu et peut même être source de confusion. Ainsi lorsque le code de l’environnement rassemble sous l’intitulé « mesures et sanctions administratives » des mesures diverses sans donner le critère permettant de les distinguer ou encore lorsqu’il reste silencieux sur leur publicité, silence qu’est venue rompre une circulaire du 20 février 2013 dans le cadre de la police des IPCE mais non pour celle de l’eau ou de la nature et où la publicité varie alors au gré des initiatives locales. Par ailleurs, dans les secteurs relevant du champ de compétence de l’Union européenne, comme celui des transports et de l’environnement, l’articulation des sources de droit n’est pas toujours assurée s’agissant des sanctions. Ainsi dans le domaine des TPRM, les définitions peuvent différer : l’avertissement est une sanction en droit européen mais non en droit interne, la réglementation sociale européenne prévoit des sanctions financières qu’ignore le droit interne des TPRM. Il en va de même pour leur régime juridique : alors que le droit européen introduit des distinctions selon qu’il s’agit d’infractions aux conditions d’accès, au cabotage ou à la réglementation sociale européenne (RSE) et s’oppose au cumul des sanctions, le droit interne prévoit un même régime de sanction pour toutes les infractions à la réglementation européenne (avec en pratique un cumul des sanctions). Enfin, dans un secteur comme celui de la santé, le système de sanctions se caractérise par son extrême complexité et son absence de rationalité.
Si l’on a déjà pu observer il y a plus de vingt ans que dans les contentieux techniques, la répression pénale souffrait d’une définition « bien souvent pas claire » des éléments constitutifs de l’infraction221, le passage à une répression administrative n’a pas changé
fondamentalement la donne tant il est vrai comme l’a relevé la Cour de Strasbourg que, « aussi clair que le libellé d’une disposition légale puisse être, dans quelque système juridique
219 CEDH, 26 avril 1979, Sunday Times c. Royaume-Uni ; 2 août 1984, Malone c. Royaume/Uni.
220 CE, Sect.12 octobre 2009, Petit. Perdure en revanche l’exception des sanctions disciplinaires de la fonction publique qui
sont infligées au vu du comportement de l’agent.
221 Compte-rendu de l’étude menée par le Conseil d’État en 1994 par JJ de Bresson, « Inflation des lois pénales et législations
que ce soit, y compris le droit pénal, il existe immanquablement un élément d’interprétation judiciaire »222. Les juges prennent acte de cette difficulté dans le contrôle qu’ils opèrent tant
en précisant la condition d’énoncé du manquement « en des termes suffisamment clairs et précis »223 qu’en admettant, une « clarification graduelle » de l’incrimination au besoin à
l’aide d’une « interprétation ». Ainsi voit-on la Cour administrative d’appel de Bordeaux préciser le sens à donner à l’adverbe « indépendamment » utilisé à l’article 37 de la LOTI qui dispose que « l’autorité administrative peut indépendamment des sanctions pénales prononcer l’immobilisation d’un ou plusieurs véhicules » pour juger que le prononcé de sanctions administratives est indépendant de l’engagement et de l’aboutissement des procédures pénales pour les mêmes faits. Par conséquent, la société requérante ne peut pas se prévaloir de ce que les faits retenus à son encontre par l’administration n’ont pas fait l’objet de poursuites pénales.
Le respect du principe de légalité se voit particulièrement affecté dans le cadre de la répression administrative par le recours fréquent à la technique de l’incrimination par renvoi à des obligations qui de surcroît sont souvent conçues de manière générale. Cette technique a été admise par le Conseil constitutionnel en 1989 qui a alors jugé qu’« appliquée en dehors du droit pénal, l’exigence d’une définition des infractions sanctionnées se trouve satisfaite en matière administrative par la référence aux obligations auxquelles le titulaire d’une autorisation administrative est soumis en vertu des lois et règlements » (17 janvier 1989) ou, selon la formulation ultérieurement retenue « dès lors que les textes applicables font référence aux obligations auxquelles les intéressés sont soumis en raison de l’activité qu’ils exercent, de la profession à laquelle ils appartiennent, de l’institution dont ils relèvent ou de la qualité qu’ils revêtent » (n° 82-150 DC 30 déc.1982). Il est toutefois à noter que le Conseil constitutionnel s’était en 1989 attaché à purger l’insuffisante définition des obligations par la loi en cause en exigeant par une réserve d’interprétation l’envoi par le CSA ici en cause d’une mise en demeure au destinataire de la sanction avant sa mise en œuvre afin de lui rappeler le contenu de ses obligations ; ce qui était particulièrement audacieux puisque la loi ne prévoyait qu’une faculté et non une obligation de mise en demeure (88-248 DC17 janvier1989). Le Conseil d’État en a ensuite contrôlé l’existence dans le secteur audiovisuel et l’a de manière aussi audacieuse étendue au secteur des mutuelles et de l’assurance alors que la loi n’en disait mot224. Cette technique de la mise en demeure qui permet le rappel des obligations et favorise
la régularisation des pratiques se développe dans les législations et réglementations des secteurs techniques. Généralisée, elle constitue une obligation en droit de l’environnement (art. L.171-7 et 8 C. Env.) tandis que le droit de la santé en prévoit la possibilité à plusieurs reprises.
Elle s’avère particulièrement utile lorsque les infractions ou les obligations auxquelles elles renvoient ne sont ni claires ni précises, ce qui est le cas le plus souvent des textes régissant les secteurs techniques, mais une certaine disparité caractérise les textes sur ce point. Ainsi en droit de la santé, les manquements sont très détaillés et les obligations innombrables (autour de soixante-cinq répertoriées dans l’ordonnance du 19 décembre 2013). En droit du travail, les textes sont également très précis en matière d’emploi irrégulier de travailleurs étrangers ou d’indemnisation du chômage, mais non s’agissant des personnes qui peuvent être poursuivies en cas de travail dissimulé. En matière de prestations sociales, la fraude sociale fait l’objet d’une définition par renvoi à vingt-trois articles éparpillés dans cinq codes et une
222 CEDH, 22 nov.1995, CR c/ RU et CEDH, 22 nov.1995, SW c/RU.
223L’emploi de l’adverbe « suffisamment » renvoyant à un rapport de proportionnalité entre le degré de clarté et de précision
et la nature de l’infraction dont l’appréciation doit se faire au cas par cas mais qui n’interdit pas de recourir à un standard afin de couvrir des comportements ou des situations difficiles à déterminer a priori. Par exemple, la notion de « déséquilibre significatif » dans les relations commerciales s’apprécie au vu de « la nature pécuniaire de la sanction et (de) la complexité des pratiques » que l’on souhaite prévenir et réprimer (CC, n° 2010-85 QPC, 13 janvier 2011).
loi ; neuf infractions à l’assurance maladie et cinq aux prestations familiales et à l’assurance maladie ont été définies. Il s’agit pour la plupart d’entre elles de manquements à des obligations qui sont relativement bien définies (notamment en ce qui concerne l’omission dans la déclaration) mais pour deux d’entre elles, la fraude ou la tentative de fraude, la Cour