CONTRÔLES ET SANCTIONS DANS L’ACTION ADMINISTRATIVE En théorie, la police administrative n’a pas de dimension répressive Elle est

essentiellement réglementaire et préventive. Elle est liée à une fonction de contrôle qui comporte habituellement une dimension de conseil dans le but de permettre une bonne application de la loi. Mais les suites du contrôle supposent toujours une appréciation en opportunité, non seulement dans la rédaction du procès-verbal ou du rapport, mais encore de la part de la hiérarchie. Donc, la réticence envers la répression, souvent relevée, n’est pas de nature « culturelle », mais « structurelle ». Elle est liée à la conception traditionnelle de la place de la police administrative dans l’ordonnancement juridique et du contrôle dans la hiérarchie administrative. Cependant, bien que la fonction première du contrôle ne soit pas de punir, on ne peut ignorer les conséquences que peuvent avoir des mesures préventives sur la personne qui en fait l’objet et sur son activité économique. C’est d’ailleurs ce qui justifie l’appréciation en opportunité en ce qui concerne les suites du contrôle.

C’est désormais le cycle de l’action administrative, dans la mise en œuvre des politiques publiques, qu’il convient de prendre en compte pour définir la place que doit y occuper la répression, qu’il s’agisse de sanctions administratives de diverse nature ou de poursuites pénales. La répression ne peut plus être envisagée seulement pour elle-même ou seulement dans les termes d’un choix entre sanctions administratives et poursuites pénales, ou sous l’angle de la garantie des droits de manière abstraite. Au concret, chaque domaine comporte un « terrain » et des logiques d’action différents qui se reflètent dans les textes et dans les pratiques en matière de sanctions. Mais on voit s’affirmer partout une approche plus globale, même si elle n’est pas conceptualisée : c’est la finalité de l’action administrative qui commande la place faite aux sanctions, et on l’observe dans tous les domaines étudiés.

a) Environnement

Il est remarquable que les entretiens réalisés reflètent cette perception et une difficulté à utiliser les pouvoirs liés à la mise en mouvement de la répression, qu’elle soit pénale ou administrative. Selon un fonctionnaire de la DREAL de Bretagne, « même au niveau de la direction générale, on a un rapport compliqué à la répression ». Dans les polices de l’environnement, l’administration tend à utiliser tous les moyens de la procédure administrative pour obtenir la mise en conformité, mais les sanctions pénales étaient, traditionnellement peu utilisées, en dehors des cas de délinquance avérée. L’ordonnance de 2012 n’a pas changé cet état d’esprit en faisant une place plus importante aux sanctions administratives (entretien avec un fonctionnaire de l’inspection et des contrôles de la qualité,

direction de la prévention des risques). Pour l’inspection des installations classées, le dialogue avec l’industriel en vue de sa mise en conformité prime sur la menace de la sanction. Les fonctionnaires du contrôle de la police de l’eau se déclarent mal à l’aise avec le pouvoir de sanction, en raison de l’absence d’un barème (fonctionnaire d’un bureau de la police de l’eau), qui n’est guère envisageable en matière de sanction, puisque celle qui est prononcée doit procéder d’un examen individuel de l’affaire. D’autres reconnaissent la nécessité de mettre en œuvre les pouvoirs de sanction, que répression administrative et répression pénale sont complémentaires et ne sont pas contradictoires avec l’objectif premier de soutenir l’application de la loi, notamment en favorisant les régularisations (service de prévention des risques, DREAL de Picardie). Cette position est plutôt minoritaire à l’heure actuelle, mais elle répond à la révision qu’impose aujourd’hui le développement des sanctions administratives.

En matière d’environnement, les fonctions de contrôle sont intégrées sous l’autorité des préfets, surtout à la suite de l’ordonnance n°2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l’environnement, suivie de plusieurs décrets et circulaires pour son application. On remarquera d’emblée que l’ordonnance se rapporte à la fonction de police et n’en distingue pas les sanctions dans son intitulé. Cela se justifie par le fait que toutes les mesures qui peuvent être prises par l’autorité administrative reposent sur les contrôles qui sont exercés. C’est donc la politique de contrôle, dans les différents domaines de l’environnement, qui est cruciale. Les contrôles et les suites données aux constatations prennent place eux-mêmes dans le cadre juridique qui définit les objectifs, les principes et les dispositifs d’action pour chacun des domaines régis par le code de l’environnement.

Le titre VII du livre premier du code de l’environnement, consacré aux dispositions communes relatives aux contrôles et aux sanctions, unifie les pouvoirs de contrôle, les pouvoirs de police judiciaire, les mesures de police administrative et de sanction, sous réserve des dispositions particulières contenues dans les différents livres du code (cf. art.170-1). Les agents de l’État affectés dans les services de l’État chargés de la mise en œuvre des dispositions du code de l’environnement (ce sont en fait les agents des DDT et des DREAL), à l’ONCFS et à l’Agence de la biodiversité (à la suite de la loi du 8 août 2016), et habilités à rechercher et à constater les infractions aux dispositions du code de l’environnement et à celles du Code pénal concernant l’abandon d’ordures, déchets et autres objets, « reçoivent l’appellation d’inspecteurs de l’environnement » (art. L.172-1). C’est donc un titre fonctionnel qui est porté par des agents pouvant relever de différents statuts. Bien qu’il se rapporte à la fonction de police judiciaire, sa portée est en fait plus large puisque ce sont les résultats du contrôle qui déterminent s’il y a lieu de constater des infractions pénalement sanctionnées ou seulement de déclencher le prononcé de mesures de police administrative ou de sanctions administratives.

On remarquera que certaines mesures peuvent être prises sous des qualifications juridiques différentes. Ainsi, la suspension du fonctionnement d’une installation ou d’un ouvrage peut-elle être prononcée comme mesure de police administrative si cet ouvrage ou cette installation a été réalisé sans l’autorisation, l’enregistrement, l’agrément, l’homologation ou la déclaration requis par la loi (art. L.171-7, 1°), ou encore comme sanction administrative, après mise en demeure, en cas d’inobservation des prescriptions applicables (art. L.171-8.II, 3°) ou encore par le juge pénal en cas de condamnation d’une personne physique ou morale pour une infraction prévue par le code de l’environnement (art. L.173-5).

L’ordonnance du 11 janvier 2012 a généralisé un régime de sanctions administratives visant les manquements les plus courants aux dispositions du code de l’environnement : l’exploitation d’une installation ou d’une activité sans l’autorisation, l’enregistrement ou la déclaration prévu par la loi, ou le non-respect des prescriptions légales relatives à cette installation ou à cette activité. Dans un tel cas, l’autorité administrative met l’intéressé en

demeure de se mettre en conformité, et peut prononcer une sanction administrative si la mise en demeure n’est pas suivie d’effets, sans préjudice des poursuites pénales si une infraction est constituée (art. L.171-7 et L.171-8). Il convient de souligner que la généralisation de la possibilité de recourir à des sanctions administratives ne signifie pas une réduction du champ de la répression pénale ; au contraire de nouvelles infractions sont régulièrement créées et le législateur a tendance à alourdir les sanctions pénales, comme pour les atteintes à la conservation des espèces végétales ou animales, par la loi du 8 août 2016 sur la biodiversité (art. 129). La généralisation des sanctions administratives n’est donc pas l’expression d’une politique de dépénalisation.

En pratique, on observe que les différents services sont loin d’utiliser l’ensemble des mesures prévues par le code de l’environnement, et se concentrent sur les mesures qui sont les plus simples à mettre en œuvre, et pour lesquelles les inspecteurs de l’environnement dépendent le moins d’autres autorités. En dehors de la réticence déjà relevée à l’égard de la répression, des doutes se manifestent quant à l’adéquation des sanctions, et surtout des amendes, aux manquements ou infractions constatées. Les amendes paraissent d’un trop faible montant au regard des enjeux économiques ; il est remarquable qu’en matière d’environnement le législateur n’ait pas introduit d’amendes dont le montant puisse être fixé en relation avec le profit illicite escompté, comme c’est le cas de certaines infractions pénales prévues par le code de la consommation, comme on l’a vu. L’article L.171-8 précise que « les amendes et les astreintes sont proportionnées à la gravité des manquements constatés et tiennent compte notamment de l’importance du trouble causé à l’environnement ». Cette formulation autoriserait des sanctions tenant compte du profit illicite mais celles-ci sont rendues impossibles par les plafonds fixés par la loi.

Une interprétation restrictive, non fondée, des dispositions en matière de sanctions administratives se rencontre aussi, comme lorsqu’il est compris que l’amende administrative ne peut être prononcée que contre une personne morale (entretien avec un chef de service de DREAL), ce qui n’est pas du tout le cas (art. L.171-8). Ou encore, on craint que le recouvrement ne suive pas, ce qui arrive parfois (ibid.). L’embarras pour fixer le montant de l’amende qu’il faut proposer à l’autorité administrative (le préfet) est aussi inhibant pour beaucoup d’agents ; certains préféreraient un régime d’amende forfaitaire, mais alors il est encore plus douteux que l’amende soit dissuasive dans les cas où les enjeux économiques sont les plus importants. La consignation est peu utilisée pour garantir l’exécution des travaux de mise en conformité, car la procédure est lourde à mettre en œuvre et pas toujours suivie par les directions des finances publiques, les sommes devant être consignées entre les mains du comptable public. L’exécution d’office de travaux aux frais de l’exploitant est rarissime, notamment parce qu’aujourd’hui l’administration ne dispose plus des moyens de maîtrise d’œuvre dont elle disposait autrefois. Certaines mesures sont inapplicables pour certains manquements ; par exemple on ne peut pas suspendre le fonctionnement d’une station d’épuration pour le motif que certaines prescriptions n’ont pas été respectées. La fermeture ou la suppression d’une installation ou d’un ouvrage, de même d’ailleurs que la suspension pour une durée significative constituent des mesures « létales » ; de telles mesures ne sont prises que si elles s’avèrent nécessaires pour la protection de la population. La remise en état des lieux est souvent envisagée par les services chargés de la police de l’eau et de la nature lorsqu’elle est applicable, c’est-à-dire lorsque l’installation ou l’ouvrage est exploité sans l’autorisation, l’enregistrement, la déclaration qui étaient prescrits (art. L.171-7, 2° in fine) ; elle est considérée, par les DDT et les procureurs comme la meilleure mesure, et sa proportionnalité à la gravité du manquement ne peut faire discussion. Mais c’est une procédure longue, car elle suppose préalablement une mise en demeure, et les inspecteurs de l’environnement doivent obtenir consécutivement deux fois la signature du préfet. Quant à la remise en état administrative, introduite par la loi du 1er août 2008 sur la responsabilité

environnementale, n’a jamais été utilisée en raison des conditions restrictives de sa mise en œuvre.

En définitive, il résulte des entretiens réalisés que les mesures le plus souvent utilisées par l’administration sont assez limitées. Il s’agit essentiellement de la mise en demeure, qui peut être suivie d’une astreinte et de poursuites pénales si la mise en conformité n’est pas réalisée ; de l’astreinte (art. L.171-8) et de la transaction pénale (art. L.173-12). Selon les cas, l’astreinte peut avoir une fonction punitive ou incitative ; elle peut aussi conduire à la cessation d’activité quand le contrevenant n’est pas en mesure de réaliser les travaux de mise en conformité, faute de financement. Il existe des pratiques très différentes selon les domaines. Les poursuites pénales sont proposées par les inspecteurs de l’environnement dans les cas où aucune régularisation n’est possible et dans les cas de mauvaise foi ou de récidive. Mais en général, l’objectif est de rechercher la mise en conformité et le respect de la loi plutôt que la sanction.

Les entretiens révèlent aussi des attitudes contradictoires et une difficulté à situer les polices de l’environnement dans un contexte plus large. Ainsi, alors qu’on relève une réticence marquée, et parfois revendiquée, au recours à la répression, qu’elle soit administrative ou pénale, on reproche aux préfets de ne pas sanctionner, ou pas assez lourdement, afin de préserver des intérêts économiques, ou aux procureurs de ne pas toujours suivre les procès-verbaux d’infractions. Tout se passe comme si on réclamait parfois une répression dont on refuserait de prendre la responsabilité. Cette ambiguïté est confirmée par le rapport d’inspection générale sur les polices de l’environnement, qui relève que les agents de contrôle des établissements publics dotés de pouvoirs de police affirment leur attachement à leur indépendance sous le contrôle de l’autorité judiciaire dans l’exercice de leur mission de police, mais réclament en même temps la protection ou le soutien du représentant de l’État158. Cela suggère l’hypothèse que ce qui fait le plus défaut est l’inscription de la répression dans un cadre d’action plus global, bien compris de tous les agents, visant à réaliser les objectifs des politiques environnementales en tenant compte des autres objectifs d’intérêt général, étant donné le caractère transversal des politiques environnementales.

C’est aussi ce que suggère le rapport d’inspection générale sur l’« Évaluation de la police de l’environnement »159. Le Rapport relève l’existence de plus de 30 polices différentes dans les divers domaines relevant du code de l’environnement. L’acceptation et la compréhension de ces polices s’avèrent très inégales. La police des installations classées semble bien admise, en raison sans doute, selon le Rapport, du fait qu’elle s’adresse à des établissements circonscrits et que sa finalité est plus préventive que répressive. Celle des ICPE industrielles est la mieux admise ; elle est même souhaitée par les industriels qui y voient une garantie pour leur sécurité et leur compétitivité160_{. Il en va de même de la police de}

la chasse et de la pêche. Les polices de l’eau et de la protection de la nature semblent au contraire plus conflictuelles, surtout, en ce qui concerne la police de l’eau, vis-à-vis des agriculteurs, mais aussi des élus locaux. Le Rapport l’explique moins par leur caractère répressif que par le conflit plus aigu entre finalités environnementales et finalités économiques, ainsi que par des incertitudes juridiques, notamment sur la définition des cours d’eau, par le nombre des publics et la variété des intérêts en cause.

Les diagnostics et les recommandations du rapport d’inspection générale sont inspirés par la préoccupation d’assurer la cohérence et l’efficacité de l’action publique, auxquelles les

158 _{CGEDD / IGSJ / IGA / CGAAER, Evaluation de la police de l’environnement, par H. Legrand, E. Rébeillé-Borgella, D.}

Chabrol, M.-Chr. Soulié, février 2015, p.28.

159 _{Ibid. p.3. Le Rapport comporte en annexe un tableau complet des polices de l’environnement.} 160 _{Ibid. p.17.}

polices et les différents régimes répressifs doivent contribuer. Le Rapport valide, en particulier les modalités d’organisation et d’exercice de la police des ICPE :

« Le choix préférentiel d’une police administrative, fondée sur le dialogue et, le cas échéant, la mise en demeure de faire, assortie de délais, qui implique un recours relativement peu fréquent à une phase judiciaire en cas d’échec, est apprécié.

« Il en est de même du principe d’organisation consistant à donner aux mêmes agents des fonctions d’instruction et des fonctions de contrôle : ce principe est bénéfique pour l’instruction (des agents effectuant des contrôles sont confrontés à la réalité du terrain et peuvent utiliser cette connaissance pratique dans leurs activités d’instruction) mais elle influe positivement aussi sur la relation entre l’inspecteur et l’exploitant (en ne la limitant pas aux échanges dans le contexte d’un contrôle) »161_.

Ce n’est pas le cas de toutes les polices. Pour les polices de l’eau et de la nature, au contraire, s’est imposée une répartition des rôles assez rigide, entre d’une part, l’instruction des demandes d’autorisation et l’examen des déclarations, notamment, et les agents en charge des contrôles et des missions de police judiciaire, affectés dans les établissements publics (à l’exception des inspecteurs des sites, des DREAL).

Les recommandations orientent les administrations vers l’inscription des contrôles et des sanctions dans une politique globale définie en fonction de résultats à atteindre. Dans une certaine mesure, la création des établissements publics dont les agents exercent des missions de contrôle et de police judiciaire était orientée dans ce sens, puisque ces établissements exercent un ensemble de missions pour la mise en œuvre d’une politique encadrée par la loi. Les contrats d’objectifs passés entre l’État et ces établissements publics ont intégré les objectifs du contrôle et d’assurer le respect la loi par un renforcement des sanctions.

C’est aussi une lecture que l’on peut faire de la création de l’Agence française de la biodiversité (AFB) par la loi du 8 août 2016. Ce nouvel établissement public administratif reprend « les missions, la situation active et passive et l’ensemble des droits et obligations » de l’Agence des aires marines protégées (AAMP), de l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA) et de l’établissement public « Parcs nationaux de France », et il se substitue au GIP Atelier technique des espaces naturels (L. n° 2016-1087, 8 août 2106 : art.23). Les nouveaux articles L.131-8 et L.131-9 définissent largement ses missions et ses compétences. Les missions comprennent la préservation, la gestion et la restauration de la biodiversité, la gestion équilibrée et durable des eaux, la lutte contre la biopiraterie. Ses compétences sont réparties en huit catégories, parmi lesquelles le développement des connaissances, l’appui technique et administratif aux autres établissements publics, aux services de l’État, aux collectivités territoriales, aux acteurs socio-économiques, le soutien financier, la gestion ou l’appui à la gestion d’aires protégées et la « contribution à l’exercice des missions de police administrative et de police judiciaire relatives à l’eau et à l’environnement… » (art. L.131-9, 6°). L’exercice des pouvoirs de police s’inscrit donc dans la réalisation de missions plus globales.

Depuis la fin des années quatre-vingt-dix, ont été développées les instances de coordination des polices environnementales sous l’autorité des préfets de département. Ce mouvement s’est renforcé à partir de 2009 à la suite d’un référé de la Cour des comptes sur l’insuffisance des sanctions et le risque de recours en manquement de la part de la

Commission européenne par rapport aux exigences des directives de l’Union européenne162_.

Depuis la circulaire du 5 mars 2009 (« feuille de route des services déconcentrés sur les

161 _Ibid.

162 _{Circulaire du 12 novembre 2010 du ministre d’État chargé de l’Écologie, aux préfets de région et de département et aux}

directeurs des établissements publics concernés, relative à l’organisation et à la pratique du contrôle par les services et établissements chargés de missions de police de l’eau et de la nature.

gestions de l’eau et de la biodiversité ») un pilotage unifié des politiques de gestion des ressources naturelles et des polices de l’environnement a été mise en place, et une coordination des polices de l’environnement, sous l’autorité des préfets, a été recherchée. Cette coordination est d’autant plus nécessaire que le préfet n’a une autorité complète que sur 1/6e du potentiel effectif de contrôle en matière d’environnement dans un département moyen, la plupart des agents appartement aux établissements publics, et les suites judiciaires des contrôles ne relèvent pas des préfets, notamment en ce qui concerne les contrôles des inspecteurs de l’environnement des établissements publics163.

Ont ainsi été créées, au niveau départemental, les missions interservices de l’eau, puis de l’eau et de la nature (MISEN). Ces missions réunissent les responsables des services déconcentrés, les représentants des établissements publics concernés (jusqu’ici ONEMA,