Lait : un processus politique concentré

La représentation des intérêts des producteurs et des transformateurs de la filière lait est assurée par la Chambre Nationale des Producteurs et Industriels du Lait (CNPIL), qui travaille en tandem avec la puissante coopérative Dos Pinos (CDP). Nous présentons ici ces organisations et décrivons le processus politique qui a abouti en 1995 à la fixation d’un droit de douane de 117% sur les importations de lait.

5.2.1 Existence d’une vision de filière, action politique concentrée

Deux organisations agricoles interviennent directement dans les processus de négociations politiques : la CNPIL, dont la vocation première est la représentation politique des intérêts des acteurs de la filière lait ; et la CDP, dont les activités s’orientent avant tout vers la transformation et la commercialisation du lait, mais qui au fil des ans est devenue un interlocuteur incontournable des négociations politiques.

5.2.1.1 La Chambre Nationale des Producteurs et Industriels du Lait

La CNPIL a été créée en 1965, à l’initiative de 15 producteurs qui souhaitaient se doter d’une organisation à vocation syndicale à même de représenter leurs intérêts et d’influencer le contenu des mesures politiques à destination de la filière lait. Du point de vue de sa structuration économique, la filière correspond avant tout à des coopératives qui ont intégré verticalement les fonctions de production, transformation et distribution. De ce fait, la CNPIL défend l’existence d’une vision de filière, et le processus politique est extrêmement concentré (pas de divergences d’intérêts). Assez rapidement, la CNPIL est devenue un interlocuteur incontournable pour différentes instances ministérielles, qui reconnaissent volontiers ses compétences en terme de facilitation d’information de nature technique. La CNPIL a ainsi participé directement à la construction de politiques économiques importantes (fixation des prix avec le Ministère de l’Economie ; négociations commerciales internationales avec le Ministère du Commerce Extérieur…). Les interactions fréquentes de la CNPIL avec le gouvernement ont contribué à renforcer la dotation en ressources humaines et techniques de l’organisation, sans toutefois apporter de réponse au problème du financement :

- Financièrement, l’organisation ne se porte pas au mieux, du fait de sa difficulté à fidéliser ses membres, elle-même liée à la nature de bien collectif de ses actions

menées. Le financement qui lui est alloué au travers des cotisations est spécifiquement dédié aux activités de lobbying politique.

- Techniquement, la CNPIL se défend très bien. Ses représentants sont reconnus comme les meilleurs experts en commerce international du lait, et leurs capacités d’analyse sont souvent sollicitées par le gouvernement pour la réalisation d’études. Ces capacités particulières font que l’organisation est particulièrement écoutée quand elle souhaite discuter avec le gouvernement de propositions politiques.

- Du point de vue des ressources humaines, l’insertion formelle de la CNPIL dans les réseaux politiques est très poussée, du fait d’un passé d’interactions actives entre représentants du gouvernement et de la CNPIL autour des questions laitières. Par contre, l’organisation peine à obtenir l’appui de sa base de 800 producteurs : de façon à remédier à cette distanciation, la CNPIL propose des services privés à ses membres, notamment la fourniture de crédit et la diffusion d’information technique.

5.2.1.2 La Coopérative Dos Pinos

Avec 85% des parts de marché, Dos Pinos détient le quasi-monopole du lait industrialisé au Costa Rica. Une présentation plus détaillée de la mise en place et de la trajectoire de CDP sera livrée au cours du chapitre huit de la thèse. Nous centrons ici notre propos sur les activités politiques de l’organisation. La CDP est membre de la CNPIL, les positions défendues par les deux organisations sont les mêmes (de fait leurs représentants collaborent étroitement), mais la CDP souhaite rester visible politiquement, au niveau national et de plus en plus au niveau international, et donc participe directement aux processus politiques. Du fait de la forte représentativité de la CDP et de sa puissance économique, le gouvernement convoque systématiquement les représentants de l’organisation lors de toute discussion concernant la filière lait. Les interactions du gouvernement avec la CDP au cours des quarante dernières années ont permis à la coopérative de se constituer une dotation en ressources tout à fait satisfaisante pour un positionnement dans la sphère politique :

- La coopérative finance directement ses activités politiques par les gains liés aux activités économiques.

- Les capacités techniques de CDP en matière d’analyse du fonctionnement des marchés laitiers sont similaires à celles de la CNPIL⁶⁷.

- Humainement, la CDP s’appuie sur une base large (1280 producteurs, 320 industriels). L’organisation a renforcé son insertion formelle dans les réseaux politiques : la consultation des dirigeants de la CDP sur les questions laitières est inévitable par les instances ministérielles. Par ailleurs, les imbrications interpersonnelles entre l’organisation, le gouvernement, et les organisations syndicales qui gravitent dans la sphère politique sont fortes⁶⁸.

5.2.2 Fixation d’un droit de douane élevé à l’importation du lait (1995)

Nous allons à présent décrire, étape par étape, le déroulement du processus politique qui a abouti en 1995 à la fixation d’un droit de douane de 117% à l’importation de lait. Ce processus est lié à l’adhésion du Costa Rica à l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC), qui restreint l’utilisation des barrières non tarifaires : le droit de douane devient la seule mesure autorisée de protection vis-à-vis des importations.

5.2.2.1 Elaboration d’une proposition par la filière

Conscients des enjeux que comporte l’adhésion du Costa Rica à l’OMC, les dirigeants de la CNPIL et de la CDP prennent l’initiative d’une expertise technique sur les possibles conséquences d’une ouverture des marchés à l’importation sur le marché national du lait au Costa Rica. L’expertise conclut au caractère fortement nuisible des distorsions internationales sur le marché national, et évalue à 117% le niveau minimum de protection tarifaire qui compenserait les distorsions observées sur le marché international. Sur cette base, la CNPIL et la CDP établissent une proposition technique de fixation du droit de douane à 117%, qui sera ensuite présentée aux producteurs de lait, au travers des coopératives partenaires de la CNPIL.

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Un représentant de la Direction Commerciale du groupe Dos Pinos évoque les capacités d’analyse des représentants des ministères : « En ce moment, les fonctionnaires du gouvernement sont à peine en train d’apprendre ce que le commerce international peut représenter ».

68 L’observation de la composition du Conseil de Direction de la Dos Pinos montre des liens étroits à la fois avec le monde de l’entreprise privée (certains représentants ont ainsi été amenés à diriger des organisations syndicales puissantes telles que la Chambre des Exportateurs, la Chambre Nationale d’Agriculture et d’Agro-industrie, l’Union des Chambres de l’Entreprise Privée) et avec le monde politique (certains représentants ont occupé des postes à responsabilité au sein de la Caisse de Sécurité Sociale, du Ministère de l’Economie et du Ministère des Oeuvres Publiques).

5.2.2.2 Discussion avec le Ministère du Commerce Extérieur, décision

La proposition sera ensuite relayée au Ministère du Commerce Extérieur, qui est l’entité chargée de la tarification. Les discussions qui auront lieu entre représentants du Ministère, de la CNPIL et de la Dos Pinos s’appuieront toujours sur la proposition technique et aboutiront à la fixation du droit de douane à 117%. Tout le travail de la CNPIL et de Dos Pinos aura consisté, lors de cette phase, à convaincre les techniciens du Ministère du Commerce Extérieur de l’existence de distorsions internationales importantes et de la nécessité de mettre en place un droit de douane consolidé, bien au-delà du plafond fixé par l’OMC.

Le droit de douane du lait sera réévalué à la baisse en 1999, et fixé à 65 %. Lors de cette seconde négociation, les représentants du Ministère du Commerce Extérieur ont été moins disposés à suivre les recommandations techniques de la CNPIL et de Dos Pinos, qui préconisaient un maintien du droit de douane à 99%.

Le processus politique de la filière lait est particulièrement concentré : les positions conjointement défendues par la CNPIL et la Dos Pinos reflètent l’existence d’une vision de filière. Les deux principaux acteurs politiques se caractérisent par des trajectoires longues, par un bon niveau technique, et une forte connaissance des réseaux. Le processus politique se résume à deux phases, présentées ci-dessous.

Figure 5.3 : Le processus politique propre à la filière lait

Ministère du Commerce Extérieur (quotas d’importation,

droits de douane)

Chambre Nationale des Producteurs et Industriels du Lait 1. Élaboration d’une proposition politique 2. Discussion et négociation avec le gouvernement (décrets exécutifs)

Coope Dos Pinos

Coop Coop Industriels

Ministère de l’Economie (normes de qualité, prix)

La CNPIL et la Dos Pinos ont toujours participé de manière proactive aux négociations politiques concernant la filière lait : le fait que la filière se développe à l’abri des fluctuations et des distorsions des marchés internationaux peut assez directement être attribué aux activités politiques menées par la CNPIL et la Dos Pinos et aux fortes interactions qu’elles ont tissé avec le gouvernement.