La notion du terrorisme en Droit International

Le droit international n'a pas pu aboutir à une définition formelle du terrorisme et des actes de terrorisme. Le terme « terrorisme » a changé de signification depuis deux siècles. Il est actuellement chargé d‘une connotation péjorative et chaque groupe ou État le rejette aussi-tôt qu‘il a été accusé de s‘en être rendu coupable.² La Convention pour la prévision et la ré-pression du terrorisme, conclue sous l‘égide de la Société des Nations le 16 novembre 1937, définissant les actes terroristes en son article premier comme « des faits criminels dirigés contre un Etat et dont le but ou la nature est de provoquer la terreur chez des personnalités déterminées, des groupes de personnes ou dans le public »³.

À la fin des années 60 et pendant les années 70, le concept de terrorisme fut le plus souvent utilisé dans un cadre révolutionnaire et marxiste mais s‘appliqua aussi à des mouve-ments séparatistes nationalistes et ethniques. À partir des années 80, il visa à désigner égale-ment un mode de lutte visant à déstabiliser l‘Occident. Puis, on l‘associa peu à peu à un mode de combat employé par des mouvements dissidents ou par des États voulant lutter contre

1 Les anarchistes du 19^ème siècle n‘éprouvaient aucune réticence à utiliser ce terme ou à se désigner de la sorte.

2 I. Sommier, Le terrorisme, Paris, éd. Flammarion, 2000, p.84.Sommier note que « l‘étiquette terroriste jette l‘anathème. Elle renvoie à l‘inacceptable, l‘illégitime, voire l‘inhumain ».

3 G. Guillaume « Terrorisme et droit international », R.C.A.D.I., 1989, Tome 215, p. 295 et s. G. Guillaume dit que « le terrorisme implique l‘usage de la violence dans des conditions de nature à porter atteinte à la vie des personnes ou à leur intégrité physique dans le cadre d‘une entreprise ayant pour but de provoquer la terreur en vue de parvenir à certaines fins ». (Article 2. de la Société des Nations).

d‘autres États plus forts militairement. Depuis une dizaine d‘années environ, un autre type de terrorisme émergea : le terrorisme à motivation religieuse¹.

C‘est en 1972 que la question du terrorisme fut saisie par les Nations unies. Un comité spécial sur le terrorisme international fut, en effet, mis en place, au sein duquel de longs dé-bats eurent lieu jusqu‘en 1979 et aboutirent, finalement, à l‘abandon de l‘idée d‘une Conven-tion générale sur le terrorisme et à la dispariConven-tion dudit comité.²

Certaines institutions spécialisées, telles que l‘Organisation de l‘Aviation Civile Inter-nationale (OACI) et l‘Organisation Maritime interInter-nationale (OMI) inclurent, dans leurs objec-tifs, la lutte contre le terrorisme international et ses infractions.

Seule la quatrième Convention de Genève, relative à la protection des personnes ci-viles en temps de guerre, utilise expressément le terme du « terrorisme » dans son article 33 qui déclare que « toute mesure d’intimidation ou de terrorisme est interdite ».³ Mais le terme de terrorisme ne fut pas défini dans cette Convention. Il est impossible de justifier tout acte de terrorisme, en toutes circonstances.

« Certaines catégories particulières d’actes de terrorisme sont incriminées par des Conventions internationales. Terrorisme dans le cadre de conflits armés, il s’entend de tous faits ou menace de violence dont le but principal est de répandre la terreur parmi la popula-tion civile qui violent les prescrippopula-tions du droit humanitaire […] La Convenpopula-tion de Genève IV (1949) relative à la protection des civils en temps de guerre, en son titre III portant sur le statut et le traitement des personnes protégées, interdit les peines collectives de même que toute mesure d’intimidation ou de terrorisme »⁴…

1 J-F. Gayraud, D.Sénat, op.cit., p.46

2 Sur le même sujet, voir H. Jouni, « le droit international humanitaire dans les conflits contemporains au Li-ban », Thèse de doctorat, Montpellier, 1996, 617 p. page 130. « L‘ONU a adopté deux textes, l‘un le 14 dé-cembre 1973 « sur la prévention et la répression des infractions contre les personnes jouissant d‘une protection internationale y compris les agents diplomatiques … L‘autre, le 17 décembre 1979 contre la prise d‘otages. »

3 Dictionnaire de Droit international public, sous la direction de jean Salmon, préface de Gilbert Guillaume, Bruylant/AUF, 2001, p.1081.

4 Dictionnaire de Droit international public, op. cit., p. 1081.

Les protocoles additionnels I et II de 1977 ont condamné le terrorisme en tant que mé-thode de guerre, et de plus, l‘article 4 du protocole II protège les personnes qui ne participent pas directement ou ne participent plus aux hostilités contre « les actes de terrorisme ». ¹

Ainsi, le droit positif se contente-t-il de dénoncer des crimes précis comme le détour-nement ou l'attaque d'avions.² Plus récemment, des Conventions internationales répriment les attentats à l'explosif (1997) et le financement ³ du terrorisme (1999). Cette dernière vise « tout (…) acte destiné à causer la mort ou des dommages corporels graves à toute personne civile, ou à toute autre personne qui ne participe pas directement aux hostilités dans une situation de conflit armé, lorsque, par sa nature ou son contexte, cet acte est destiné à intimider une population ou à contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à accomplir ou à s'abstenir d'accomplir un acte quelconque ».

Par ailleurs, les actes qualifiés de terroristes relèvent souvent des crimes de guerre et, à ce titre, des principes élaborés par le Tribunal de Nuremberg qui concernent « les violations des lois et coutumes de la guerre, qui comprennent, sans y être limitées, les assassinats, les mauvais traitements ou la déportation pour les travaux forcés, ou pour tout autre but, des populations civiles dans les territoires occupés, l'assassinat ou les mauvais traitements des prisonniers de guerre ou des personnes en mer, l'exécution des otages, le pillage des biens publics ou privés, la destruction perverse des villes ou villages ou la dévastation qui ne justi-fient pas les exigences militaires ».

Le terrorisme présente effectivement, comme certains autres phénomènes politiques, une dualité entre les idéaux proclamés et leur application concrète, entre la fin et les moyens.

On pourrait qualifier ainsi les actes de violence qui touchent des populations civiles innocentes dans le but de créer un climat d'insécurité et d'atteindre certains objectifs poli-tiques⁴. Mais comment ranger dans la même catégorie analytique l'empoisonnement au gaz, perpétré par la secte Aum dans le métro de Tokyo, et les voitures piégées des dissidents de l'Armée républicaine irlandaise ? Les milices d'extrême droite américaines responsables de la

1 Idem.

2 Le détournement des deux avions de la compagnie israélienne El Al, effectué par le front populaire de libéra-tion de la Palestine de Georges Habbache en 1968.

3 N. Chomsky, « 11/09 Autopsie des terrorismes », éd. Le Serpent à Plume, Paris, 2001.

4 J.F.Gayraud, Le terrorisme, Paris, éd. Puf, que sais- je ? 2002.

tuerie d'Oklahoma relèvent-elles de la même logique que les bombes de l'ETA basque ? Et qu'ont ces actions en commun avec l'attaque contre le World Trade Center et le Pentagone ?

Il ne faut pas oublier que le terme même est né pour qualifier une politique d'Etat, celle de la Révolution française. Or ce terrorisme d'État, fréquemment utilisé au Proche- Orient, est largement ignoré : bombardements indiscriminés, déportations de population, voi-tures piégées. Tous ces moyens ont été utilisés par les pouvoirs israélien, syrien, irakien, ira-nien, etc. L'histoire l'a amplement prouvé, les anciens « terroristes » sont devenus des diri-geants respectés.¹

Le terrorisme d‘Etat que pratique le gouvernement israélien n‘a rien à voir avec le na-zisme² : ses méthodes, la torture, le ratissage de quartiers entiers, le déplacement des popula-tions ou leur enfermement dans des zones où aucun moyen d‘alimentation ou de soins n‘est disponible, l‘humiliation quotidienne des hommes, des femmes et des enfants palestiniens…

sentiment insupportable qui ne fait qu‘engendrer la haine et le désespoir ! Qu‘est-ce qui peut se passer dans la tête d‘un enfant qui voit sous ses yeux son père humilié par la soldatesque israélienne ? Tout cela, toutes ces atrocités ne s‘inscrivent dans aucune hiérarchie de l‘horreur, elles ne sont ni pires, ni moindres que celles des nazis, elles sont différentes et doi-vent plutôt être rapprochées des méthodes utilisées par toutes les armées engagées dans des guerres coloniales, telles que l‘armée française durant la guerre d‘Algérie.

Les « tueurs du FLN » (Front de la Libération Nationale) dénoncés par les autorités françaises ont contribué à conduire l'Algérie à l'indépendance.Historiquement, c'est le carac-tère spectaculaire de ses méthodes qui marque l'action terroriste.³

1 Menahem Begin et Itzhak Shamir furent impliqués dans les années 1940, dans des attentats meurtriers contre des civils arabes (et Juifs, comme lors de l'attentat contre l'hôtel King David), avant d'accéder aux plus hautes charges en Israël. Confusion ensuite, tout aussi grave, celle qui consiste à assimiler la politique du gouvernement Sharon - elle n‘est pas celle de tout le peuple israélien- elle est même de moins en moins celle de ceux qui l‘ont, hélas, élu à la politique nazie.

2 J.P.Revel, Le terrorisme contre la démocratie, Paris, éd. Hachette, 1987.

3Le détournement d'avion est l'une d'elles. Inaugurée par le gouvernement Guy Mollet le 22 octobre 1956 - avec l'atterrissage forcé de l'avion qui transportait, entre Rabat et Tunis, Ben Bella et plusieurs dirigeants du FLN - cette pratique fut relancée après la guerre israélo-arabe de 1967. Plus récemment, d'autres exemples le confir-ment. Le 23 juillet 1968, le FPLP (Front Populaire pour la Libération de la Palestine) détourne le vol El Al entre Rome et Tel Avive. Le FATH ne se ralliera à ce type d'action qu'après le Septembre noir jordanien.³ En 1973, l'OLP (l‘Organisation de la Libération de la Palestine) et ses principales composantes y renoncent ; seuls de petits groupes dissidents, dont celui d'Abou Nidal, continuent à y avoir recours. Les mesures de sécurité prises dans les aéroports et la condamnation par l'OLP de ce type d'activité ont réduit considérablement les détourne-ments d'avion, désormais traités comme des affaires locales.

Le Liban a représenté dans les années 1980, le terrain d'élection de cette catégorie d'actes facilités par la disparition de l'État. D'abord utilisés dans la guerre civile, les enlève-ments se sont étendus - surtout après 1982 - aux communautés étrangères. Sans avoir disparu, la prise d'otages s'est raréfiée au Proche-Orient dans les années 1990. Force est de constater que les trois grandes vagues de terrorisme non étatiques dans la région ont correspondu aux périodes, pour les peuples arabes, de frustration maximale et d'impasse politique : après 1970, après 1982 et en 2000.

Par ailleurs, le terrorisme interne revêt plusieurs vocations différentes. Il n‘y a pas un terrorisme mais, bel et bien, des terrorismes. Cela concerne notamment les terrorismes indé-pendantistes ou autonomistes¹, aspirant à la constitution d‘une entité nationale. Ces terro-rismes pourraient parfaitement s‘internationaliser et appartenir à la catégorie du terrorisme international².

Lorsqu‘en 1977, les brigades rouges enlèvent et assassinent Aldo Moro sur le terrorisme ita-lien, c‘est un acte de terrorisme interne. Criminel et victime ont la même nationalité et tout s‘est déroulé sur le sol de l‘Etat auquel ils sont soumis.

En revanche, lorsqu‘un commando palestinien détourne un navire italien³ et tue un américain à bord, l‘acte est international puisque deux Etats, au moins l‘Italie et les Etats-Unis, pou-vaient prétendre demander des comptes à leurs auteurs.

« C’est cette rupture de lien rattachant un acte à un Etat qui fonde le caractère international du terrorisme »⁴.

1 Les visées de ces protagonistes sont des natures irrédentistes, voulant être reconnus comme minorité ethnique ou nationale. Ils rejettent l‘Etat jacobin, centraliseur qu‘ilsl ils désirent réformer aspirant vers une plus grande reconnaissance des particularismes linguistiques, régionaux, civilisationnels. On cite, notamment, l‘action de l‘ETA basque en Espagne, les diverses organisations corses et bretonnes en France et principalement l‘Irish Republic Army, en Irlande du Nord.

2 A. Sottle, « Le terrorisme international » in RCADI, tome III, 1938, p 95.

3 J.-P. Pancario, « l’affaire de l’Achille LAURO et le droit international » in AFDI, 1985, p 221.

4 G.-F. Druesner, « la Convention européenne pour la répression du terrorisme » in RGDIP, 1978, p 977.

Sous-section I : Définition du terrorisme

Depuis le début de la guerre froide, aucune définition cohérente et universelle du terro-risme n'a pu être adoptée sur le plan international, rendant ainsi inefficace les multiples réso-lutions de l'ONU contre le terrorisme international. Dans les seuls pays anglo-saxons, il existe quelque 212 définitions du terrorisme, dont 72 utilisées officiellement.

Certains auteurs considèrent « que le terrorisme est d’ordre international lorsqu’il se traduit par une atteinte à l’ordre social international notamment à la paix et la sécurité inter-nationales¹ ». D‘autres récusent cette optique pour ne reconnaître le caractère international que quand « il s‘agit d‘actes de violence commis par des individus ou de groupes d‘individus en dehors de toute zone de conflit dans les Etats tiers et contre des personnes innocentes² », allusion faite à l‘internationalisation du conflit arabo-israélien en dehors de la zone de conflit Moyen-oriental.

Le terrorisme représente une menace grave.³ Le terrorisme est, par nature, difficile à définir. Pour certains, il se résume à une attitude politique qui multiplie les actes de violence propres à instaurer un climat d‘insécurité afin d‘inquiéter ou à troubler le pouvoir en place.

Le Larousse (2004) définit le terrorisme en ces termes: "Emploi de la violence à des fins politiques". Et le Petit Robert le précise: « Emploi systématique de la violence pour at-teindre un but politique".

Jusqu‘aux années 1990, la législation antiterroriste contemporaine s‘est axée sur la circulation planétaire des biens et des personnes qu‘est l‘aviation. Dans cette préhistoire de l‘antiterrorisme, qui demeure dans le cadre du droit pénal classique, on cherche à punir et à prévenir des actes concrets (détournements, prises d‘otages, attentats à l‘explosif). Le terme de « terrorisme » n‘y est pas employé. Il apparaît pour la première fois en droit international dans deux textes très récents : les Conventions internationales pour la répression des attentats terroristes à l‘explosif (New York, 15 décembre 1997) et pour la répression du financement du terrorisme (New York, 9 décembre 1999). La notion de « terrorisme » n‘y est pas

1 S. Glaser, op, cit, p 826.

2 A. Beirlean, op .cit, p 828.

3 Sur ce sujet, voir G. Harb, « la guerre du Liban et le droit international », Thèse de doctorat, Paris V, p. 106.

sée.¹ L‘analyse des débats qui ont lieu depuis des années à l‘ONU, mais aussi plus récemment au sein de la Commission européenne après les attentats du 11 septembre 2001, montre que toute tentative de définition internationale s‘attire des objections et des réserves. A titre d‘exemple, la résolution 1373 en date du 29 septembre 2001, prise par le Conseil de Sécurité, décrète la lutte internationale contre le terrorisme mais se garde bien de la définir.

"Le terrorisme a été défini comme le recours à la violence ou à la menace de la vio-lence afin de semer la panique dans la société, d'affaiblir ou de renverser les autorités en place et de susciter des changements politiques. Il s'apparente, dans certains cas, à la guéril-la, encore que, contrairement aux guérilleros, les terroristes soient incapables de s'emparer de territoires, ou peu disposés à le faire. Parfois même, il se substitue à la guerre entre États.

De tous temps, le terrorisme s'est manifesté sous des formes très diverses et la société actuelle est en fait confrontée à un terrorisme multiforme."²

Si nous examinons les définitions nationales ou régionales, nous pouvons également noter des nuances entre elles. Ainsi, selon l‘article 1 et alinéa 2 de la Convention arabe pour la lutte contre le terrorisme, en date du 22 avril 1998, le terrorisme est-t-il défini de la sorte:

« Tout acte de violence ou menace de violence, quels qu'en soient les causes et les buts, commis pour mettre en œuvre un projet criminel individuel ou collectif et visant à semer la terreur parmi les gens ou à les effrayer en leur portant atteinte ou en mettant en péril leur vie, leur liberté ou leur sécurité ou à porter atteinte à l'environnement, à l'un des services publics, aux biens publics ou privés, ou à les occuper ou à s'en emparer, ou encore à mettre en danger l'une des ressources nationales. »

Aussi se garde-t-elle de préciser dans son article 2 (a) : « ne constituent pas une infrac-tion tous les cas de lutte armée, (menée) avec les divers moyens, y compris la lutte armée contre l'occupation étrangère et contre l'agression en vue de la libération et de l'autodétermi-nation, conformément aux principes du droit international. Tout acte portant atteinte à l'inté-grité territoriale de l'un des États arabes n'est pas parmi ces cas. »³

1 J. Brown, « les périlleuses tentatives pour définir le terrorisme » dans Le Monde Diplomatique, février 2002, p.p. 4 -5.

2 L’encyclopédie de l’Agora, dossier sur le terrorisme.www.agora.ac.com 3 La Convention arabe pour la lutte contre le terrorisme, 22 avril 1998 :

- Article 1^er : Les termes ci-après sont désignés par la définition donnée à chaque terme [comme suit] :

Il s‘ensuit, que le terrorisme menace le droit à la vie et à l‘intégrité physique des ci-toyens, c‘est un acte d‘intimidation dirigé contre des innocents, un acte qui détruit la proprié-té, brime la liberté et crée des tensions. A ce titre, cet acte condamnable doit, être combattu.

1. Etat contractant : Tout État membre de la Ligue des États arabes qui aura ratifié la présente Convention et déposé les instruments de ratification auprès du Secrétariat général de la Ligue.

2. Terrorisme : Tout acte de violence ou menace de violence, quels qu'en soient les causes et les buts, commis pour mettre en œuvre un projet criminel individuel ou collectif et visant à semer la terreur parmi les gens ou à les effrayer en leur portant atteinte ou en mettant en péril leur vie, leur liberté ou leur sécurité ou à porter atteinte à l'environnement, à l'un des services publics, aux biens publics ou privés, ou à les occuper ou à s'en emparer, ou encore à mettre en danger l'une des ressources nationales.

3. L'infraction terroriste : Toute infraction ou commencement d'une infraction commis dans un but terroriste dans tout Etat contractant ou visant ses ressortissants, ses biens ou ses intérêts, et qui sont punis par la loi interne de l'État en question. Sont considérées également comme infractions terroristes, les infractions prévues par les Con-ventions suivantes, exception faite des infractions non prévues par les législations des États parties ou des États qui n'ont pas ratifié ces Conventions :

- La Convention de Tokyo relative aux infractions et à certains autres actes survenant à bord des aéronefs, signée le 14 septembre 1963.

- La Convention de la Haye pour la répression de la capture illicite d'aéronefs, signée le 16 décembre 1970.

- La Convention de Montréal pour la répression des actes illicites dirigés contre la sécurité de l'aviation civile, signée le 23 septembre 1971, ainsi que son Protocole, signé à Montréal le 10 mai 1984.

- La Convention de New York pour la prévention et la répression des infractions commises contre les personnes jouissant d'une protection internationale, y compris les agents diplomatiques, signée le 14 décembre 1973.

- La Convention internationale contre la prise d'otages, signée le 17 décembre 1979.

- La Convention des Nations unies de 1983 (sic) [1982] sur le droit de la mer, notamment en ce qui concerne la piraterie maritime.

Article 2 :

a) Ne constituent pas une infraction tous les cas de lutte armée, [menée] avec les divers moyens, y compris la lutte armée contre l'occupation étrangère et contre l'agression en vue de la libération et de l'autodétermination, conformément aux principes du droit international. Tout acte portant atteinte à l'intégrité territoriale de l'un des États arabes n'est pas parmi ces cas.

b) Aucune des infractions terroristes mentionnées à l'article précédant ne constitue une des infractions politiques.

Dans l'application des dispositions de la présente Convention, les infractions suivantes ne sont pas considérées comme infractions, même si le motif en est politique :

1. L'agression contre les rois et les présidents des États contractants, les gouvernants et leurs épouses ou leurs ascendants et descendants.

2. L'agression contre les princes héritiers ou contre les vice-présidents, les chefs des gouvernements ou contre les ministres de n'importe quel État contractant.

3. L'agression contre les personnes jouissant d'une protection internationale, y compris les ambassadeurs et les diplomates (se trouvant) dans les États contractants ou accrédités auprès de ceux-ci.

3. L'agression contre les personnes jouissant d'une protection internationale, y compris les ambassadeurs et les diplomates (se trouvant) dans les États contractants ou accrédités auprès de ceux-ci.