La couverture juridique des risques naturels majeurs soudains

Les politiques publiques de couverture des risques naturels majeurs soudains sont afférentes au droit de l’urbanisme et au droit de l’environnement. Elles visent à accroitre la prise en compte des risques naturels majeurs dans la maîtrise de l’urbanisme. Dans la sous-région, ces politiques, perceptibles à de degrés divers, tendent à encadrer juridiquement les zones à risque par la prescription des interdictions. Elles consistent aussi à soumettre ces risques à des règles spécifiques dont la finalité est d’éloigner les populations de ces zones et de limiter la probabilité d’occurrence de ces risques.

Politique publique de gestion des conditions d’utilisation des espaces, le droit de l’urbanisme en tant qu’instrument de planification urbaine et de maîtrise de l’occupation du sol, se traduit bien comme « un potentiel de prévention de risque » et il est possible de soutenir que ce droit s’est aujourd’hui étendu à la prévention des catastrophes. Les documents d’urbanisme²⁹² à vocation générale sont désormais

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Les réflexions sur la catastrophe portent avant tout sur son caractère soudain et imprévisible. Le dictionnaire Robert la qualifie comme étant « un malheur effroyable et brusque », et la revue spécialisée Disasters and Development (1994, p. 10) parle de « sudden or major misfortune ». La soudaineté est alors liée au caractère imprévisible et irrésistible du phénomène qui donne souvent à celui-ci les traits d’un évènement de force majeure.

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Il en existe cinq : Les Schémas de Cohérence Territoriale (S.C.O.T.) qui ont remplacé les Schémas Directeurs d’Aménagement et d’Urbanisme (ci-après : S.D.A.U.), les Plans Locaux

127 des instruments pertinents de prévention des risques naturels. Les documents prospectifs d’urbanisme (a) apparaissent en conséquence comme un complément important des documents spécifiques de gestion desdits risques que sont les Plans d’Exposition aux Risques (ci-après : « P.E.R. ») (b).

a) Les documents prospectifs d’urbanisme.

Les instruments de planification urbaine, en particulier les différents plans d’urbanisme sont des documents importants en matière de prévention des risques naturels. Les enjeux de ces documents sont de promouvoir un développement urbain durable, prévenir les risques naturels et technologiques, et combattre toute forme de pollution²⁹³. Ces documents, qui visent une même finalité ont des appellations diverses selon qu’on se trouve dans l’un ou l’autre Etat de la sous-région.

Quatre sont d’usage éprouvé dans la sous-région : les Plans Directeurs d’Urbanisme (ci-après : « P.D.U. »)²⁹⁴, les Plans d’Occupation des Sols (ci-après : « P.O.S. »)²⁹⁵, les Plans de Secteur (ci-après : P.S.)²⁹⁶, et les Plans Sommaires

d’Urbanisme (ci-après : P.L.U.), les Cartes Communales qui sont des documents d’urbanisme

simplifiés concernant les petites communes, les Plans d’Aménagement des Zones (ci-après : P.A.Z.) qui sont des documents d’urbanisme dont la nature et la fonction sont analogues à celles des Plans d’Occupation des Sols et des P.L.U qui leur ont succédé, les Plans de Sauvegarde et de Mise en Valeur (ci-après : P.S.M.V.).

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Selon les dispositions de l’article 25 de la Loi n° 2004/03 du 21 avril 2004 régissant l’urbanisme au Cameroun, « les documents de planification urbaine déterminent les conditions

permettant, de limiter l’utilisation de l’espace, de maîtriser les besoins de déplacement, de préserver les activités agricoles, de protéger les espaces forestiers, le patrimoine culturel, les sites et paysages naturels ou urbains, de prévenir les risques naturels et les risques technologiques, ainsi que les pollutions et nuisances de toute nature et, d’autre part, de prévoir suffisamment d’espace constructible pour les activités économiques et d’intérêt général, ainsi que pour la satisfaction des besoins présents et futurs en matière d’habitat et d’équipement publics ».

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Le P.D.U. est un document qui fixe les orientations fondamentales de l’aménagement d’un territoire urbain, la destination générale des sols et la programmation des équipements (article 32 de la loi Camerounaise N°2004/03), l’article 7 de la loi Congolaise du 17 septembre 1988 sur l’aménagement de l’urbanisme parle de Plan d’Urbanisme Directeur qui détermine l’équipement de l’agglomération et les modalités précises d’utilisation du sol.

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Le P.O.S. est un document qui fixe l’affectation des sols et les règles qui la régissent pour le moyen terme (10 à 15 ans). Il définit le périmètre de chacune des zones d’affectation et édicte, pour chacune d’entre elles, les règles, restrictions et servitudes particulières d’utilisation du sol. (Article 37 loi camerounaise n° 2004/03)

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Le P.S. est un document qui, pour une partie d’agglomération, précise de façon détaillée l’organisation et les modalités techniques d’occupation du sol, les équipements et les emplacements réservés, et les caractéristiques techniques et financières des différents travaux d’infrastructures. (Article 40 de la Loi N° 2004/03)

128 d’Urbanisme (ci-après : « P.S.U. »)²⁹⁷ qui doivent tous respecter les principes généraux du droit de l’urbanisme.

De manière concrète, les documents de planification urbaine approuvés et rendus publics précisent les secteurs névralgiques nécessitant une protection particulière tels que la localisation des servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation du sol, les plans de voirie, les plans de verdissement, le plan général d’assainissement, d’alimentation en eau potable, le plan des zones à risques naturels.

Ces documents doivent impérativement promouvoir un développement durable en précisant les différentes mesures de protection de l’environnement et d’autres protections systématiques contre les catastrophes naturelles et humaines, justifiant l’interdiction ou la soumission à des conditions spéciales de certaines constructions ou installations. Les pouvoirs locaux disposent ainsi d’un instrument efficace de prévention des risques naturels.

b) Les Plans d’Exposition aux Risques (ci-après : « P.E.R »)

Les Plans d’Exposition aux Risques visent à interdire aux particuliers de s’installer dans des zones sujettes à des risques naturels et, de leur garantir une indemnisation en cas de catastrophes survenues en dehors de celles-ci. Des six Etats de la communauté, seul le Gabon a pris la mesure en instituant cet instrument important de prévention des catastrophes naturelles par un acte du 2 février 2005²⁹⁸. Par cet instrument, il s’agit d’identifier et de définir des niveaux hiérarchisés d’aléas et de risques afin d’établir un zonage auquel sont associées des prescriptions règlementaires.

Elaborés et arrêtés par l’Etat²⁹⁹ après adoption par délibération de la commune intéressée et enquête publique, les plans d’exposition aux risques

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Le P.S.U. est un document qui fixe l’affectation des sols et définit le périmètre de chacune des zones d’affectation. Il édicte de façon sommaire, pour chacune d’entre elles, les règles, restrictions et servitudes particulières d’utilisation du sol. (Article 45 de la loi précitée)

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Il s’agit de la Loi n° 21/2004 du 02 février 2005 relative aux plans d’exposition aux risques (P.E.R.)

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Les articles 4, 6 et 9 de la loi n° 21/2004 disposent respectivement que « l’élaboration d’un

129 constituent à tous égards un progrès considérable dans la prise en compte des risques naturels.

Ils visent trois principaux objectifs :

- Déterminer la nature des risques et des zones exposées ;

- prescrire des mesures, des techniques et des opérations à mettre en œuvre pour la prévention des catastrophes, la limitation ou la réparation de leurs conséquences dommageables ;

- fixer et garantir les modalités techniques de planification des aides et secours aux sinistrés.

La prévention des catastrophes naturelles tend donc à s’effectuer par le biais de dispositifs encadrant et règlementant les conditions d’utilisation des sols. Toutefois, ces plans d’exposition aux risques se présentent avant tout comme des plans de sécurité civile et s’appréhendent, en effet, comme un ensemble de mesures dont la finalité est de prévenir les conséquences d’une éventuelle catastrophe. Ils ont également pour objectif majeur la protection des personnes et des biens ; confirmant ainsi l’observation de Simon Charbonneau ³⁰⁰, selon laquelle « le droit de la gestion

des risques est essentiellement composé des règles préventives dont la conception et le respect relèvent du monopole de la puissance publique ».

relatives aux catastrophes et aux calamités […] » ; « l’élaboration d’un plan d’exposition aux risques donne lieu à une enquête publique, après validation par le comité interministériel. […] » ; « les plans d’exposition aux risques sont adoptés par délibération du conseil municipal ou du conseil départemental et approuvés par décret pris en conseil ministériel sur proposition du ministre chargé des questions relatives aux catastrophes et aux calamités ».

300

Simon CHARBONNEAU, « La nature du droit de la prévention des risques technologiques », R.F.D.A, 1988. Cité par Jean VIRET, in : Sécurité civile en France : organisation et

130 2. Le cas des catastrophes durables ou à long terme

L’on classe généralement la sécheresse, les épidémies et ou les pandémies parmi les catastrophes naturelles durables ou « rampantes »³⁰¹. Il s’agit là des cas de figure présentant à première vue des difficultés quand l’on se réfère à la typologie classique des catastrophes qui la limite à une simple réalité matérielle unique. Or dès lors que l’on s’accorde avec Charles Leben que la catastrophe correspond « à un

concept par lequel on qualifie des réalités variées qui peuvent aller du déraillement d’un [train] à un tremblement de terre, de la chute d’un avion à l’explosion d’une usine chimique, de l’épidémie qui frappe des populations entières à un glissement de terrain qui vient couper une route[…] »³⁰², la sécheresse, avec la famine qui peut en résulter, est un cas de catastrophe naturelle dont les effets dévastateurs remontent depuis l’origine de l’humanité³⁰³.

Tenter de classer les phénomènes épidémiologiques sous la rubrique de catastrophe naturelle pourrait donc se justifier. S’il est certain, comme l’affirme Charles Leben, que « la propagation d’une épidémie passe par l’intermédiaire de la

contagion humaine et qu’il ne s’agit donc pas d’une catastrophe d’origine ‘’ non humaine ‘’ au même sens qu’un tremblement de terre ou d’un raz de marée »³⁰⁴, en revanche, dans la mesure où l’apparition d’un virus pathogène est un phénomène qui se produit indépendamment de toute volonté humaine, « il n’est pas illégitime de

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Les catastrophes rampantes sont celles qui sont «constituées par l’accumulation d’effets

dommageables partiels mais qui sur le long terme peuvent donner lieu à de dommages majeurs et irréversibles. […] Ces dommages rampants, ces dégradations lentes peuvent conduire sur le long terme, à des bouleversements des équilibres les plus fondamentaux des ‘’écosystèmes’’ de la planète laissant craindre la survenance possible des catastrophes globales (trou d’ozone, réchauffement climatique, désertification croissante, etc. ». Le concept de catastrophe est par conséquent défini par

l’auteur comme «un événement souvent imprévisible ou une situation durable qui produit des

dommages immédiats ou différés aux personnes, aux biens ou à l’environnement, et d’une ampleur telle qu’il appelle une réaction solidaire de la communauté nationale et/ou internationale. » Voir

Charles LEBEN, supra, note n° 289, pp. 34 et 35. Dans le même sens, la Fédération internationale de la Croix-Rouge entend par catastrophe, « une perturbation grave du fonctionnement de la société,

constituant une menace réelle et généralisée à la vie, à la santé, aux biens ou à l’environnement, que la cause soit un accident, un phénomène naturel ou une activité humaine, et qu’il s’agisse d’un événement soudain ou du résultat du processus se déroulant sur de longues périodes, mais excluant les conflits armés ». Voir, Françoise BOUCHET-SAULNIER, Dictionnaire pratique du droit humanitaire, Paris, La Découverte, 2013, pp. 862, p. 92.

302

Charles LEBEN, ibidem, p. 33.

303

Joseph annonce à Pharaon la sécheresse et la famine, Genèse 41 et suivants.

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classer les grandes pandémies dans la même catégorie que les catastrophes naturelles même si on peut les appréhender aussi sous un autre aspect »³⁰⁵.

C’est donc à juste titre que parmi les catastrophes naturelles durables ou rampantes, l’on cite généralement la désertification et les épidémies. L’analyse portera sur la désertification³⁰⁶ (a) et la prévention de certaines pandémies comme le sida et la fièvre Ebola (b).

a) La désertification

La désertification est sans conteste une des menaces écologiques les plus préoccupantes dans la plupart des régions du monde, et particulièrement dans les pays pauvres. Elle désigne « la dégradation des terres dans les régions arides,

semi-arides et subhumides sèches par suite de divers facteurs parmi lesquels les variations climatiques et les activités humaines »³⁰⁷. Elle procède ainsi d’une dynamique due aux facteurs naturels, ou d’une gestion écologique irrationnelle du sol et de son couvert végétal dont la conséquence est de transformer le milieu et de substituer aux caractéristiques existantes un environnement appauvri et austère. Dans les zones concernées, ce phénomène affecte certains écosystèmes, entraine la disparition de la production agricole et la famine frappant et parfois décimant les populations entières. L’on est dans ces conditions en plein dans « les catastrophes

écologiques globales »³⁰⁸ à propos desquelles des tentatives d’action coordonnées des Etats sont en cours depuis quelques décennies.

305

Charles LEBEN, idem, p. 40.

306

La désertification affecte 1/6eme de la population mondiale, 70 % de toutes les terres arides et ¼ de la superficie de la planète terre. Le plus connu des impacts de la désertification, en plus de l’extension de la pauvreté, est la dégradation de 3,3 milliards d’hectares de terre arables (cf. Action 21, Para.12.2). Voir : Mohammed Abdelwahab BEKHECHI, « Une nouvelle étape dans le

développement du droit international de l’environnement : la convention sur la désertification »,

R.G.D.I.P, Tome CI-1997,p. 6.

307

Article 1^er (a) de la Convention de Paris du 17 juin 1994 sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et / ou la désertification en particulier en Afrique.

308

Par catastrophe écologique globale, « il faut comprendre les catastrophes qui démontrent

la vulnérabilité de la communauté humaine dans son ensemble à certains dommages écologiques.

[C’est-à-dire des catastrophes] dont les effets néfastes affectent la communauté humaine à l’échelle

globale et ne se limitent pas à des pays individuels ou à une région bien délimitée. [Ensuite], il doit être démontré que le potentiel destructeur de la catastrophe dépasse la capacité de résistance des Etats nationaux et des organisations régionales, de telle sorte qu’une réponse efficace ne peut être organisée que sur le plan mondial. » Voir Rainer GROTE, « Les catastrophes écologiques globales »,

132 L’on classe désormais la désertification parmi les questions écologiques auxquelles la communauté internationale devrait porter une attention particulière. Selon l’O.N.U,

« la désertification et la sècheresse constituent un problème de dimension mondiale puisqu’elles touchent toutes les régions du monde, et qu’une action commune de la communauté internationale s’impose pour lutter contre la désertification et / ou atténuer les effets de la sècheresse »³⁰⁹.

Précisément, lors de la Conférence des Nations Unies sur l’Environnement et le Développement (C.N.U.E.D) tenue en 1992 à Rio, la désertification était au centre des préoccupations et avait été identifiée comme la conséquence de facteurs socio-économiques, humains et climatiques s’illustrant comme un danger majeur aux effets dommageables pour toute l’humanité³¹⁰.

L’on présentera quelques causes avant d’indiquer des orientations générales de lutte contre ce fléau.

S’agissant des causes de la désertification, elles ne sont pas spécifiques à l’Afrique, et résultent généralement soit de facteurs naturels, notamment les variations climatiques et leurs conséquences, soit des activités humaines. Se référant aux Etats de la C.E.M.A.C, l’on relève cinq principaux facteurs de la désertification :

- La sécheresse : désigne le phénomène naturel qui se produit lorsque les précipitations ont été sensiblement inférieures aux niveaux normalement enregistrés et qui entraîne de graves déséquilibres hydrologiques préjudiciables aux systèmes

in : Les aspects internationaux des catastrophes naturelles et industrielles, Martinus Nijhoff publishers,

The Hague / Boston/ London, 2001, pp. 95-139, spéc, p.101.

309

Préambule de la Convention de Paris du 17 juin 1994 sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et / ou la désertification en particulier en Afrique.

In, Joseph BEMBA, Dictionnaire de la justice internationale, de la paix et du développement durable,

Paris, l’Harmattan, 2011, pp. 451, p. 62.

310

La convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et /ou la désertification, en particulier en Afrique, dont le but ultime est de promouvoir un cadre juridique global pour lutter contre l’avancée du désert dans tous les continents rappelle dans le paragraphe 12 de son préambule que les Etats reconnaissent « la validité

et la pertinence des décisions adoptées à la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement, et en particulier du programme Action 21 de son chapitre 12 qui fournissent une base pour la lutte contre la désertification ».

133 de production des ressources en terres³¹¹. C’est certainement la première responsable de la désertification des zones sahéliennes et soudano-sahéliennes de l’Afrique dont le Tchad et la R.C.A en font partie.

- L’invasion acridienne est une autre cause de bouleversement de l’équilibre écologique dans les zones désertiques de l’Afrique. Elle se caractérise par de vagues successives de criquets pèlerins qui ravagent toutes végétations à leur passage et laissent un paysage dévasté et complètement dénudé.

- Le déboisement. De l’avis de Maurice Kamto, c’est « le résultat de

techniques agricoles traditionnelles fondées sur des croyances traditionnelles d’une part, et des exigences de survie de l’homme dans un environnement caractérisé par la rareté des ressources et la rigueur des conditions existentielles d’autre part »³¹². Cette assertion laisse apparaitre deux principaux facteurs de déboisement. Tout d’abord, la déforestation agricole. Dans les zones soudano-sahéliennes de l’Afrique où cette pratique a cours, les populations considèrent les feux de brousse comme un moyen important de reconstitution de la végétation et de la sauvegarde de la sécurité des villageois³¹³. Ensuite, cette affirmation met en avant la déforestation énergétique. Les arbres sont ainsi abattus par les populations pour servir de bois de chauffage, ou de cuisson pour les aliments. Cette pratique est à l’origine de la destruction des forêts dans les zones arides et constitue un vecteur d’accélération de la désertification dans ces zones.

Les deux dernières causes de désertification sont l’érosion³¹⁴ des sols d’une part, la pression démographique et la pauvreté d’autre part.

311

Article 1^er (c) de la Convention de Paris du 17 juin 1994 sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et / ou la désertification en particulier en Afrique.

312

Maurice KAMTO, « La désertification. Aperçu écologique et esquisse pour une convention sur les zones désertiques, arides, semi-arides et sèches subhumides », in : Michel PRIEUR et Stéphane DOUMBE- BILLE (dir.) : Droit de l’environnement et développement durable, Limoges, Presses Universitaire de Limoges (PULIM), 1994, p. 154.

313

Les rapports entre l’homme et la nature sont illustrés par cette affirmation d’un paysan soudanais, cité par Maurice KAMTO : « sans feu de brousse, le Karité ne donne pas de noix, les

animaux ne broutent pas bien et maigrissent, les villages sont envahis par des bêtes féroces dont les serpents. Maurice KAMTO, idem, p. 154.

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Selon la définition du Petit Larousse, l’érosion est l’ensemble des actions externes des agents atmosphériques, des eaux et des glaciers. Dictionnaire Le Petit Larousse, Paris, Larousse, 2005, pp. 1926, p. 427. Elle est due à plusieurs facteurs ou « agent d’érosion » (L’on nomme « agent

134 En ce qui concerne enfin la pression démographique et la pauvreté, les régions qui y sont exposées sont paradoxalement parmi celles qui présentent une croissance démographique plus forte en Afrique. Cette forte densité de la population entraine deux conséquences au moins : l’augmentation du déficit de la production alimentaire d’une part, et l’accroissement de la pression sur les sols dû à la surexploitation des terres déjà fragilisées par le déboisement et appauvries par l’érosion d’autre part.

La troisième conséquence qui découle des deux premières est celle de la famine, des épidémies, du désœuvrement et de la misère qui caractérisent ces zones, qui de plus sont devenues impropres à toute agriculture et sans implantation industrielle. La précarité qui les singularise est telle qu’il est nécessaire qu’elles soient « prises en compte de manière spécifique par le droit international de

l’environnement qui vise à assurer un développement global et durable de l’ensemble de la Communauté internationale par l’éradication des principales causes de la dégradation de l’environnement, notamment la pauvreté et le

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