Paragraphe I- Les différentes hypothèses de renforcement de la prévention
A- L’information et la préparation des populations
Les multiples catastrophes technologiques et naturelles survenues ces dernières années dans les Etats de la C.E.M.A.C ont mis en évidence le déficit communicationnel et la totale méconnaissance des principes élémentaires de gestion des crises par les populations. Cette absence de préparation aggrave considérablement les effets des accidents sur les personnes, le patrimoine et l’environnement. La non-information des populations pendant les évènements désastreux est à même de laisser cours à toutes formes de rumeurs capables de démultiplier les craintes, voire des paniques des populations des zones à risque. Pourtant, l’exigence d’information sur les risques auxquels sont soumis les citoyens apparaît de plus en plus comme un droit. Cette exigence implique une double volonté : informer préventivement les populations, avec un souci de transparence et d’éducation d’une part, prévoir, d’autre part, des dispositifs d’alerte et de gestion rapides et efficaces en cas de sinistres majeurs.
Aussi, il apparait nécessaire pour les Etats de mettre en place des mécanismes d’information préventive des populations (1), et, d’éveiller la conscience collective des citoyens en encourageant leur participation effective aux politiques et aux actions de prévention et des gestions des catastrophes (2).
181 1. Les dispositions d’information des populations
La première formulation exigeant l’information des populations trouve son origine dans le principe 10 de la déclaration de Rio de 1992 selon lequel
« [l]a meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient. Au niveau national, chaque individu doit avoir dûment accès aux informations relatives aux activités et substances dangereuses dans leur collectivité, et avoir la possibilité de participer aux processus de prise de décision. Les Etats doivent faciliter et encourager la sensibilisation et la participation du public en mettant les informations à la disposition de celui-ci. […] »415.
Les mesures de réduction des risques imposent une bonne information du public par l’usage de toutes les techniques disponibles, au premier rang desquelles se trouvent des vecteurs d’information préventive.
a) Les vecteurs d’information préventive.
Dans le contexte de la sous-région C.E.M.A.C, les divers processus physiques ou aléas pouvant causer des risques surviennent de manière très irrégulière et ne permettent pas aux populations d’avoir une réelle connaissance des dangers et des modes de protection. De plus, la culture du risque est très insuffisamment partagée au sein desdites populations. Il n’est pas exagéré d’affirmer qu’elles n’ont guère de culture du risque. La quasi-totalité des citoyens416 se trouvent dans l’ignorance. La
415
La préparation des populations situées autour des sites à risque a également été largement influencée par deux autres directives : La première, d’inspiration de l’Union européenne appelée « Directive Seveso » prévoit que les Etats européens membres sont tenus de prendre des mesures pour que les populations et les travailleurs soient informés sur les risques ainsi que la conduite à tenir en cas d’accident. Cette information doit définir les risques, rappeler la conduite à tenir en cas d’occurrence d’un risque ainsi que les modalités de l’alerte. La seconde est issue des recommandations de la stratégie régionale de l’Afrique Centrale pour la prévention des risques, la gestion des catastrophes et l’adaptation aux changements climatiques. Son axe stratégique n°3 relatif à la meilleure gestion des connaissances et pratiques sur la réduction des risques de catastrophe invite « les Etats à promouvoir l’utilisation des connaissances, des innovations, des meilleures
pratiques et du partage d’informations pour contribuer à faire de la résilience des communautés face aux catastrophes une réalité et d’intégrer dans leur mœurs la culture du danger, du risque et par conséquent les amener à accroitre la résilience ».
416
Le citoyen entendu dans notre contexte « comme cette masse de gens directement
concernés par une catastrophe mais généralement peu au fait des risques engagés ». Patrick
LAGADEC, in : La civilisation du risque – Catastrophes technologiques et responsabilité sociale, Paris, Seuil, 1981, pp. 141-142.
182 technique du sujet, et le secret généralement consenti à la matière font d’eux des êtres « mineurs » dépourvus de toute capacité civique dans le domaine. Or une parfaite maîtrise des risques implique leur connaissance effective.
L’éducation, la sensibilisation et l’information s’avèrent donc nécessaires, et comportent plusieurs aspects dont la connaissance du risque qui mobilise encore très insuffisamment les citoyens.
L’information des populations est donc fondamentale. Elle passe par de nombreux canaux qui sont la connaissance des aléas locaux, la réalisation des atlas et des rapports annuels sur l’état de la protection civile417, les campagnes de sensibilisation ainsi que la vulgarisation de la règlementation existante.
Les Etats de la sous-région C.E.M.A.C. enregistrent divers évènements imprévisibles ou aléas qui peuvent causer des risques. Certains sont liés à la dynamique lithosphérique, comme les séismes, les éruptions volcaniques et les mouvements de terrains. D’autres résultent de la dynamique de l’atmosphère ; c’est ainsi que, les aléas climatiques sont responsables des dégâts provoqués par les tempêtes, les grandes sécheresses et les inondations.
Néanmoins, la sous-région n’est pas sujette à des processus violents et récurrents semblables à ceux qui affectent certains pays de l’Asie soumis aux ouragans particulièrement destructeurs. Toutefois, la maîtrise de ces aléas devrait-elle aboutir à l’élaboration des documents essentiels de sensibilisation et de vulgarisation à mettre à la disposition des populations.
Le Conseil National de la Protection Civile, organisme consultatif chargé d’assister le Président de la République du Cameroun dans l’exercice de ses prérogatives de protection civile, serait à cet égard l’organe indiqué pour concevoir et mettre en place de tels documents. Une réflexion menée à ce niveau élevé de l’Etat, pourrait aboutir facilement à la conception des dossiers de risques majeurs et des documents d’information sur ces risques. Les premiers comprendraient la description des risques, leurs conséquences prévisibles et l’exposé des mesures de prévention
417
Des efforts sont réalisés dans ce sens au Cameroun. La Direction de la Protection Civile de ce pays a récemment publié un « Coffret de la protection civile » regroupant les rapports sur l’état de la protection civile au Cameroun de 2002 à 2013.
183 et de sauvegarde pour en limiter les effets. Le second, destiné aux localités précises telles que les communes, indiquerait les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde susceptibles de les affecter. Plus encore, la réactivation des comités techniques « régionaux » et départementaux de ce Conseil, participerait sans conteste dans les départements, par leurs avis et recommandations, à l’évaluation des risques identifiés, la préparation à la gestion des crises ainsi qu’à la définition des modalités de l’alerte et l’information des populations.
Par ces initiatives, le Conseil jouerait alors son véritable rôle d’organe consultatif placé auprès du Président de la République. Il apparaitrait ainsi, pour reprendre l’expression de Jean Viret, comme
« un véritable lieu permettant de vérifier l’état de la préparation aux risques de toute nature [en permettant] notamment de mettre en commun et de débattre de l’état des connaissances sur les risques et valoriser les compétences des organes et des ministères en favorisant la convergence des données de recherches et du retour d’expérience »418.
S’agissant de l’information réglementaire, les préfets, de par les textes, sont chargés de l’application des lois et règlements ; ils peuvent donc par tous les moyens appropriés dont ils disposent, informer et vulgariser le cadre juridique de la prévention et de la gestion des catastrophes en préconisant par la même occasion des consignes de sécurité et des mesures de précaution à prendre en cas de catastrophe. Ces autorités devraient faire montre d’esprit d’initiative, d’imagination créatrice en mettant en place des pédagogies de proximité avec effet avalanche qui permettent « d’apprendre les uns des autres » et éveiller au sein des populations une bonne réceptivité à l’information préventive. En utilisant tous les supports de communication disponibles ils constituent de facto, l’axe fédérateur de cette action.
Par ailleurs, dans le domaine de l’environnement, le droit à l’information des citoyens lorsqu’ils sont soumis à des risques majeurs prévisibles, d’origine technologique ou naturelle, a d’ores et déjà été pris en compte par la législation sous régionale et rappelé par les divers codes de l’environnement au Cameroun, au Tchad et au Gabon.
418
184 Pour le législateur camerounais, la gestion de l’environnement et des ressources naturelles s’inspire entre autres des principes suivants :
« b) le principe d’action préventive […] ; e) le principe de participation selon lequel
- chaque citoyen doit avoir accès aux informations relatives à l’environnement, y compris celles relatives aux substances et activités dangereuses ;
- chaque citoyen a le devoir de veiller à la sauvegarde de l’environnement et de contribuer à la protection de celui-ci;
- les décisions concernant l’environnement doivent être prises après concertation avec le secteur d’activité ou les groupes concernés, ou après débats publics lorsqu’elles ont une portée générale »419.
Le texte de la République du Tchad introduit les principes fondamentaux de l’environnement tels que le développement durable, les principes de prévention et de précaution. L’article 4 du décret de 2009 dispose que :
« La protection de l’environnement contre toute forme de dégradation, d’altération et de gestion durable, ainsi que l’amélioration du cadre et des conditions de vie de la population sont d’ordre public.
L’Etat et les collectivités publiques décentralisées sont tenus de veiller à la protection de l’environnement, en promouvant et en assurant la mise en œuvre, à tous les niveaux, des principes suivants :
- Principe de précaution : il suppose que des mesures doivent être prises lorsqu’il existe des raisons suffisantes de croire qu’une activité ou un produit risque de causer des dommages graves et irréversibles à la santé ou à l’environnement ;
- Principe de prévention : il signifie que toute personne doit, dans les conditions à définir par le législateur, prévenir ou, à défaut, limiter les atteintes qu’elle est susceptible de porter à l’environnement »420.
Au Gabon, la protection et l’amélioration de l’environnement constituent une mission d’intérêt général et une préoccupation à prendre systématiquement en
419
Article 9 de la loi [Camerounaise] n° 96/12 du 5 août 1996 portant Loi-cadre relative à la gestion de l’environnement.
420
Article 4 du Décret N° 904/PR/PM/MERH/2009 portant règlementation des pollutions et des nuisances à l’environnement (République du Tchad)
185 compte dans les plans nationaux de développement économique, social et culturel. Dans cette perspective,
« le ministre chargé de l’environnement veille au respect des principes fondamentaux […] dont l’application implique la mise en œuvre d’une politique :1) d’aménagement des ressources naturelles susceptible d’assurer à la fois leur protection et leur constitution afin d’en garantir la pérennité […] 2) de formation, d’information, de recherche et de vulgarisation en vue de favoriser la participation de tous les citoyens à la réalisation de cette politique, notamment par la création des institutions et organismes appropriés à l’instar des associations de défense de l’environnement »421.
Quant aux collectivités territoriales décentralisées, de telles dispositions figuraient déjà dans les attributions de police du maire. En effet, l’information des populations fait partie intégrante « des précautions convenables » que les maires sont appelés à prendre. Il est entendu que le droit à l’information des populations sur les risques majeurs participe à la préservation de l’ordre public en limitant les tensions sociales que peuvent générer l’incertitude et la crainte car, « l’information […] en amont contribue à ne pas laisser l’incertitude, l’absence de perspective ou la
propagation de fausses nouvelles déstabiliser la population et compromettre les chances d’une réponse collective efficace »422.
b) Les autres moyens d’information.
Deux autres outils sont généralement portés à l’attention des populations pour leur information.
Le premier groupe est relatif à l’information des acquéreurs et des locataires dont la finalité est d’attirer leur attention sur l’existence ou non des risques naturels ou technologiques sur un site. Chaque nouveau propriétaire ou locataire doit en principe être informé par le biais du bailleur ou du vendeur, avant la signature de l’acte de vente ou de bail, des risques majeurs auxquels peut être soumis le futur logement sollicité. Il doit aussi être mis au courant de toute indemnisation de sinistre
421
Article 4 de la Loi n° 16/93 du 26 août 1993 relative à la protection et à l’amélioration de l’environnement [République du Gabon]
422
186 consécutif à un évènement majeur, d’origine naturelle ou technologique, dont le vendeur ou le bailleur a été bénéficiaire ou dont il a eu connaissance.
Le second groupe concerne la publicité autour des installations classées omniprésentes dans la vie des installations déclarées et autorisées.
Essentielle à l’information des citoyens, cette publicité est exigée au moment de la création de l’installation et pendant tout son fonctionnement. La législation des Etats de la C.E.M.A.C est constante sur ce point. A titre d’illustration, après avoir jugée favorable l’étude d’impact environnementale d’un projet, le législateur Tchadien impose à l’administration chargée de l’environnement la publication « par
voie d’annonce officielle sa décision et ouvre au public pendant quarante-cinq jours la consultation de ladite étude. Pendant cette période, elle tient à la disposition du public un registre permettant la consignation de toutes observations relatives au projet et à l’étude d’impact déposée […] »423.
L’autorité normative du Gabon s’inscrit dans la même démarche en prescrivant dans le cadre des études d’impact que :
« Le promoteur ou son mandataire est tenu […] :
- de présenter le projet aux populations en utilisant des moyens de communication simples, concrets et accessibles ;
- d’organiser, aux fins ci-dessus spécifiées, des consultations publiques dont la notification doit être faite par voie d’affichage ou par tout autre moyen audiovisuel ;
- d’établir des procès-verbaux des séances de consultation signés, selon le cas, par l’autorité locale ou par le ministre chargé de l’environnement ou par leurs représentants »424.
423
Article 87 de la Loi n° 014/PR/98 du 17 août 1998 définissant les principes généraux de la protection de l’environnement.
424
Article 2 du Décret n° 539/PR/MEFEPEPN du 15 juillet 2005 réglementant les études d’impact sur l’environnement. La loi ( du Gabon) n° 16/93 du 26 août 1993 relative à la protection et l’amélioration de l’environnement disposait déjà en son article 4 que « le ministre chargé de
l’environnement veille au respect des principes fondamentaux [de l’environnement] dont l’application implique la mise en œuvre d’une politique […] de formation, d’information, de recherche et de vulgarisation en vue de favoriser la participation de tous les citoyens à la réalisation de cette politique, notamment par la création des institutions et organismes appropriés tels que les associations de défense de l’environnement ».
187 Le cadre législatif et réglementaire des Etats de la C.E.M.A.C dans le domaine de la prévention des catastrophes, et singulièrement de l’information et de la préparation des populations est marqué du sceau de la lourdeur et de la complexité. En témoignent les nombreuses retouches dont il a fait l’objet et la profusion des textes nécessaires pour assurer tant bien que mal sa mise en place. De nombreuses zones d’ombre restent à réglementer et il serait intéressant de tenir compte de la vulnérabilité propre à ces sociétés pour produire des normes pertinentes et adaptées à leur contexte.
La complexité ne semble pas être le seul écueil. L’on pourrait reprocher à ce modèle de privilégier à l’excès une conception trop classique des mécanismes de prévention par rapport à d’autres instruments juridiques dont il aurait pu s’enrichir au lieu de les mettre à l’écart.
D’autres observations, plus radicales, portent sur l’effectivité même des dispositions mises en place, contraires à celles officiellement affichées et invitent à combler les lacunes juridiques en renforçant l’effectivité du droit. Le niveau juridictionnel apparait dans ce contexte comme particulièrement important. Jean-Pierre Marguenaud à travers un exemple de la Cour européenne des Droits de l’homme souligne que : « Le système de recours offert par la C.E.D.H.425 couplé à la technique des obligations positives permet, en général comme en matière de catastrophes écologiques, de parvenir à ce que les droits consacrés ne restent pas ‘’théoriques et illusoires’’, mais deviennent ‘’concrets et effectifs’’ »426.
Cette contexture a poussé certains spécialistes à penser que la solution qui contient un potentiel de succès consiste à placer la participation des citoyens au cœur du système de maîtrise des risques en intégrant les mécanismes, les stratégies et les logiques de l’agir humain.
425
C.E.D.H : entendez Cour européenne des Droits de l’Homme.
426
Jean-Pierre MARGUENAUD, cité par Julien BETAILLE / Jean-Marc LAVIEILLE / Michel PRIEUR, in : Préface Les catastrophes écologiques et le droit : échec du droit, appels au droit, Bruxelles, éd. Bruylant, 2012, p. 12.
188 2. La participation des citoyens.
Les démarches participatives de la gestion des risques et des crises remontent aux « Conférence[s] Mondiale[s] pour la Prévention des Catastrophes
Naturelles » tenues à Yokohama en 1994 et à Kobé en janvier 2005. Cette dernière
a abouti au « Cadre d’Action de Hyogo pour les nations et les collectivités résilientes
face aux catastrophes » à l’horizon 2015, signé par les représentants de 168 pays
qui y ont participé. Le cadre d’Action de Hyogo rappelle pertinemment que l’origine des catastrophes tient à la vulnérabilité des individus et des communautés et recommande des mesures de mitigation sensibles au contexte culturel, social, économique et politique dans lequel elles interviennent. Dans cette optique, la participation des citoyens est plus qu’essentielle.
Toutefois, le droit des catastrophes n’a pas l’exclusivité de la participation des citoyens. Elle ne saurait d’ailleurs en être sa singularité, le principe de participation s’inscrivant dans un domaine plus vaste qu’est la démocratie. Seulement, il arrive que la possibilité soit ouverte aux citoyens de participer au processus d’élaboration des normes juridiques. Puisque la sécurité civile est aujourd’hui l’affaire de tous, tout citoyen doit y contribuer par un comportement des plus responsables. Malgré sa complexité, il semble qu’il n’y a pas d’autres solutions que d’intégrer les mécanismes de l’agir humain au cœur des systèmes de sécurité civile. Diverses dispositions législatives et règlementaires tendent de plus en plus à faire du citoyen un acteur majeur de la sécurité civile. Le but recherché est qu’en situation de crise, les administrés sachent quel comportement adopter et se tiennent prêts à suivre les consignes de prévention qui leur seraient données par les pouvoirs publics et à participer activement aux interpellations de sécurité civile.
Il s’agit de créer des synergies nouvelles par une sensibilisation en direction des jeunes (a), voire tous les autres acteurs de terrain, notamment par l’intégration de l’approche genre (b).
a) La sensibilisation des jeunes.
Mettant en relief l’importance de la sensibilisation dans le domaine des risques et des crises, Claude Allegre écrit qu’ « il faut avoir vu le calme des populations
189
engendrée par un petit séisme volcanique en Guadeloupe pour bien comprendre l’importance de l’éducation » 427 des populations aux questions de prévention et de gestion des catastrophes. Poursuivant son propos, il relève que « vivre dans une
région à risque […] demande une préparation continue qui doit : commencée à l’école où une éducation scientifique minimale est relayée par des exercices d’alertes effectués régulièrement ; se poursuivre grâce à des programmes de télévision. […] Un tel programme d’éducation évite la panique et les erreurs graves », et prépare
psychologiquement les populations à affronter la crise.
A quelque niveau où l’on puisse se trouver, dans les sites à haut risque ou dans les zones ou les risques sont moins pressants, les préoccupations sont les mêmes :
Comment éduquer les populations éparses, dans des régions sous-équipées, généralement illettrées ? Ne va-t-on pas les affoler devant des dangers encore problématiques en inscrivant en priorité leur éducation face à de telles situations ?
Pour la majorité d’observateurs, il ne saurait y avoir d’hésitation possible. Dans les régions menacées, il faut éduquer les populations, sans ostentation en adaptant la tonalité au degré de menace. Pour cela, il faut connaitre le danger que