Rentrent dans ce registre la prévention des barrages (a) et celle du transport des matières dangereuses (b).
a) La prévention des barrages
L’on considère généralement comme barrage tout ouvrage artificiel ou naturel établi en travers du lit d’un cours d’eau, retenant ou pouvant retenir de l’eau,
l’évacuation du personnel et à permettre la mise en œuvre des moyens propres à circonscrire le sinistre ».
359
Article 92 de la Loi n° 014/PR/98 définissant les principes généraux de la protection de l’environnement.
360
Au-delà du risque, pour Rainer GROTE, la catastrophe écologique a été définie par la doctrine comme « une atteinte brusque et grave à l’environnement, provoquée directement ou
indirectement par l’activité humaine et entraînant des dommages d’une durée indéterminée dans un territoire assez vaste. » Voir de cet auteur, « les catastrophes écologiques globales », in: Les aspects internationaux des catastrophes naturelles et industrielles, op. cit. , note n° 308, p. 99.
361
L’article 5 de l’Arrêté [ du Congo] n° 1450/MIME/DGE du 18 novembre 1999 relatif à la mise en application de certaines dispositions sur les installations classées de la loi 003/91 sur la protection de l’environnement, dispose que l’autorisation d’une installation de première classe « […]
peut, en outre, prévoir l’obligation d’établir un plan d’opération interne (P.O.I) en cas de sinistre. » La
situation est quasi identique au Tchad : « Tout exploitant des installations classées pour la protection
de l’environnement soumises à l’autorisation est tenu d’établir un plan d’intervention qui lui est propre, destiné à déterminer notamment les mesures à mettre en œuvre par ses soins en cas de sinistre. »
155 obéissant à des buts économiques ou écologiques très divers. Le régime juridique des barrages et des digues362 varie en fonction de leurs usages, leurs impacts ou leurs dimensions.
L’encadrement juridique relatif aux barrages distingue plusieurs types d’ouvrages : le premier fait l’objet d’une concession à finalité hydraulique pour laquelle l’exploitant est tenu d’élaborer un dossier de demande de concession comprenant l’exposition des moyens de surveillance de l’ouvrage, des détections d’anomalies, d’alerte et d’intervention en cas de sinistre. Le second type nécessite tout simplement une procédure de déclaration ou d’autorisation selon les conséquences de l’ouvrage sur l’écoulement du cours d’eau et sur la sécurité. L’élaboration d’un plan particulier d’intervention est requise pour les plus grands barrages.
A l’instar des autres risques technologiques, les mesures prioritaires de toute politique de prévention des ruptures de barrage sont anticipatives avec la maîtrise des risques à la source. En cas de survenue de la crise, « le risque zéro » n’existant pas, des mesures d’organisation de secours, d’alerte et d’information des populations sont mises en œuvre afin de limiter au maximum les conséquences de l’accident.
La prévention des dégradations ou des ruptures éventuelles de barrage passe nécessairement par la surveillance. Dans ce domaine, l’examen préventif des projets de barrages est en premier lieu de la compétence du service en charge de la police de l’eau dans le cadre de l’instruction du dossier d’autorisation. La consultation s’effectue en deux étapes : la première sur le dossier préliminaire, et la seconde sur le dossier définitif qui comprend le descriptif détaillé des études réalisées et la désignation de la personne responsable de l’exécution des travaux363.
362
Une digue est un remblai longitudinal artificiel, généralement formé de terre, qui s’étend le long d’un lac, d’une rivière ou de la mer. Sa fonction est de protéger de l’écoulement les basses terres adjacentes.
363
Le document d’information publié par le Ministère français de l’écologie et du développement durable dans son édition de décembre 2004 concentrée aux ruptures de barrages persiste sur la surveillance constante de tels ouvrages lors de la mise en eau de l’ouvrage, période essentielle de la vie du barrage qui permet de déceler d’éventuelles anomalies. Cette surveillance continue du corps de l’ouvrage est d’ailleurs obligatoire. Pareille surveillance est également recommandée lors de l’exploitation en service normal de l’ouvrage, périodes au cours desquelles des examens visuels réguliers doivent être effectués, afin de permettre une analyse et une synthèse
156 Face au risque de rupture de barrage, les seules mesures efficaces pouvant conduire à la maîtrise de l’urbanisme est d’interdire toute construction au sein des zones les plus menacées. Mais, l’installation des barrages couvre des surfaces tellement importantes qu’une telle mesure serait disproportionnée par rapport à la probabilité d’occurrence du risque. C’est pour cette raison que des périodes de vigilance renforcée sont définies dans le cadre des plans de secours lors de la mise en service de l’ouvrage, en cas de crue dangereuse pour la sécurité de l’ouvrage, en cas de constatation de faits anormaux susceptibles de compromettre sa tenue, et enfin dans des situations d’insécurité. Chaque barrage de plus de 20 mètres de hauteur et de capacité supérieure à 15 hm3 doit faire l’objet d’un plan particulier d’intervention qui précise les mesures destinées à donner l’alerte aux autorités et aux populations, l’organisation de secours et la mise en place des plans d’évacuation.
Un second groupe de risques et de catastrophes auxquels font face les Etats de la C.E.M.A.C concerne le transport des matières dangereuses dues aux activités industrielles.
b) Le transport des matières dangereuses
Fruit du développement scientifique et technique, les déchets constituent une conséquence négative de la civilisation industrielle et de la société de consommation qu’elle a favorisée. La gestion de ces déchets est universelle et fait l’objet de préoccupation au niveau local, national ou international. Ces substances « naturocides et mortifères »364 ont été au cœur d’un trafic international anarchique et incontrôlé. C’est pour y faire face que la communauté internationale d’une part, et l’Afrique, d’autre part, se sont mobilisées pour mettre en place des instruments juridiques réglementant les mouvements transfrontières des déchets dangereux. Cette mobilisation a abouti, non sans heurt, à l’adoption de deux Conventions intéressant l’Afrique. La première a un caractère universel, c’est la Convention de Bâle du 22 mars 1989 sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et leur élimination. La seconde a une portée régionale africaine ; c’est la
rendant compte de l’état du barrage, ainsi que l’établissement, tout au long de son existence, « d’un
diagnostic de santé permanent. »
364
157 Convention de Bamako du 30 janvier 1991 sur l’interdiction d’importer en Afrique des déchets dangereux et sur le contrôle des mouvements transfrontières et la gestion des déchets dangereux produits en Afrique.
De plus, bien que ne figurant pas parmi les instruments spécifiques traitant de la protection de l’environnement, le Traité d’Abuja du 3 juin 1991 instituant la Communauté Economique Africaine (ci-après : « C.E.A. ») rentre au nombre des sources juridiques traitant de cette matière. Ce traité recommande en son article 59 aux Etats membres de prendre toutes les mesures nécessaires pour interdire l’importation et le déversement de déchets dangereux sur leurs territoires respectifs et de coopérer en matière de mouvements transfrontaliers, de gestion et de traitement de déchets provenant d’un Etat membre.
Le cadre juridique du transport des matières dangereuses a donné lieu à deux principales séquences :
La première est consécutive à la découverte dans les années 1987 d’un trafic illicite des déchets dangereux entre l’Europe et les pays en voie de développement et dont la destination de prédilection était ceux d’Afrique. Ce scandale a ébranlé les consciences africaines et alerté en même temps l’opinion internationale sur l’ampleur et la gravité de la menace qui pesait désormais sur ce continent. La situation était d’autant plus préoccupante qu’à en croire Maurice Kamto, « [c]e vaste commerce
international des déchets conduit à transformer les Etats récepteurs ou importateurs en ‘’pays poubelles,’’ sorte de décharges publiques internationales pour pays industrialisés »365. Dès lors, la Conférence de Bâle apparait comme la réaction logique de la communauté internationale face à ce trafic illicite des déchets dangereux en direction des pays en développement.
Au-delà des cinq points fondamentaux appelés à régir cette matière, énoncés au préambule de cette convention366, celle-ci édicte quelques principes
365
Maurice KAMTO, idem, p. 305.
366
Les cinq points consacrés par le préambule de cette convention sont les suivants : 1- la reconnaissance du droit souverain de tout Etat d’interdire l’entrée ou l’élimination de déchets dangereux et d’autres déchets d’origine étrangère sur son territoire ; 2- la reconnaissance de l’émergence d’un sentiment croissant favorable à l’interdiction des mouvements transfrontières des déchets dangereux et de leur élimination dans d’autres Etats, en particulier dans les pays en développement ; 3- l’affirmation de l’idée selon laquelle doit prévaloir en cette matière un principe
158 fondamentaux devant régir les mouvements transfrontières des déchets dangereux accompagnés des normes complémentaires.
S’agissant tout d’abord des principes fondamentaux régissant les mouvements transfrontières des déchets dangereux, le principe général de l’interdiction est précisé dans l’article 4 al. 2-e de la Convention de Bâle.
« Chaque partie prend les dispositions voulues pour […] interdire les exportations de déchets dangereux ou d’autres déchets à destination des Etats ou des groupes d’Etats appartenant à des organisations d’intégration politique ou économique qui sont Parties, particulièrement les pays en développement, qui ont interdit par leur législation toute importation, ou si elle a des raisons de croire que les déchets en question n’y seront pas gérés selon les méthodes écologiquement rationnelles […] ».
Cette disposition est celle qui a le plus comblé les attentes des pays africains qui ont cru a priori y percevoir une interdiction générale du transfert des matières dangereuses vers ce continent. A l’analyse, force est de constater que les dispositions de l’article 4 al. 2-e ci - dessus n’envisagent l’interdiction que pour les pays en développement « qui ont interdit par leur législation toute importation » ou si l’Etat importateur « a des raisons de croire que les déchets en question n’y seront
pas gérés selon les modalités écologiquement rationnelles ». A ces deux exigences
non cumulatives, il faudrait tenir compte que les mesures nationales d’interdiction aient été portées à la connaissance des autres Parties par l’intermédiaire du Secrétariat de la Convention367.
En réalité, les Etats restent au centre du processus de l’interdiction et ils en sont d’ailleurs la pièce maîtresse dans la mesure où ils disposent non seulement
qu’on qualifierait de « producteur-éliminateur », applicable dans toute la mesure où cela est
compatible avec une gestion écologiquement rationnelle et efficace ; 4 - l’exigence que les mouvements transfrontières des déchets dangereux de l’Etat de production vers un autre Etat ne soient autorisés que lorsqu’ils sont réalisés dans des conditions ne présentant aucun danger pour la santé humaine et l’environnement ; 5 - l’expression de l’idée selon laquelle un contrôle accru des déchets dangereux encouragera une gestion écologiquement rationnelle desdits déchets et une réduction du volume des mouvements transfrontières correspondants.
367
Conformément aux dispositions de l’article 13 al. 2 selon lesquelles « les Parties [à la Convention] s’informent mutuellement par l’intermédiaire du Secrétariat […] »
159
« du droit d’interdire l’importation des déchets »368, mais plus encore, l’Etat exportateur ne sera coupable d’une violation de la Convention que s’il autorise l’exportation des déchets dans un Etat dont la loi nationale en interdit l’importation.
La portée de ce principe a toutefois été consolidée par une Résolution de la Conférence des Parties adoptée le 25 mars 1994 à Genève, qui consacre le principe de l’interdiction totale de l’exportation des déchets dangereux dans les pays pauvres. La Convention pose ensuite le principe de la gestion efficace et écologiquement rationnelle des déchets dangereux. Dans son préambule, il y est souligné que « […] les déchets dangereux et d’autres déchets devraient, dans toute
la mesure où cela est compatible avec une gestion écologiquement rationnelle et efficace, être éliminés dans l’Etat où ils ont été produits ».
Les normes d’accompagnement des mouvements transfrontières des déchets dangereux sont également soulignées dans la Convention369.
368
L’article 4. al. 1-a le précise : « Les Parties exerçant leur droit d’interdire l’importation de déchets dangereux ou d’autres déchets en vue de leur élimination en informent les autres Parties […] ».
369
Les dispositions des articles 10 et 13 consacrent respectivement le principe de coopération et d’information en matière de transport des déchets dangereux. Si le premier principe invite les Parties à coopérer entre elles afin d’améliorer et d’assurer la gestion écologiquement rationnelle des déchets dangereux et d’autres déchets, ou en vue de surveiller les effets de la gestion des déchets dangereux sur la santé humaine et l’environnement, ou encore à la mise au point et à l’application de nouvelles techniques existantes en vue d’améliorer dans la mesure du possible la production des déchets dangereux et d’autres déchets et d’élaborer des méthodes plus efficaces pour assurer la gestion d’une manière écologiquement rationnelle, le second impose la communication d’un certain nombre d’information préalablement à tout mouvement transfrontières de déchets dangereux. L’article 6 de la Convention en précise à la fois les principes et les modalités. Cet article 6 est disposé comme suit aux paragraphes 1, 2 et 3 : « L’Etat d’exportation informe par écrit, par l’intermédiaire de l’autorité compétente de l’Etat d’exportation, l’autorité compétente des Etats concernés de tout mouvement transfrontière de déchets dangereux ou d’autres déchets envisagés, ou exige du producteur ou de l’exportateur qu’il le fasse. Ces notifications doivent contenir les déclarations et renseignements spécifiés à l’annexe V-A, rédigés dans une langue acceptable pour l’Etat d’importation. Une seule notification est envoyée à chacun des Etats concernés. L’Etat d’importation accuse par écrit réception de la notification à celui qui l’a donné en consentant au mouvement avec ou sans réserve, ou en refusant l’autorisation de procéder au mouvement, ou en demandant un complément d’information. Une copie de la réponse définitive de l’Etat d’importation est envoyée aux autorités compétentes des Etats concernés qui sont parties. L’Etat d’exportation n’autorise pas le producteur ou l’exportateur à déclencher le mouvement transfrontière avant d’avoir reçu confirmation écrite que : a- l’auteur de la notification a reçu le consentement écrit de l’Etat d’importation et que b- l’auteur de la notification a reçu de l’Etat d’importation confirmation de l’existence d’un contrat entre l’exportateur et l’éliminateur spécifiant une gestion écologiquement rationnelle des déchets considérés ».
160 L’adoption de la Convention de Bâle a donné lieu à l’élaboration d’autres conventions sous régionales dont celle de Bamako sur l’interdiction d’importer des déchets dangereux et le contrôle de leurs mouvements transfrontières en Afrique.
Adoptée 30 janvier 1991 sous l’égide de l’ancienne Organisation de l’Unité Africaine (ci- après : « O.U.A. »), cet Accord, dont le champ d’application est limité aux seuls membres de l’O.U.A, apparait comme une réaction à la Convention de Bâle. Elle reprend certes certains principes de Bâle, mais s’en distingue en essayant de présenter la position spécifique de l’Afrique sur les questions de déchets dangereux en tenant compte des propositions formulées par les Etats africains lors des négociations ayant sanctionnées la Convention de Bâle370.
370
Les principales innovations de la Convention de Bamako portent sur trois points : i -l’énonciation du principe d’interdiction générale et absolue d’introduire en Afrique des déchets de toute nature d’origine étrangère. L’article 2, paragraphe 2 se présente à cet égard comme une réplique à l’article 1er paragraphe 3 de la Convention de Bâle en disposant notamment que « les déchets qui, en
raison de leur radioactivité sont soumis à des systèmes de contrôle international, y compris des instruments internationaux s’appliquant spécifiquement aux matières radioactives sont inclus dans le champ d’application de la présente Convention. ». Les pays africains s’accrochaient d’autant plus à
cette disposition dont ils n’avaient pu arracher l’introduction dans la Convention de Bâle que la réglementation internationale sur le transfert de déchets radioactifs est relativement permissive ; de toute manière, elle n’est pas suffisamment protectrice pour les pays en développement, notamment ceux d’Afrique. Plus encore, lorsqu’on fait référence au Code de bonne pratique de l’Agence Internationale de l’Energie Atomique (ci-après : « A.I.E.A. »), celui - ci évoque tout simplement que dans le cadre de leur responsabilité en matière de protection de l’homme et de l’environnement contre les dangers liés aux rayonnements ionisants, les Etats doivent s’efforcer de réduire le volume de déchets radioactifs. Même le Règlement de transport de cet Agence ne se limite qu’à la codification des aspects de sécurité intrinsèque du transport, ignorant la surveillance des matières transportées. S’il est vrai que le Code de bonne pratique recommande qu’aucun mouvement transfrontalier de déchets radioactifs n’ait lieu sans le consentement préalable de tous les pays concernés, il n’en est pas moins vrai qu’il s’agit là d’un instrument dépourvu de caractère obligatoire qui ne propose par conséquence aucun mécanisme contraignant de suivi et de contrôle desdits déchets. ii- La Convention interdit aussi l’introduction en Afrique de tout déchet d’origine étrangère et n’autorise que les mouvements transfrontières des déchets produits en Afrique, en les soumettant à diverses conditions et à une règlementation stricte. L’article 4 paragraphe 1 dispose que « [t]outes les parties
prennent les mesures juridiques, administratives et autres appropriées sur les territoires relevant de leur juridiction en vue d’interdire l’importation en Afrique de tous les déchets dangereux, pour quelque raison que ce soit, en provenance des Parties non contractantes. » Cette option a tout de même
suscité quelques réflexions doctrinales, notamment en ce qui concerne l’opportunité de telle démarche. Maurice KAMTO par exemple, fait remarquer qu’ « en interdisant de façon absolue le
transfert de tout déchets d’origine étrangère sur le continent, les Etats africains ne s’exposent-ils pas au risque de la réciprocité, c’est-à-dire au refus par les pays industrialisés dotés d’installations techniques et d’équipements adéquats de recevoir pour traitement d’éventuels déchets spéciaux qui proviendraient d’Afrique ? » (Maurice KAMTO, op. cit. , p. 318). Le principe de l’interdiction absolue
pourrait donc dans ce cas se retourner contre ces Etats. iii – Enfin, tout comme la Convention de Bâle, celle de Bamako prévoit en outre la sanction pénale des infractions au principe de l’interdiction de l’introduction des déchets dangereux en Afrique. « Leur importation est déclarée illicite et passible de
161 A la différence de la Convention de Bâle qui renvoie le traitement des sanctions pénales dans le cadre d’un protocole à conclure entre les Parties, la Convention de Bamako introduit un régime de responsabilité relative à la production des déchets dangereux. L’article 4 paragraphe 3 - 6 en disposant à cet égard que chaque Partie « impose une responsabilité objective et illimitée ainsi qu’une
responsabilité conjointe et solidaire au producteurs de déchets dangereux », marque
là un progrès remarquable du droit international positif de l’environnement dont l’une des principales faiblesses est qu’il est un droit non sanctionné, en particulier sur le plan pénal371.
Au plan interne, les Etats de la C.E.M.A.C, au regard de ces instruments internationaux, ont introduit dans leurs corpus législatifs et réglementaires les principes d’une politique globale de gestion des déchets.
Dans cette perspective, les déchets dangereux ont été définis comme étant « toute forme de déchets qui, par [leur] nature dangereuse, toxique, réactive,
explosive, inflammable, biologique ou bactérienne, [sont] susceptible[s] de constituer un danger pour la santé humaine et l’environnement »372.
D’une manière générale, le principe « Pollueur-Payeur » est réaffirmé en même temps que la nécessité de revaloriser les déchets par recyclage ou réemploi telle que le précise l’article 60 du texte Tchadien :
« Toute personne physique ou morale, qui produit ou détient des déchets dans des conditions susceptibles de porter atteinte à la santé et à la sécurité publique ou à l’environnement de façon générale, est tenue d’en assurer elle-même l’élimination ou le recyclage ou les faire éliminer ou recycler auprès des entreprises agréées par le
371
Maurice KAMTO, supra, p. 318. L’on note par ailleurs que de nombreux autres Accords régionaux interdisent l’importation des déchets dangereux dans une région. A titre d’exemple, l’on peut citer l’article 39 de la Quatrième Convention A.C.P.-C.E.E (Selon les termes de l’article 39