On se propose finalement d’appréhender les modalités par lesquelles les groupes d’intérêts d’un territoire régional donné participent à la régulation politique régionale au travers du concept d’intermédiation. L’ensemble des échanges, des interactions, des jeux d’acteurs noués dans les assemblées socioprofessionnelles, dans le cadre de la rédaction collective de leurs avis et de leurs rapports, entre d’une part les différents représentants de groupes d’intérêts, et d’autre part entre ces groupes et le décideur public régional, relèvent en effet de l’articulation entre univers, ou espaces sociaux distincts. Les conseillers désignés par des groupes d’intérêts qui siègent dans les CESER exercent ainsi un mandat représentatif, mais se distinguent de leurs homologues politiques élus au suffrage universel, dans la mesure où leur appartenance première n’est pas celle de l’arène politique partisane. Les organismes patronaux ou syndicaux par exemple, sont issus d’un « ordre institutionnel distinct29 » de celui organisé par la démocratie représentative, à savoir la sphère de la démocratie sociale. Plus largement, les conseillers du CESER sont nommés au sein de groupes appartenant à des « espaces d’activité plus ou moins autonomes »30 entre eux, et partiellement indépendants de la sphère politique. L’imbrication de ces différentes sphères, et des différents univers institutionnels des conseillers est une des caractéristiques les plus distinctives de l’assemblée socioprofessionnelle.
Les mutations affectant depuis une trentaine d’années les formes des échanges entre l’Etat et les groupes d’intérêt invitent à examiner plus précisément l’un de ces espaces d’interaction et d’intermédiation à l’échelle régionale. Le progressif effacement
29 Guy GROUX, Olivier MERIAUX et Laurent DUCLOS, Les nouvelles dimensions du politique : relations professionnelles et régulations sociales, Paris, LGDJ, 2009, 307 p., p8
30 Olivier NAY et Andy SMITH, « Les intermédiaires en politique. Médiation et jeux d’institutions » dans Olivier NAY et Andy SMITH (eds.), Le gouvernement du compromis. Courtiers et généralistes dans l’action publique, Paris,
des frontières que l’on observe entre l’appareil politico-administratif et la société, entre acteurs publics et acteurs privés, entre les différents échelons de gouvernements territoriaux et internationaux, souligne la pertinence d’interroger les arènes où s’imbriquent l’ensemble de ces dimensions. Les conditions générales de l’échange politique entre les différents univers de l’action collective ont étés largement affectés par les réformes de modernisation de l’Etat : les mouvements successifs de privatisation et de délégation de compétences à des autorités mixtes de régulation, ont contribué à assouplir la distinction et les repères traditionnels d’indentification de l’espace politique. Le rôle croissant des organisations privées ou des groupes d’intérêts dans la conduite et la mise en œuvre de politiques publiques sectorielles, mais également la formulation croissante de problèmes publics transversaux impliquant une ou des formes de coordination entre les différents secteurs d’action publics et les acteurs publics spécialisés, ont multiplié ce que l’on qualifiera d’échanges transversaux. Les procédures de négociation des intérêts sont ainsi devenues plus souples et moins codifiées, mais également plus mouvantes : la multiplication des lieux de délibération et de décision, parallèlement à l’affaiblissement des arènes traditionnellement en position de monopole dans le dialogue entre groupes d’intérêts et Etat, ont largement contribué à modifier les circuits classiques d’articulation des espaces institutionnels. Ainsi le relatif effondrement du modèle français de corporatisme sectoriel, et de la gestion technocratique d’un certain nombre de ces secteurs d’action publique, a sensiblement fragilisé les repères qui permettaient aux acteurs respectifs de l’échange transversal d’identifier les espaces de décision et les procédures par lesquelles ils peuvent défendre les intérêts ou peser sur la conduite de l’action publique.
Le CESER apparait ainsi comme un site inter-institutionnel, dans le sens où se matérialisent au sein de l’assemblée les échanges transversaux entre différents acteurs aux appartenances institutionnelles distinctes et hétérogènes. On reprendra à notre compte l’argument développé par Oliver Nay et Andy Smith, selon lequel de tels espaces sont davantage que de simples relais, mais « des lieux de fixation où se consolident des interdépendances entre acteurs publics et acteurs privés, où se négocient des règles ou des instruments de l’action collective où se forment des équilibres
durables entre différents intérêts organisés »31
. Cette perspective conduit à privilégier un double cadre d’analyse, conciliant une analyse des groupes et des individus qui les représentent d’une part, et d’autre part une approche de l’assemblée comme une organisation dont l’inscription dans l’ordre institutionnel régional fait question. En d’autres termes, il s’agit de mener de front une étude de l’échange politique et du contexte dans lequel s’opère cet échange. Par échange politique, on entend « une transaction ou une série de transactions entre plusieurs ressources et acteurs dont l’enjeu majeur est constitué par l’action publique au sein d’un territoire donné et/ou entre territoires. Ces transactions dépendent de règles de jeu politique et influencent leur changement afin de légitimer les protagonistes et rendre efficiente l’action publique »32. Cet échange n’opérant pas dans un vacuum abstrait entre des acteurs départis de leurs multiples appartenances institutionnelles, le contexte défini par le CESER en tant qu’institution, et par les univers institutionnels dont sont issus les représentants, pèse sur les conditions de transaction et in fine, sur les modalités et les produits de l’intermédiation.
Le CESER est donc un lieu privilégié pour mener une réflexion sur les configurations d’acteurs et les dynamiques d’échange qui relient les différents univers institutionnels à l’échelle régionale. L’intérêt à notre sens de cette perspective conceptuelle est qu’elle permet de déplacer la focale du questionnement qui a pu être appliqué aux CESER dans les rares études qui leur sont consacrées. La définition de l’assemblée comme l’un des sites de l’intermédiation insiste non pas sur le simple rapport des groupes d’intérêts à la prise de décision au sein du Conseil région, mais sur l’activité de médiation qu’exercent des individus en position de représentation dans l’assemblée socioprofessionnelle, d’une part entre la multiplicité d’intérêts concurrents au titre desquels ils sont mandatés, et d’autre part avec les acteurs politiques de l’institution Régionale.
31 Ibid. p3
32 Emmanuel NEGRIER, « Échange politique territorialisé et intégration européenne » dans Richard BALME, Albert MABILEAU et Alain FAURE (eds.), Les nouvelles politiques locales : dynamiques de l’action publique, Paris, Presses
Les travaux consacrés aux CESER ont eu tendance à centrer leur questionnement sur les relations de l’assemblée consultative avec les élus de la Région et le Président de son exécutif33, perspective théorique d’autant plus légitime à la date de réalisation de ces enquêtes que les compétences respectives de l’une et de l’autre de ces deux assemblées étaient soumises à des bouleversements substantiels du fait de la réforme de décentralisation régionale. Cependant, il en découle que l’analyse de leur contribution à l’action publique régionale est souvent formulée en termes d’influence que les CESER seraient (ou en l’occurrence, ne seraient pas) en mesure d’exercer sur le moment de la prise de décision politique par l’assemblée délibérante de la Région. C’est d’ailleurs une interrogation que partagent également ses conseillers, et qui inspire défenseurs comme détracteurs de l’institution à se demander « à quoi (ou éventuellement à qui) servent les CESER ». Découlant d’une perspective normative et fonctionnaliste des processus d’institutionnalisation, ce type d’interrogation véhiculé par les acteurs cherche finalement à savoir si le travail politique réalisé dans ces assemblées est en mesure de modifier les préférences ou les stratégies des élus, la réponse apportée étant généralement négative. S’en suit que l’existence des CESER apparaît relativement paradoxale.
Il est cependant discutable que ceci constitue une bonne question de recherche, et que, si on admet sa pertinence, les critères avancés pour « mesurer » le degré « d’influence » des CESER soient pertinents. En effet, cette perspective tend à réduire le rôle des CESER à la négociation conflictuelle de ses compétences avec le Conseil régional, et à la correspondance entre les idées avancées dans ses avis et rapports et l’output de la fabrication des politiques régionales. A cette perspective ascendante, qui postule que les groupes d’intérêts représentés au CESER exercent, par le moyen indirect de la rédaction collective d’avis et de rapports, un poids plus ou moins déterminant sur les décisions des élus, on propose
33 A la notable exception de l’étude menée par Jacques Palard et Patrick Moquay, laquelle a cherché à démontrer à partir des conceptions et représentations des membres du CESER eux-mêmes que la participation des CESR à l’élaboration des politiques publiques régionales relevait de processus essentiellement non prévus par le législateur : ils soulignent ainsi
une alternative qui ne repose pas sur une définition a priori des fonctions, ou de « l’utilité » de l’assemblée. En considérant la question comme relevant de l’articulation et de l’intermédiation entre la sphère politique et les différentes sphères sociales auxquelles appartiennent les conseillers de l’assemblée, on peut alors inclure les effets de son travail politique sur d’autres catégories d’acteurs et d’autres moments de l’élaboration des politiques publiques que la stricte prise de décision par les élus du Conseil régional. La question à laquelle on tentera donc d’apporter des éléments de réponse peut être formulée de la façon suivante :
En quoi le CESER propose-t-il des conditions particulières pour opérer le travail d’intermédiation entre pouvoir politique et groupes d’intérêts ? En d’autres termes, comment les CESER participent-ils à la régulation politique de la Région, et comment la négociation et production collective d’expertise affecte non seulement le décideur public, mais également les membres mêmes de l’assemblée ?
On peut décliner cette interrogation en deux hypothèses, l’une interrogeant les pratiques de représentation, et l’autre davantage axée sur l’expertise particulière proposée par le CESER. Cette articulation reprend le double niveau d’analyse résultant des éléments de cadrage théorique, combinant étude de l’échange politique et des univers institutionnels. En d’autres termes, la première hypothèse est davantage axée sur les conseillers et leurs pratiques et
représentations, tandis que la seconde s’intéresse aux processus
d’institutionnalisation du CESER en tant qu’organisation, et à ses positionnements stratégiques dans la négociation du rapport de pouvoir entre CESER et législature régionale.
Première hypothèse : L’exercice du mandat représentatif dans les CESER est une forme d’intermédiation spécifique
La première hypothèse pose que l’intermédiation assurée par les acteurs opère dans des conditions particulières (liées à la place du CESER dans la dynamique de concertation et à sa pratique de la délibération). Ces spécificités
permettent aux intermédiaires d’endosser des rôles inédits, c’est-à-dire d’exercer la représentation selon des modalités sensiblement différentes de ce qu’ils pratiquent dans d’autres arènes d’intermédiation. Ceci repose sur l’idée que le CESER est une arène d’intermédiation entre pouvoirs publics et groupes d’intérêts qui est à la fois secondaire aux yeux des acteurs, et dépendante d’autres interactions considérées comme revêtant des enjeux plus forts.
Il existe en effet d’autres lieux de passage, d’autres points d’intersection entre les univers institutionnels des conseillers et la Région, sous des formes diverses. Ces espaces sont plus ou moins formels et plus ou moins institutionnalisés, leur composition relève ou non de relations bipartites entre partenaires sociaux. Ils sont parfois spécialisés sur un secteur d’activité ou de politique publique. Finalement il existe un grand continuum sur lequel se répartissent ces différentes arènes d’intermédiation, qui va de l’activité de lobbysme pur à la multitude d’instances de concertation ad hoc ou issues du dialogue social. On peut citer à titre d’exemple les différentes consultations organisées au niveau régional, tels que les expériences citées par Guillaume Gourgues dans sa thèse qui instaurent des dispositifs de démocratie participative en Poitou Charente ou Rhône Alpes34. Mais il existe également de nombreuses instances de dialogue social faisant intervenir les services de l’Etat ou la Région, notamment autour des questions de formation professionnelle gérée par les organismes paritaires. Regardant des phénomènes d’intermédiation moins formalisés, on dispose d’analyses détaillées en Aquitaine de l’investissement du pouvoir régional par les organismes de représentation agricoles35. Ces instances ou ces espaces ont tendance à faire intervenir les mêmes organisations, mais également au sein de ces organisations les mêmes individus qui cumulent des mandats de représentation. Cet état de fait n’est pas applicable à tous les conseillers du CESER, puisque certains représentants, particulièrement dans le secteur associatif, disposent uniquement de leur siège au CESER comme accès au pouvoir régional. C’est néanmoins le cas de la majorité des conseillers, mandatés
par les organismes qui concentrent le plus grand nombre de sièges et qui peuvent se prévaloir d’un fonctionnement de groupe au sein de l’assemblée.
Deux sous-hypothèses interviennent dans notre raisonnement. On pose en premier lieu que pour ces acteurs qui cumulent les mandats représentatifs, les enjeux de la concertation au CESER sont moins forts que ceux de la négociation dans d’autres arènes qui ont un lien plus direct avec la décision. Un certain nombre d’éléments vont dans ce sens : au sein des grandes centrales syndicales ou patronales, on perçoit bien que l’enjeu autour du CESER est essentiellement d’obtenir un maximum de sièges, qui signalent une forme de reconnaissance par la puissance publique. Néanmoins les mandatés rendent relativement peu de comptes sur leur activité concrète au sein de l’assemblée, et leur travail de conseiller est assez méconnu dans le reste de leur structure d’origine. Par ailleurs beaucoup de petites structures qui siègent au CESER formulent aussi assez clairement que, pour elles, l’enjeu réside dans l’accès aux responsables politiques à travers le CESER pour des activités de lobbysme extérieures à leur activité de conseiller.
On pose parallèlement dans une deuxième sous-hypothèse, que les interactions entre conseillers et la façon dont ils exercent leur mandat représentatif se comprennent en relation avec les interactions qu’ils nouent en dehors du CESER dans d’autres arènes de médiation. Ainsi le CESER est une arène partiellement dépendante des jeux d’acteurs noués sur d’autres scènes. Les conseillers du CESER ont à leur disposition des registres multiples pour exercer le mandat représentatif, tenant plus ou moins du courtier et du généraliste, et peuvent y avoir recours d’une façon différenciée selon les arènes. Il ne s’agit pas ici de minimiser le degré de conflictualité existant dans l’assemblée. En effet il ne faut pas sous-estimer les conflits entre intérêts qui s’expriment en amont des débats en séance plénière, pendant les travaux en commissions. Le degré de conflictualité est également minoré aux yeux de l’observateur extérieur en raison des fortes contraintes procédurales qui organisent la délibération en assemblée, et d’une culture d’institution qui sanctionne fortement les discours ou les comportements de votes considérés comme déviants. Mais il n’en demeure pas moins vrai que le
travail de conseiller est marqué par un fort attachement à la recherche du consensus, et que dans certains cas ce consensus n’est possible que parce que les groupes ont à leur disposition des espaces de revendication alternatifs pour porter un discours plus conflictuel.
Ces deux sous-hypothèses impliquent, si elles s’avèrent vérifiables, que l’activité d’intermédiation telle que les conseillers du CESER peuvent l’exercer opère dans des conditions particulières. En effet cela signifie qu’ils exercent leur activité de représentation dans un contexte peu contrôlé, qui leur laisse une grande marge de manœuvre dans leur activité de traduction d’un univers institutionnel à l’autre. Ainsi, les conseillers sont des individus dont l’activité professionnelle ou militante les conduit à jouer un rôle dans les relations entre l’univers politique régional et les univers institutionnels de leurs organisations. Ils se distinguent par leur aptitude à intervenir dans différentes arènes où les règles, les procédures, les savoirs et les croyances sont significativement distinctes36 . Cette aptitude à intervenir dans des milieux dont les intérêts et représentations divergent constitue un axe de réflexion important dans la compréhension de la représentation exercée par les conseillers du CESER.
Deuxième hypothèse : la production d’expertise comme source de légitimité et moyen de négocier sa place auprès du Conseil régional
La deuxième hypothèse que nous avons développée implique un changement d’échelle, puisqu’elle porte davantage sur une analyse du CESER en tant qu’institution. On postule que dans le cadre de la négociation des relations bicamérales entre CESER et Conseil Régional, les stratégies de légitimation et le positionnement des CESER ont été soumises à des changements forts. Ces évolutions ont à leur tour impacté la pratique de la représentation mais surtout la situation d’expertise qui préside à la production des rapports d’auto-saisine de l’assemblée. Ainsi cherchera-t-on à vérifier que l’expertise a pris une importance
plus significative dans les activités du CESER et qu’elle joue un rôle déterminant dans la négociation du rôle de l’assemblée consultative auprès du Conseil régional.
La première sous-hypothèse postule que le positionnement de l’assemblée comme organe expert résulte du rôle juridiquement limité sur la prise de décision qui lui est conféré. La naissance de cette institution de représentation des intérêts organisés en région a en effet été marquée par une série d’épisodes assez heurtés, et résulte d’une définition juridique de ses compétences et de ses pouvoirs peu explicite dans les textes. Mais l’institutionnalisation ne résulte pas seulement d’entreprises visant à consolider un héritage historique ou un appareillage juridique. Elle est également le produit de luttes et de redéfinitions conflictuelles entre les acteurs, à la fois dans et à l’extérieur de l’institution37. Dans les faits, les fonctions et compétences des CESER reposent beaucoup sur des pratiques négociées entre Conseil Régional et assemblées socioprofessionnelles, et sont le fruit de représentations et de croyances parfois conflictuelles, et évolutives dans le temps. Les réformes successives et les appellations multiples de cette assemblée indiquent que l’objectivation de l’existence institutionnelle des CESER est régulièrement remise en chantier. Ce défaut de légitimité s’inscrit plus largement dans le débat souvent renégocié et reformulé autour de la place de la « société civile » dans le processus politique (ou dans les termes d’Alain Chatriot, les « apories de la représentation de la société civile »38). La faiblesse du rôle juridique des CESER et de leur légitimité à intervenir dans la prise de décision permettrait alors d’expliquer le positionnement expert d’une assemblée destinée à représenter des groupes d’intérêts.
Notre seconde sous-hypothèse cherchera à vérifier que cette activité de production d’expertise à évolué dans son importance relative par rapport à la fonction de représentation, et a affecté les modalités de participation du CESER à la régulation politique de la Région. En d’autres termes, la part respective de l’une ou l’autre de ces activités constitue une variable d’ajustement dans la négociation
37 Julien MEIMON, « Sur le fil. La naissance d’une institution » dans Jacques LAGROYE et Michel OFFERLE (eds.), Sociologie de l’institution, Paris, Belin, 2011.
du rôle des CESER sur la fabrique des politiques. Rappelons brièvement en quoi les CESER exercent une activité d’expertise : les avis et rapports rédigés par les commissions de l’assemblée et votées en séance fournissent des savoirs (données ou éléments théoriques, préconisations…) pour éclairer la décision politique. Ces avis et rapports contribuent à l’exercice du mandat représentatif, puisque les conseillers peuvent négocier en commission pour y porter les intérêts de leur groupe, mais ils sont également des documents synthétisant des données et des connaissances, proposant des savoirs spécialisés. Les rapports en particulier sont le fruit de travaux en commission sur plus d’une année, après auditions multiples des