L'équilibre instauré

A la suite du bouleversement législatif de 1982, une série de textes s’attache à préciser les modalités pratiques des grands principes établis par les lois Deferre, essentiellement par la voie règlementaire. Dans ses lois d’orientation, décrets, circulaires d’applications, ou même révisions constitutionnelles, le législateur se

préoccupe essentiellement d’aménager l’équilibre instauré par le premier acte de la décentralisation, apportant des modifications somme toute marginales qui confortent la place de la représentation professionnelle dans sa position consultative au sein de l’institution régionale. S’ils ne remettent pas en cause le bicaméralisme asymétrique entre CES et Conseil Régional, les textes confirment le mouvement d’institutionnalisation des assemblées socioprofessionnelles comme partie intégrante des instances décentralisées. Les différents décrets de composition aménagent quant à eux les procédures de désignation des membres, l’usage de textes règlementaires offrant par leur souplesse et leur relative confidentialité des possibilités d’arbitrage et de négociation dans la mise en œuvre des principes de composition prévus par la loi¹²³.

Les années suivant immédiatement la réforme de décentralisation voient les CES se mobiliser pour dénoncer ce qu’ils perçoivent comme des insuffisances dans le corpus législatif organisant leurs rapports avec le Conseil Régional. Si ces critiques peuvent être interprétées comme un signe de la difficile adaptation à une position de dépendance financière et à une perte d’autonomie dans le cadre de rapports tendus avec les Conseils régionaux et leur Présidents¹²⁴, elles attirent

122 Ibid.

123 C’est ce que soulignent J.PALARD et P.MOQUAY (J. Palard et P. Moquay, La société régionale en dialogue : le Conseil économique et social d’Aquitaine. 1974-1989 : l’innovation apprivoisée, op. cit.) lorsqu’ils retracent les différentes rénovations de composition qui sont intervenues depuis 1982 : avant la décentralisation de la procédure de nomination qui passe en 2002 sous la responsabilité du préfet de Région, les compositions des CESER à chaque renouvellement d’assemblées étaient fixées par décret national. Les retards systématiques dans la publication de ces décrets jusqu’aux années 90 montrent bien à quel point ces textes ont pu faire l’objet de négociations et de tractations délicates, tant au niveau de la procédure de nomination que dans l’attribution des sièges à chaque organisation.

124 Cette opinion domine l’analyse des conséquences de la réforme de 1982 de Raphaël Brun. (R. BRUN, « Les comités économiques et sociaux régionaux face à la décentralisation », art cit).Son article, publié en 1987, reste marqué par les inquiétudes qu’avait suscité chez les acteurs socioprofessionnels la mise sous tutelle des assemblées socioprofessionnelles, et les difficultés d’adaptation à la nouvelle configuration du pouvoir régional décentralisé (dont l’auteur reconnaît lui-même qu’elle n’a « [pas] été encore parfaitement assimilée ni même toujours comprise », p13). Aussi porte-t-il un jugement relativement sévère sur les premières années des CESR dans l’institution régionale décentralisée, reprenant à son compte les critiques issues des rangs des CES, irrités par une perte d’influence comprise comme une brimade liée au caractère conservateur des assemblées par le pouvoir socialiste. A son sens, la réforme de 1982 n’a pas organisé de façon satisfaisante les relations entre les deux assemblées : « Incontestablement, tout porte à croire que l'institution, telle qu'elle existe aujourd'hui, n'est pas adaptée au cadre qui a été tracé par la loi de décentralisation du 2 mars 1982. En limitant les pouvoirs des C.E.S.R. antérieurs, on a condamné leurs successeurs, pourtant lavés du péché originel de sectarisme « anti-gauche », sans prendre en compte la véritable révolution que constituait la transformation de l'établissement public régional en collectivité territoriale, puis l'élection des conseils régionaux au suffrage universel », p 28. Dans un rapport adressé en 1985 au Conseil Economique et Social national, J. PALARD et P. MOQUAY, La société régionale en dialogue : le Conseil économique et social d’Aquitaine. 1974-1989 : l’innovation apprivoisée, op. cit. Pierre GAUZELIN (Pierre GAUZELIN, Le Fonctionnement des comités économiques et sociaux régionaux, Paris, Direction des Journaux officiels, 1985.) détaille la liste des difficultés pratiques qui empêchent à ses yeux le bon fonctionnement de l’assemblée : les délais de saisine et de transmission des documents relatifs au plan et aux orientations budgétaires prévus par le décret d’application de 1982 (articles 9 et 10) sont de 8 jours, un laps de temps insuffisant à l’élaboration d’un avis pertinent pour une assemblée où les conseillers exercent une activité

cependant l’attention du législateur sur le caractère relativement vague des procédures encadrant les relations entre les deux assemblées régionales¹²⁵. La loi du 6 janvier 1986 relative à l’organisation des Régions se présente, en ce qui concerne les CES, comme une opportunité d'améliorer les conditions de fonctionnement des Comités après un bouleversement institutionnel aussi profond. Les compétences d'exercice systémiques (c’est-à-dire, essentiellement, la procédure dite de saisine obligatoire) sont précisées et élargies à l'examen des grandes orientations politiques dans les principaux domaines d'intervention du Conseil Régional, et cette clarification permet d’amorcer un apaisement entre Conseils régionaux et CES, dans l’élaboration des avis budgétaires notamment. La forte limitation du champ de la saisine obligatoire introduite par le texte de 1982 permettait dans les faits à tout président du Conseil régional « d’ignorer le Comité économique et social, ou du moins de le tenir à l’écart de l’essentiel de l’administration de la Région »¹²⁶. Dans ses grandes lignes, la loi du 6 janvier 1986 n’affecte pas les grands arbitrages de 1982 mais clarifie les modalités pratiques permettant aux CES de fonctionner : l’article 7 de la loi et sa circulaire d’application définissent précisément le type de documents budgétaires sur lesquels le CES est appelé à se prononcer systématiquement, et étend la saisine obligatoire aux orientations générales dans les domaines sur lesquels le conseil régional doit délibérer (soit les schémas et programmes). L’article 8 précise quand à lui les conditions et obligations de financement des CES par les Conseils régionaux et prévoit un allongement du délai de transmission des documents de saisine obligatoire. Il organise également les modalités internes de travail des assemblées : le statut des membres des CES est aligné sur le régime des conseillers régionaux de chaque région, et les CES sont tenus de se pourvoir chacun d’un règlement intérieur¹²⁷. Plus largement, la loi de 1986 implique un renforcement du rôle des Régions consacrées en tant que collectivités territoriales à part entière : disposition de moyens humains des Conseils régionaux auprès de certains CESER, et note que la majorité des Présidents pratique une interprétation très restrictive des provisions délimitant le champ de la saisine obligatoire. Au vu du développement à la fin des années 1980 de la contractualisation Etat-Région, l’élaboration du plan a en effet été sensiblement modifiée, et les dispositions de participation des CES au plan telles que prévues par les textes de 1982 se révèlent caduques.

les Conseils Régionaux sont désormais élus au suffrage universel. Et cette consécration crée de fait les conditions d’une coopération stabilisée entre les assemblées¹²⁸.

Les CES trouvent progressivement leur place dans la collectivité territoriale régionale pendant les décennies suivantes, et attirent relativement peu l’attention du législateur dans les grands textes qui prolongeront le processus de décentralisation. Les décrets fixant les compositions successives des Comités économiques et sociaux régionaux, à chaque renouvellement entre 1989 et 2001 (date à laquelle la procédure de nomination est transférée au Préfet de région), apportent des modifications à la marge ; ils augmentent progressivement le nombre de sièges des assemblées¹²⁹ sans affecter les équilibres généraux de composition. Les conditions d'octroi du budget des CES sont également légèrement réaménagées : le décret du 12 mai 1989 permet ainsi au président du CESR d’élaborer, dans le cadre de la préparation du budget annuel de la région, un projet portant sur les crédits nécessaires à son fonctionnement et à la réalisation de ses études, et de le soumettre au président du Conseil régional. On assiste aussi à un mouvement constant, quoique limité, d’extension du champ de la saisine obligatoire. La loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République ne se contente pas d’une reconnaissance symbolique des comités, qui deviennent, comme leurs homologues politiques, des Conseils économiques et sociaux régionaux : elle étend la saisine obligatoire à l’ensemble des documents budgétaires de la région (et non plus aux seules orientations budgétaires) et à tous les schémas directeurs en dehors de la référence à la planification. Elle ouvre également aux CESR la possibilité de créer des sections thématiques de leur choix, composées aux deux tiers de membres de l’assemblée et pour un tiers de

128 En Aquitaine, on constate déjà les premiers signes d’une relation apaisée entre les deux assemblées, et d’un ralliement de l’assemblée socioprofessionnelle à la régionalisation avec le Conseil régional comme chef de file : dans les publications du CESR à l’occasion de leurs 25 ans d’existence (Lettre Hors Série n°1 du Conseil Economique et Social Régional, décembre 1999), sont rappelées les déclarations du Président du CES de l’époque. Le président Jacques Castaing déclare au journal Sud Ouest : « Je crois à la Région, et je considère qu’il était temps d’en venir là ». Les conseillers du CESR y sont décrits comme accueillant cette réforme avec sérénité, y voyant un renforcement de l’institution régionale à laquelle ils considèrent déjà appartenir pleinement.

personnalités extérieures¹³⁰.

La loi « Démocratie de proximité et institutions locales » du 27 février 2002 et la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 n’affectent les assemblées socioprofessionnelles que par incidence, se contentant de mesures mineures qui confortent le mouvement d’institutionnalisation des CESR à l’intérieur de l’institution régionale. Ainsi le texte de 2002, complété par un décret du 13 septembre 2004, accorde un statut juridique aux conseillers des CESR et précise leur régime de garanties et d’indemnités. A cette reconnaissance croissante du statut du conseiller, sur le modèle de celui de l’élu régional, s’ajoute une décentralisation de la procédure de leur nomination. Alors qu’auparavant les conseillers étaient listés par décret à l’occasion de chaque nouveau mandat, la loi prévoit désormais que le préfet de région détermine par arrêté les organismes appelés à siéger au sein des Conseils. Le second arrêté préfectoral de nomination confirme la liste nominative des membres proposés par les groupes d’intérêt organisés, et désigne directement les personnalités qualifiées choisies par le préfet (et non plus par le Premier ministre). L’acte II de la décentralisation est quant à lui singulièrement muet en ce qui concerne les CESR : portant inscription de la Région dans la constitution aux côtés des autres collectivités territoriales, il n’a d’autre incidence sur le fonctionnement du CESR que de l’inscrire dans une institution renforcée.

Il faudra attendre la loi Grenelle 2 du 12 juillet 2010 pour que le législateur témoigne un intérêt renouvelé aux CESR, et modifie leur intitulé et les équilibres internes de leur composition. La représentation des intérêts organisées passe de l’appellation de CESR à CESER (Conseils Economiques, Sociaux et

Environnementaux Régionaux) dans une transposition plus ou moins heureuse de

la réforme du CES national (devenu CESE). Sans entrer dans une discussion

130 Dans une certaine mesure, on peut considérer que la réforme de composition de 2010, qui change également le nom des assemblées qui deviennent des Conseils Economiques, Sociaux et Environnementaux régionaux, participe de la même logique de reconnaissance étendue du champ de compétence des CESER : on rejoindra ainsi l’analyse mise en avant à l’occasion du quarantenaire des assemblées, qui voit « dans la loi Grenelle 2 « [une confirmation de] la compétence

détaillée des conséquences de cette réforme sur le fonctionnement des assemblées, sur laquelle nous reviendrons plus avant à propos du CESER Aquitaine, on prendra néanmoins le temps ici de préciser les grandes lignes du texte, ses modalités de mise en œuvre et ses effets les plus immédiats. La loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, produit de la consultation nationale dite du « Grenelle de l’Environnement », prévoit d'accorder un nombre de sièges modeste mais spécifique aux « représentants d’associations et fondations agissant dans le domaine de la protection de l’environnement et [à] des personnalités qualifiées, choisies en raison de leur compétence en matière d’environnement et de développement durable », au sein du troisième collège. Ce texte, et le décret d’application du 27 janvier 2011 relatif à la composition et au renouvellement des CESER, lequel précise les modalités exactes de cet élargissement, ont eu deux conséquences principales. La première, comme le relève Marie de Cazals, consiste dans l’établissement d’un parallèle entre le CES et les CESR, ces derniers apparaissant comme une déclinaison régionale de l’instance nationale. L’application aux CESR d’une réforme pensée pour le CES témoigne au mieux d’une sous-estimation de l’autonomie des CESER vis-à-vis de leur homologue national et des particularités de leur composition¹³¹, au pire d’une « volonté molle de reproduire le schéma national […] qui a en définitive peu de sens, sinon à justifier des arrière-pensées politiques »¹³². Les réactions plus que mitigées des différents CESR à cette réforme, par la voix de leur association nationale, étaient d’ailleurs davantage une opposition à ce mimétisme inadapté qu’un refus de la problématique environnementale dans la menée de leurs travaux. Le second effet significatif de la réforme de 2010 a probablement échappé aux auteurs de la réforme, mais a introduit une modification d’importance dans la composition des

131 Ainsi la disposition prévoyant d’adjoindre des personnalités qualifiées environnementales (« choisies en raison de leur compétence en matière d’environnement et de développement durable ») aux conseillers mandatés par groupes de protection de l’environnement dans un même collège est-elle apparue comme incohérente pour les CESR. Si cette disposition fait sens au sein du CES national où chaque collège comporte une composante de personnalités qualifiées, elle n’a pas de sens dans les CESR qui regroupent leurs personnalités qualifiées dans un unique quatrième collège. Ce dernier est d’ailleurs numériquement bien inférieur aux collèges de personnalités qualifiées syndicales, patronales ou associatives du CES. On remarque un attachement très fort des CESR à cette différence avec le CES : les nominations politiques ou de complaisance inhérente à la désignation de nombreuses personnalités qualifiées motivent la majorité des critiques à l’égard de l’instance nationale, et les assemblées régionales estiment ne pas mériter d’y être associées. La création d’une sous-catégorie à l’intérieur du troisième collège de personnalités qualifiées n’étant pas investies d’un mandat par une organisation, est apparue comme une incohérence profonde de cette réforme, et le signe d’une ignorance

collèges : elle a porté les effectifs du troisième collège associatif à égalité de ceux des collèges patronaux et syndicaux. En effet, afin d’éviter de procéder à une réforme de composition à effectifs constants, ce qui aurait impliqué d’attribuer certains sièges déjà pourvus aux nouveaux arrivants environnementaux et donc d’éliminer un certain nombre d’organismes représentés, le décret d’application de 2011 a augmenté le nombre de sièges dans le troisième collège¹³³. Depuis 2011, ce dernier représente donc 35% des membres de l’assemblée à égalité avec les deux collèges des partenaires sociaux, affectant symboliquement la place de la composante associative. L’analyse du cas aquitain montrera que ce changement n’a pas pour l’instant bouleversé en essence l’équilibre entre les collèges et le caractère dominant de la dualité patronat-syndicat au sein de l’assemblée, mais il n’est pas encore possible de préjuger des conséquences à moyen terme de ce rééquilibrage numérique.

Encadré 1 : Les cas particuliers : Corse, Outre-mer et Ile-de-France

Les cas particuliers : Corse, Outre-mer et Ile-de-France

Sur certains territoires, les assemblées consultatives de représentation des intérêts organisés ont connu une évolution institutionnelle légèrement différente, soit en raison du statut particulier de la collectivité territoriale à laquelle elles appartiennent (dans les régions d’outre-mer notamment), soit en raison des spécificités historiques et géographiques du territoire de la consultation (c’est par exemple le cas de la région Ile de France et de la Corse). C’est pourquoi nous avons fait le choix de les exclure de l’échantillon enquêté dans le questionnaire et les entretiens menés en France métropolitaine. Plus largement, le cadre d’analyse et les conclusions établies dans le présent travail ne s’appliquent pas à ces cas particuliers, dans la mesure où les spécificités de la collectivité régionale, le périmètre de la saisine, ou encore les dates de renouvellement de ces assemblées ainsi que le nombre de leurs conseillers diffèrent très sensiblement du cas aquitain de référence.

132 Marie de CAZALS, « Les conseils économiques sociaux et environnementaux régionaux (CESER) et l’enjeu de la coopération décentralisée », Revue générale des collectivités territoriales, septembre 2013, no 53, p66-74. p 65

133 Entre 4 à 6 sièges supplémentaires ont étés créés selon les régions. En Aquitaine, six nouveaux sièges ont étés ajoutés dans le troisième collège. Dans la mandature prenant fin en novembre 2013, pour le choix de la part respective des conseillers mandatés et des personnalités qualifiées sur ces six sièges, du ressort du préfet de Région, ce dernier a tranché pour quatre conseillers issus des organismes tels que définis par la loi du 12 juillet 2012, et deux personnalités qualifiées. Il est néanmoins relativement transparent que ces nominations ont eu, au niveau des personnalités qualifiées,

L’expérience du CCES de la région parisienne

L’institutionnalisation de la représentation des intérêts organisés dans ce qui deviendra la Région Ile-de-France a emprunté un chemin légèrement différent du reste des régions françaises. La création du Comité consultatif économique et

social de la région (ou CCES) en 1963 est souvent mise en avant par ses membres

comme la toute première expérience d’assemblée consultative représentant la société civile organisée. Cette expérience institutionnelle est liée aux spécificités de la construction de l’échelon régional de gouvernement sur un territoire dominé par la métropole parisienne : le décret du 2 Août 1961 avait créé le district de la région parisienne, sous la direction du délégué général Paul Delouvier, dont les compétences s’exerçaient sur les questions d’aménagement et d’équipement de la région. Le CCES, ajouté au dispositif en 1963, matérialisa la participation des forces vives aux décisions régionales dans une assemblée consultative autonome, à l’époque où représentation politique et professionnelle étaient associées dans le reste des régions françaises. En l’absence de CoDER, l’assemblée, composée de soixante représentants des organismes consulaires et patronaux, des syndicats, des professions libérales et entreprises nationales auxquels s’ajoutaient les personnalités qualifiées (décret du 25 novembre 1967), émettait des avis sur les compétences du district à l’initiative de son président. Pierre Bodineau considère que cette expérience institutionnelle a « légitimé l’idée régionale » sur le territoire et « prépar[é] le terrain pour la « normalisation » de 1976 » qui alignera la Région Ile-de-France sur le droit commun¹³⁴.

Le Conseil économique, social et culturel de la Corse

Première région à avoir été érigée en collectivité territoriale, la Corse a dès 1982 été caractérisée par des dispositifs spécifiques regardant la consultation des intérêts régionaux. Initialement divisé en deux assemblées consultatives distinctes (respectivement le Conseil de la culture, de l’éducation et du cadre de vie et le Conseil économique et social), l’actuel Conseil économique, social et culturel –et non environnemental- a été instauré par la loi du 13 mai 1991. Mis en place au début de l’année 1993, le CESC de Corse comprend deux sections, composées respectivement de 29 représentants des organisations patronales et syndicales pour la section économique et sociale, et de 22 membres issus de la vie associative pour la section de la culture, de l’éducation et du cadre de vie. Parmi d’autres particularités de fonctionnement, notons que le CESC peut former des groupes de travail communs avec l’Assemblée de Corse et que le président du Conseil exécutif et le président de l’Assemblée de Corse sont dans l’obligation de

l’informer des suites réservées à ses avis. Son renouvellement intervient sur un calendrier différent des autres CESER (le prochain devant intervenir en 2017).

Les CES des régions et territoires d’outre-mer

Dans les régions d’outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique et Réunion), les conseils régionaux sont assistés d’un conseil économique et social régional –et non environnemental, sauf à la Réunion- d’une part, et d’un conseil