L ’ INCOMPATIBILITE DE LA LEGISLATION D ’ URBANISME
L ’ INEFFICIENCE DES DISPOSITIONS DE PLANIFICATION URBANISTIQUE
162. Le concept d’inefficience en droit peut prendre plusieurs sens. Sur le plan étymologique, le mot « efficience » est défini comme la « capacité de produire un effet ou une vertu », un rendement ou un effet utile 437, ce qui renvoie dans un premier temps aux théories utilitariste et téléologique
du droit. ′n ce sens, l’efficience urbanistique s’expliquerait par l’utilité des effets et des fins des dispositions juridiques d’urbanisme. Dans un second temps, l’efficience amène à des réflexions sur le caractère conditionnel des effets du droit et à la doctrine relative à l’applicabilité des textes de droit 438. Quelles sont les conditions nécessaires à une disposition juridique d’urbanisme pour
produire des effets utiles ou vertueux, ou pour être considérée comme efficiente ? À l’opposé, quand est-ce qu’une disposition d’urbanisme peut-elle être jugée inefficiente ?
163. En empruntant certains termes au professeur Christian Debouy 439, nous voulons envisager
plusieurs situations où des dispositions de planification urbanistique peuvent se révéler inefficientes, notamment : 1. Celle où une disposition est entachée « d’inapplicabilité (absolue ou relative) » ; 2. Celle où l’applicabilité ou l’application d’une disposition sont sans incidence positive sur l’urbanisme ; 3. Celle où la conception d’un texte se fait en dehors des effets logiquement souhaitables, expérimentalement déductibles ou perceptibles, ou en dehors des besoins constatables sous l’angle de l’intérêt général ; 4. Celle où les mécanismes d’application d’un texte restent à la discrétion des autorités publiques (applicabilité implicite), exposant ainsi les justiciables à l’insécurité juridique ; 5. Celle où l’efficience d’une disposition d’urbanisme est compromise par la déchéance ou par le discrédit moral de l’autorité en charge de son application ; et 6. Celle de l’illégitimité profonde ou « initiale » « de la base juridique » 440.
L’inefficience d’une disposition d’urbanisme va ainsi au-delà de l’applicabilité ou de l’inapplicabilité de celle-ci. L’applicabilité ou l’effectivité d’un texte d’urbanisme ne traduisent pas forcément l’efficience de celui-ci sur le plan de la logique de la performance urbanistique ou de l’urbanisme optimal. Il convient donc de considérer l’expression d’inefficience des dispositions de planification urbanistique dans le sens des effets nécessaires, utiles et vertueux
437 Voir « Efficience ». In : CENTRE NATIONAL DE RESSOURCES TEXTUELLES ET LEXICALES [en ligne]. Portail lexical :
Lexicographie, Étymologie…, 2012.
438 Voir DEBOUY, Christian. Les moyens d’ordre public dans la procédure administrative contentieuse. PUF, 1980.
439 Voir « L’inapplicabilité », « L’inapplicabilité relative » et « L’inapplicabilité absolue », p. 109-145 ; « L’inapplicabilité
et les motifs de droit », p. 166-179 ; et « L’inapplicabilité et le détournement de pouvoir ou de procédure », p. 200-
206. In : DEBOUY, Christian. Les moyens d’ordre public dans la procédure administrative contentieuse. 1980.
440 Encore un autre terme emprunté au Professeur Christian Debouy. Voir « Les causes de l’inapplicabilité absolue »
et « L’illégalité de la base juridique », p. 119 et 120. In : DEBOUY, Christian. Les moyens d’ordre public dans la procédure
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de celles-ci. Cependant, ce phénomène est encore plus complexe en Haïti puisque certaines situations font penser à une efficience perverse ou chaotique en matière d’urbanisme.
164. En effet, la législation haïtienne d’urbanisme ne fait que très rarement et sommairement allusion à la planification urbanistique 441. On y trouve, néanmoins, des intitulés de documents
d’urbanisme dans divers passages des décrets relatifs aux collectivités territoriales et au développement durable 442. Il s’agit d’une planification à cinq niveaux : national, départemental,
municipal, de section communale et d’organes d’administration de ville, dont chacun devrait réaliser plusieurs documents d’urbanisme 443. Dans la perspective d’étudier des possibilités de
prendre en compte certains de ces intitulés dans une innovation urbanistique, nous avons analysé l’incomplétude des dispositions de planification à l’échelle nationale (§ 1) et la nébuleuse d’intitulés de documents d’urbanisme à l’échelle territoriale (§ 2).
§ 1. L’
INCOMPLETUDE DES DISPOSITIONS DE PLANIFICATION A L’
ECHELLE NATIONALE165. Dans la législation relative au fonctionnement des collectivités territoriales, on trouve plusieurs documents relevant de la compétence nationale, notamment un plan national de développement (PND) 444, un programme et un plan national d’aménagement du territoire (PNAT) 445, un plan
441 Nous préférons le qualificatif «urbanistique » à « urbain », en raison du caractère restreint de ce dernier.
L’ « urbanistique » évoque, en plus de ce qui se rapporte à l’urbanisme, l’idée d’actions, de méthodes, de procédés ou de modes opératoires du droit de l’urbanisme. Avec le qualificatif « urbanistique », on n’aura pas à se demander s’il s’agit d’une planification assurée par la ville, propre à la ville, ou appartenant à la ville. Les citoyens des milieux ruraux pourraient se sentir mieux concernés, sachant que le droit de l’urbanisme ne se limite pas seulement aux milieux urbains.
442 Du nombre de ces décrets, nous comptons le décret du 12 octobre 2005 sur la gestion de l’environnement et la
régulation de la conduite des citoyens et pour la promotion du développement durable, le décret du 1er février
2006 fixant le cadre général de la décentralisation et les principes d’organisation et de fonctionnement des
collectivités territoriales et les trois autres du 1er février 2006 qui portent respectivement sur les collectivités départementales, les collectivités municipales et les collectivités de section communale.
443 En tout, nous avons inventorié : 1. Une dizaine d’intitulés différents de documents de la compétence nationale,
dont six plans, trois schémas et un programme ; 2. Sept, de la compétence départementale, dont trois plans et quatre schémas ; 3. Une dizaine, dans la compétence municipale (sept plans et trois schémas) ; 4. Quatre, dans celle de la section communale (deux plans, un schéma et un projet public ; et 5. Quatre, dans celle de l’organe d’administration de ville (deux plans, un schéma et un projet public). Ainsi, pour dix départements, cent quarante (140) communes, cent quarante (140) villes et cinq cent-soixante-dix (570) sections communales, on aurait totalisé plusieurs milliers de documents d’urbanisme, plusieurs dizaines de plans et schémas départementaux, environ 1400 plans et schémas communaux, plusieurs centaines de plans, schémas et projets publics d’organes de villes, et
plusieurs de ces mêmes documents pour les sections communales. Pour la subdivision du territoire, voir INSTITUT
HAÏTIEN DE STATISTIQUE ET D’INFORMATIQUE. « Objectif du millénaire pour le développement, état, tendances et perspectives ». 2009, p. 9.
444 Voir : art. 112, 124 et 133 du décret du 17 mai 2005 portant organisation de l’administration centrale de l’État ;
arrêté portant organisation et fonctionnement du Conseil de développement économique et social […].
445 Art. 37 de la Constitution haïtienne ; 17, 31 et 36 du décret du 12 octobre 2005 [sur la gestion de l’environnement,
national de développement touristique 446, un schéma national d’aménagement du territoire
(SNAT) 447, des plans de prévention et de réponse aux désastres environnementaux
(PPRDE) 448, un plan national de gestion des aires protégées (PNGAP) 449, un plan
d’aménagement des aires protégées (PAAP) 450, un plan d’actions pour l’environnement 451 ; un
schéma directeur d’aménagement et de gestion de l’environnement (SDAGE) 452, un plan
national de l’habitat et du logement (PNHL) 453 et un schéma national d’électrification
(SNE) 454.
166. L’élaboration et la mise en place de ces documents sont incertaines. La plupart n’existent que par leur appellation. D’autres sont placés dans les champs de compétence d’institutions qui n’existent pas ou en l’absence de dispositions de création de ces dernières 455. Les compétences
de planification sont attribuées soit à des institutions jamais mises en place depuis leur création par la Constitution de 1987 456, soit à d’autres qui n’ont aucune existence de jure ou de facto. Le
conseil interdépartemental, par exemple, qui est chargée de l’harmonisation des politiques sectorielles avec le PND n’a jamais été mis en place depuis sa création par la Constitution de 1987. Il en était de même du Conseil de développement économique et social 457, qui devait
assurer la surveillance de l’harmonisation des politiques sectorielles avec ce plan 458.
446 Voir la loi du 18 avril 2002 sur le fonctionnement du ministère du Tourisme.
447 Art. 28 et 149 du décret du 12 octobre 2005 [sur la gestion de l’environnement, la régulation de la conduite des
citoyens et le développement durable].
448 Même décret. Art. 1er (c) et 148 à 151.
449 Même décret. Art. 54.
450 Même décret. Art. 54 (2) et (4).
451 Même décret. Art. 17.
452 Même décret. Art. 31 et 35.
453 Même décret. Art. 36 à 39.
454 Art. 113.4 du décret du 1er février 2006 fixant le cadre général de la décentralisation et les principes d’organisation
et de fonctionnement des collectivités territoriales.
455 La plupart de ces intitulés ont été prévus entre 2005 et 2006. Or, pour la plupart, les institutions qui en ont la charge
n’existent toujours pas. C’est la situation, comme de bien d’autres institutions, de l’Agence nationale des aires protégées, qui est appelée à élaborer et mettre en œuvre un plan d’aménagement et de gestion des aires protégées.
456 Le plan national de développement en est un exemple. Ce document devrait être élaboré par le gouvernement de
concert avec le conseil interdépartemental, qui n’a jamais été mis en place. Il en est de même de la validation des SDAGE qui est de la compétence des assemblées des collectivités territoriales encore inexistantes à ce jour. Voir art. 65.3 du décret du 1er février 2006 fixant les principes d’organisation et de fonctionnement de la collectivité municipale.
457 Le conseil de développement économique et social a été mis en place en 2012, avec pour mission de simplifier les
procédures administratives, de faciliter l’investissement et l’initiative privée, de veiller, de concert avec l’organe du plan national de développement, à l’harmonisation des politiques sectorielles ». Voir art. 64, 110 et 112 du décret du 17 mai 2005 portant organisation de l’administration centrale de l’État. Voir aussi l’arrêté portant organisation et fonctionnement du Conseil de développement économique et social.
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167. En outre, les dispositions sont peu claires quant à l’élaboration des SDAGE 459. Elles font état
de plusieurs ministères en charge de la coordination du processus d’élaboration de ces derniers, notamment le ministère chargé de l’aménagement du territoire et le ministère de l’Environnement (MDE), sans déterminer leur rôle spécifique. Outre l’absence de précision sur le ministère en charge de l’aménagement du territoire, elles laissent les mécanismes de collaboration et de coopération entre ce ministère et le ministère de l’Intérieur et des Collectivités territoriales (MICT) à la discrétion de ces institutions, pour ce qui concerne la cohérence de leurs interventions et la mise en application des règlements 460. Le plan d’actions
nationale pour la protection de l’environnement, de son côté, est dans l’incertitude totale 461, car
son élaboration relève de la compétence du MDE 462 et sa mise en œuvre de celle du Conseil
interministériel sur l’aménagement du territoire et l’environnement (CIMATE) qui semble avoir été supplanté par le comité interministériel de l’aménagement du territoire (CIAT) 463.
168. Quant au schéma national d’électrification, à l’élaboration duquel doit participer le département 464, de même que le programme national d’aménagement du territoire (PNAT) 465,
ils ne sont assortis d’aucune procédure d’élaboration ou de mise en œuvre. On retient seulement du PNAT que celui-ci doit contenir un plan national de l’habitat et du logement (PNHL) 466.
169. Le plan de prévention et de réponse aux désastres environnementaux (PPRDE), pour sa part, qui voit son élaboration et sa mise en œuvre relever de la compétence de l’État 467, fait l’objet
d’une confusion de compétence. Son élaboration et sa mise en œuvre relèvent à la fois du ministère de l’Intérieur et des Collectivités territoriales (MICT) et du ministère de l’Environnement (MDE). Le système national de gestion des risques et des désastres est placé sous la tutelle du MICT 468 alors que l’identification, la cartographie des zones à risque
459 Art. 31 du décret du 12 octobre 2005 sur la gestion de l’environnement et la régulation de la conduite des citoyens
et pour la promotion du développement durable.
460 Voir art. 35 du même décret.
461 Même décret. Art. 17.3.
462 Même décret. Art. 20.
463 L’arrêté de création et de fonctionnement du CIAT a déféré à celui-ci les compétences d’élaboration du plan
d’action pour l’environnement conférées au CIMAT′.
464 Art. 113.4 du décret du 1er février 2006 fixant le cadre général de la décentralisation et les principes d’organisation
et de fonctionnement des collectivités territoriales.
465 Art. 17, 31 et 36 du décret du 12 octobre 2005 [sur la gestion de l’environnement, la régulation de la conduite des
citoyens et le développement durable].
466 Même décret. Art. 36 à 39.
467 Art. 1er (c) et 148 à 151 du décret du 12 octobre 2005 [sur la gestion de l’environnement, la régulation de la conduite
des citoyens et le développement durable].
468 Art. 148 du décret du 12 octobre 2005 [sur la gestion de l’environnement, la régulation de la conduite des citoyens
environnemental, le contrôle pour la couverture du risque environnemental et les programmes d’information les concernant relèvent de la compétence du MDE 469. De plus, le PPRDE
n’exprime aucune connexion avec les divers autres documents relatés dans les dispositions juridiques 470.
Non seulement les divers documents prévus sont disséminés çà et là, mais ils n’ont pas une suite logique. Ils ne sont pas conjugués dans le sens d’une synergie autour de la planification urbanistique. Au contraire, chaque institution est appelée à élaborer et à mettre en œuvre ses propres documents ou outils d’urbanisme, indépendamment des autres.
170. Le plan national de développement touristique, qui relève de la compétence du ministère du Tourisme, est l’un des rares documents pour lequel ont été prévues des règles minimales d’élaboration, de contenu, de suivi et d’évaluation 471. Pourtant, les dispositions le concernant
comportent d’énormes défaillances.
Premièrement, la loi qui le prescrit ne précise pas les effets du contrôle de sa compatibilité avec les autres documents d’urbanisme. On ne connaît ni les conditions, ni les procédures de la réalisation de ce contrôle.
Deuxièmement, au lieu d’intégrer initialement l’ensemble des projets locaux, il revient aux directions régionales d’entreprendre des démarches pour l’intégration des projets de leurs zones dans le plan national de développement touristique. Ainsi les projets des collectivités territoriales risquent de ne pas être pris en compte dans ce plan. La loi ne fait état ni des délais pour des actions contentieuses, ni des procédures concernant une mise en compatibilité de ce plan avec les autres, ni de son application effective sur les travaux d’aménagement touristique.
Sans nul doute, les intitulés de documents d’urbanisme à l’échelle nationale ne permettront pas d’atteindre des objectifs de planification urbanistique dans les meilleures conditions. Pourtant, la situation est encore pire avec la nébuleuse d’intitulés de documents d’urbanisme à l’échelle des collectivités territoriales.
469 Art. 149 du décret du 12 octobre 2005 [sur la gestion de l’environnement, la régulation de la conduite des citoyens
et le développement durable].
470 Ibid.
471 Voir art. 38 de la loi du 18 avril 2002 sur le fonctionnement du ministère du Tourisme. L’élaboration, la mise en
œuvre et le suivi du plan de développement touristique relève de la compétence de la direction de la planification du ministère du Tourisme. Cette direction a aussi la compétence pour effectuer les études relatives aux activités touristiques et dans les domaines connexes, recommander les zones à potentiel touristique à développer et établir la stratégie financière de ce plan.
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§ 2. L
A NEBULEUSE D’
INTITULES DE DOCUMENTS D’
URBANISME A L’
ECHELLE TERRITORIALE171. À l’échelle des collectivités territoriales, on compte trois niveaux de planification en plus de celui en prospective pour les organes d’administration de ville.
Dans la compétence du département, on trouve, entre autres : 1. Un plan de développement départemental 472 ; 2. Un schéma d’aménagement du territoire départemental 473 ; 3. Un schéma
directeur départemental d’adduction d’eau 474 ; 4. Un plan départemental d’action pour
l’environnement et le développement durable (PDAEDD) 475 ; 5. Un plan ou un schéma
directeur d’aménagement urbain (SDAU) 476 ; 6. Un schéma directeur d’aménagement pour les
établissements humains (SDAEH) 477 ; 7. Un schéma directeur départemental d’électrification
(SDDE) 478. Le département doit aussi participer à l’élaboration et à la mise en œuvre des
documents nationaux 479. Tous ces intitulés sont relatés dans les dispositions juridiques diverses,
en l’absence de règles et de procédures concernant leur élaboration et leur mise en œuvre. 172. Les divers décrets ont tout simplement placé l’élaboration de la plupart de ces documents dans
la compétence du conseil départemental et leur ratification ou approbation, dans celle de l’assemblée départementale 480. Le schéma d’aménagement du territoire départemental relaté
dans plusieurs articles ne figure même pas parmi les attributions du conseil départemental 481.
472 Art. 81 de la Constitution haïtienne ; 42 et 102 du décret du 1er février 2006 fixant le cadre général de la
décentralisation, de l’organisation et du fonctionnement des collectivités territoriales.
473 Voir : art. 29, 42 et 102 du décret du 1er février 2006 fixant les modalités d’organisation et de fonctionnement de
la collectivité départementale et 94 du décret du 1er février 2006 fixant le cadre général de la décentralisation et les principes d’organisation et de fonctionnement des collectivités territoriales.
474 Art. 113 du décret du 1er février 2006 fixant le cadre général de la décentralisation et les principes d’organisation
et de fonctionnement des collectivités territoriales.
475 Aux termes de l’article 25 du décret du 12 octobre 2005 [sur la gestion de l’environnement, la régulation de la
conduite des citoyens et le développement durable], les collectivités territoriales doivent participer à l’élaboration du PDAEDD, en fonction de leurs compétences respectives.
476 Art. 39 du décret du 12 octobre 2005 [sur la gestion de l’environnement, la régulation de la conduite des citoyens
et le développement durable].
477 Selon l’article 25.2 du décret du 12 octobre 2005 sur la gestion de l’environnement et la régulation de la conduite
des citoyens et pour la promotion du développement durable, chaque collectivité territoriale haïtienne doit réaliser un schéma directeur d’aménagement pour les établissements humains, pour le territoire relevant de sa compétence. Néanmoins, hormis cette spécification, il n’y a plus rien à retenir sur cet énoncé en termes de définition, de procédure d’élaboration et de mise en œuvre.
478 Art. 113 du décret du 1er février 2006 fixant le cadre général de la décentralisation et les principes d’organisation
et de fonctionnement des collectivités territoriales.
479 Même décret. Art. 94 et 113. Selon les dispositions relatant ces documents, le département doit participer à
l’élaboration du schéma d’aménagement du territoire national et du schéma national d’électrification.
480 Même décret. Art. 113. Voir aussi art. 42 du décret du 1er février 2006 fixant les modalités d’organisation et de
fonctionnement de la collectivité départementale.
481 Voir art. 42, 101 et 102 du décret du 1er février 2006 fixant les modalités d’organisation et de fonctionnement de
Cet énoncé ne fait que grossir la problématique de la planification urbaine en Haïti, en énonçant des documents sans tenants ni aboutissants juridiques. Les dispositions qui évoquent cet outil n’établit aucun rapport entre ce dernier et le schéma directeur d’aménagement et de gestion de l’environnement 482 ou le plan de gestion environnementale 483.
173. Le décret fixant les modalités d’organisation et de fonctionnement de la collectivité départementale ne mentionne pas non plus un quelconque rôle du conseil du développement départemental dans l’élaboration des outils de planification ou du schéma d’aménagement départemental, alors même que les autres décrets font de ce dernier conseil une structure participative de planification, d’exécution et de suivi des actions de développement du département 484. Nous ne savons pas s’il s’agit du même document, mais il est aussi prévu un
schéma directeur d’aménagement urbain (SDAU) départemental qui doit préciser les contraintes d’aménagement du plan national de l’habitat et du logement (PNHL) 485.
174. Dans la compétence des autorités municipales, se trouvent : le zonage du territoire communal 486 ; le plan de développement communal 487 ; les schémas d’aménagement
communaux et urbains 488 ; des plans d’électrification de la commune 489 ; des plans communaux
d’action pour l’environnement 490 ; le schéma communal d’adduction d’eau 491 ; des plans
communaux de production, de distribution et de maîtrise d’énergie 492 ; la gestion des
482 Voir art. 31, 34 et 35 du décret du 12 octobre 2005 [sur la gestion de l’environnement, la régulation de la conduite
des citoyens et le développement durable].
483 Même décret. Art. 62.
484 Même décret. Art. 5. Voir également le dernier alinéa de l’article 58 et l’article 59 du décret du 1er février
2006 fixant le cadre général de la décentralisation et les principes d’organisation et de fonctionnement des
collectivités territoriales.
485 Art. 39 du décret du 12 octobre 2005 [sur la gestion de l’environnement, la régulation de la conduite des citoyens
et le développement durable].
486 Voir : art. 38 du décret du 1er février 2006 fixant l’organisation et le fonctionnement de la collectivité municipale ;
93 du décret du 1er février 2006 fixant le cadre général de la décentralisation et les principes d’organisation et de